臺北高等行政法院判決
109年度訴字第160號110年1月28日辯論終結原 告 陳明銾被 告 基隆市政府代 表 人 林右昌（市長）住同上訴訟代理人 陳瑞濱上列當事人間動物傳染病防治條例事件，原告不服行政院農業委員會中華民國108 年12月10日農訴字第1080724800號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、訴願決定及原處分撤銷。
二、訴訟費用由被告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：原告於基隆市○○區○○街○○巷○○○○ 號住處（下稱原告住處）飼養71隻貓咪（成貓49隻，未滿3 月齡小貓22隻），前經民眾向被告所屬動物保護防疫所（下稱基隆動保所）檢舉，原告有未依規定辦理特定寵物業販賣許可證，卻擅自經營貓咪繁殖、買賣業務等情，經原告於民國108 年4 月23日到案陳述意見，並就其所有之貓咪未施打狂犬病疫苗及未絕育等情，均坦承不諱，並表示願意配合於2 個月內完成貓咪狂犬病預防注射事宜。嗣被告於翌日至原告住處將22隻未滿3月齡小貓及3 隻剛生育哺乳中之成貓沒入，復就原告未領有特定寵物業販賣許可證而繁殖、販賣貓咪乙節，以108 年4月29日基府產動罰參字第1080370069號函（下稱被告108 年
4 月29日函）裁處新臺幣（下同）10萬元罰鍰，限令立即停止營業，並沒入22隻未滿3 月齡之小貓及3 隻剛生育哺乳中之成貓。其後，經被告查證，除22隻未逾3 月齡之幼貓為尚無需施打狂犬病疫苗者外，其餘49隻成貓（下稱系爭49隻貓咪）均未完成狂犬病預防注射，被告認其違反行為時（下同）動物傳染病防治條例第13條第2 項之規定，依該條例第45條第2 款規定，按1 貓1 行為1 罰，每1 隻貓裁處3 萬元罰鍰，並以108 年8 月19日基府產動罰參字第1080370107號函裁處原告147 萬元罰鍰（下稱原處分），且通知原告應於10
8 年9 月20日前完成系爭49隻貓咪狂犬病預防注射。原告不服，提起訴願，經決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
（一）主張要旨：本案係源自民眾以電話檢舉原告販賣貓隻，被告未經查證，即要求原告赴基隆動保所製作談話紀錄，有違行政程序。又基隆動保所曾承諾以下半年度之預算指派獸醫師為原告所有貓咪完成絕育、狂犬病預防注射及寵物登記，而訴外人羅元彰獸醫師亦於108 年4 月30日至原告住處為15隻公貓完成絕育、狂犬病預防注射及寵物登記。是以，完成所有貓咪狂犬病疫苗之注射，均屬基隆動保所權責，非原告所能置喙，原告只能配合。再者，被告係以偽變造之10
8 年4 月23日談話紀錄（下稱系爭談話紀錄）作為處分之基礎物證，然原告從未承認販賣過貓咪，且系爭談話紀錄業將基隆動保所之前開承諾自系爭談話紀錄中刪除，是系爭談話紀錄顯然是經過偽變造，而不可採。
（二）聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：
（一）答辯要旨：
１、原告於108 年4 月23日到案陳述意見，對繁殖買賣貓咪、貓咪未施打狂犬病疫苗及未絕育等節均坦承不諱，且系爭談話紀錄亦經由原告逐字確認後簽名，並無原告所稱之偽變造情事。又原告確有繁殖貓咪71隻，且於被告查獲時均未施打狂犬病疫苗，而除其中22隻為未逾3 月齡之幼貓尚無需施打狂犬病疫苗外，其餘49隻成貓確未完成狂犬病疫苗注射，核屬違反動物傳染病防治條例第13條第2 項之行為，依該條例第45條第2 款規定，按1 貓1 違規行為1 罰，每1 隻貓裁處最低3 萬元罰鍰，合計裁處147 萬元罰鍰，並無不當。
２、基隆動保所於106 年9 月21日曾派員至原告住處檢查並製作談話紀錄，當時已明確告知原告及其配偶，其等所飼養之貓咪應每年注射狂犬病疫苗1 劑，且基隆動保所每年均會利用假日辦理數場次動物保護宣導活動，並於活動前2週寄送載明飼主應為寵物完成每年1 劑狂犬病疫苗注射及不為之罰責內容之宣導單張予各里辦公處及社區管理委員會張貼宣導，復同步於基隆動保所官方網站最新消息欄公布周知，至原告遭查獲之日止業已辦理4 場宣導活動。又基隆動保所固有絕育之補助計畫，並曾協助原告徵詢媒合基隆市喵喵TNR 動物醫院羅元彰獸醫師，同意出診至原告住處，為原告所飼養之貓咪施作狂犬病疫苗注射、寵物登記及絕育，惟嗣經羅元彰獸醫師至原告住處，為原告所飼養之46隻成貓（另3 隻成貓業經被告沒入）中之15隻公貓施作晶片植入、狂犬病疫苗注射及絕育後，因原告拒絕在補助之申請書上簽名，致無法完成補助事宜，且因原告亦拒絕付款，致羅元彰獸醫師遂對原告提起民事訴訟，業經臺灣基隆地方法院（下稱基隆地院）以108 年度基小字第2920號、109 年度小上字第10號民事判決（以下合稱系爭民事判決）判命原告應給付羅元彰12,000元（15隻貓絕育及注射費用）確定在案。是以，原告主張被告曾承諾以下半年度之預算指派獸醫師為原告所有貓咪完成絕育、狂犬病預防注射及寵物登記，且完成所有貓咪狂犬病疫苗之注射，核屬基隆動保所之權責云云，洵非可採。
（二）聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：被告以原告所飼養之系爭49隻貓咪未完成狂犬病預防注射，違反動物傳染病防治條例第13條第2 項規定為由，依同條例第45條第2 款規定，裁處原告147 萬元罰鍰，有無違誤？
五、本院之判斷：
（一）前提事實：前揭爭訟概要欄所載之事實，有原處分（本院卷第29至31頁）、訴願決定（本院卷第33至51頁）、系爭談話紀錄（原處分卷第3 至4 頁）、基隆動保所108 年4 月24日至原告住處沒入25隻貓咪所製作之紀錄（含照片）（原處分卷第5 至6 頁）、基隆動保所108 年4 月22日受理民眾電話（口頭）陳訴案件紀錄表及交易事證（收文號：0000000000）、（收文號：0000000000）（原處分卷第7 至18頁、第19頁）、被告108 年4 月29日函（原處分卷第26至27頁）在卷可稽，且為兩造所不爭執，自堪信為真實。
（二）按動物傳染病防治條例第1 條規定：「為防治動物傳染病之發生、傳染及蔓延，特制定本條例。本條例未規定者，適用其他法律之規定。」第2 條第1 項規定：「本條例所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第4 條規定：
「本條例所稱動物，係指……貓……及其他經中央主管機關指定之動物。」第6 條第1 項規定：「本條例所稱動物傳染病，由中央主管機關依傳染病危害之嚴重性，分為甲、乙、丙三類公告之。」第13條第1 項、第2 項及第5 項規定「（第1 項）直轄市或縣（市）主管機關，為防治動物傳染病之發生，得令動物防疫人員施行動物生體檢查、預防注射、投與疫苗、藥浴或投藥，對已執行之動物或場所得附加記號、標示或證明文件等防治措施。必要時，得委託執業獸醫師施行前述措施，動物所有人或管理人不得故意破壞、偽造所附加記號、標示或證明文件。（第2 項）前項防治措施，直轄市或縣（市）主管機關得視動物傳染病種類，令動物所有人或管理人聘請執業獸醫師為之或在執業獸醫師監督下執行。……（第5 項）直轄市或縣（市）主管機關應於施行第1 項及第2 項措施10日前，將施行目的、日期、區域、方法及動物種類等有關事項先行公告。但因緊急情況時，得縮短其公告時間或隨時施行之。」第45條第2 款規定「有下列情形之一者，處新臺幣3 萬元以上15萬元以下罰鍰：……二、動物所有人或管理人違反第13條第1 項、第2 項不為動物防治措施或第4 項、第13條之1 第1 項、第14條第1 項、第15條、第20條或第22條規定。」又行政院農業委員會以101 年2 月10日農防字第1011472236號公告狂犬病為乙類疾病。準此可知，狂犬病為動物傳染病防治條例所稱之傳染病，而直轄市或縣（市）主管機關依動物傳染病防治條例第13條第2 項規定，要求動物所有人或管理人施行防治動物傳染病發生之措施者，應於施行10日前將其日期、區域、方法、動物種類等事項，依同條第5 項規定先行公告。又前開所謂先行公告施行防治動物傳染病發生措施之日期，係指施行該措施之日期，故動物所有人或管理人在該措施之施行期間內倘有未施行防治措施之行為，主管機關即得依同條例45條第2款規定裁處罰鍰。易言之，上開先行公告施行防治動物傳染病發生措施之日期，係法令施行之期間，而非賦與動物所有人或管理人施行防治措施之期限。
（三）次按基隆市政府於107 年12月11日以基府產動貳字第0000000000B 號公告「辦理本市108 年度狂犬病預防工作」（下稱107 年12月11日公告），公告事項如下：「一、實施目的：為有效控制及預防狂犬病之發生，以防範人畜共通傳染病之散播，確保公共衛生安全，維護市民與動物之健康及安全並提昇生活品質。二、實施期間：自108 年1 月
1 日起至108 年12月31日止。三、實施對象：本市轄區內市民所飼養已屆狂犬病免疫適期（出生滿3 個月）及距狂犬病預防注射證明書所載免疫期限屆滿前10日以內之犬貓……。四、實施地點：（一）基隆市各獸醫診療機構。……五、應繳費用：依據基隆市獸醫師公會診療費收費標準，為每頭（隻）200 元（含疫苗、證明、頸牌等）。六、相關規定及罰則：……（三）前項工作之執行犬貓……之所有人或管理人均應配合遵行，自行前往各指定地點完成狂犬病預防注射，如有違反或規避、拒絕、妨礙動物防疫人員稽查，依『動物傳染病防治條例』第45條第2 款之規定處新臺幣3 萬元以上15萬元以下罰鍰。……」（參原處分卷第116 至117 頁）。
（四）再按行政罰制度上設計「行為個數」概念之主要目的，在以此作為法律效果之依據，即依行為個數決定為一個處罰或數個處罰；所謂一行為，包括「自然一行為」與「法律上一行為」；所謂數行為，則指同一行為人多次違反同一行政法上義務規定，或違反數個不同行政法上義務規定，其行為不構成「自然一行為」或「法律上一行為」者而言。是以，違反行政法上義務之行為是否為「一行為」，並非單以自然行為之外觀觀察，應視個案具體情節，就各該行政法規之立法意旨、違規行為侵害之法益、社會通念或專業倫理等因素綜合考量後作成判斷。
（五）經查，被告所屬基隆動保所依動物傳染病防治條例第13條第5 項規定，以107 年12月11日公告辦理基隆市108 年度狂犬病預防注射工作，實施對象為基隆市轄區內市民所飼養已屆狂犬病免疫適期（出生滿3 個月）及距狂犬病預防注射證明書所載免疫期限屆滿前10日以內之犬貓及人工飼養食肉目動物，實施期間則自108 年1 月1 日起至108 年12月31日止，業如前述。又原告就其所飼養之系爭49隻貓咪於108 年4 月23日原告至基隆動保所陳述意見時尚未施打狂犬病疫苗乙節並未爭執，且有卷附之系爭談話紀錄（參原處分卷第3 至4 頁）、基隆市108 年加強犬貓三合一絕育計畫補助執行費用申請證明書（參原處分第39至53頁）、基隆動保所108 年7 月26日受理民眾電話（口頭）陳訴案件紀錄表（參原處分卷第54頁）等件所示跡證相符，足堪認定。因此，原告確有違反動物傳染病防治條例第13條第2 項規定，未為防治措施之行為，洵無疑義。
（六）原告雖稱：基隆動保所曾承諾以下半年度之預算指派獸醫師為原告所有貓隻完成絕育、狂犬病預防注射及寵物登記，故完成所有貓咪狂犬病疫苗之注射，核屬基隆動保所權責，原告只能配合。至系爭談話紀錄係經過偽變造，基隆動保所所為之承諾已自系爭談話紀錄中刪除等語，並提出其與訴外人即基隆動保所職員沈雅君間之Line訊息、狂犬病預防注射證明書及沈雅君在基隆地院108 年度基小字第2920號請求給付醫療費事件（下稱系爭民事事件）所為之證詞為據（參本院卷第119 至131 頁、第137 至143 頁、第147 至159 頁）。惟查，系爭談話紀錄業經原告確認後簽名，且原告亦在該紀錄中按捺多處指印，故原告空言系爭談話紀錄係經過偽變造一語，已非可採。又依系爭談話紀錄之相關內容觀之（參原處分卷第3 至4 頁），並無關於基隆動保所承諾以下半年度之預算為原告所有貓咪完成絕育、狂犬病預防注射及寵物登記之記載。至於原告與沈雅君間之Line訊息，無非係原告與沈雅君間就原告所飼養之貓咪預計何時為絕育、狂犬病預防注射及寵物登記等細節為相關之溝通與協調，沈雅君並無任何關於基隆動保所承諾以下半年度之預算為原告所有貓咪完成絕育、狂犬病預防注射及寵物登記之表示，且沈雅君於系爭民事事件亦證稱：因原告曾表示其經濟上比較困難，故伊有跟原告表示可以使用三合一之方案，該方案係由獸醫師幫忙完成絕育、狂犬病預防注射及寵物登記，再由獸醫師造冊請領，補助範圍為每隻公貓800 元、母貓每隻1,500 元，倘使用此方案，原告即不用再支付任何費用。又伊只是居於介紹者之角色，幫原告聯絡羅元彰獸醫師，且因此方案之申請人為戶籍地在基隆市之飼主，補助之對象亦為飼主，嗣因原告不肯在補助申請書上簽名，故就不適用此方案等語（參系爭民事事件卷宗第201 至207 頁），顯見原告所謂基隆動保所曾承諾以下半年度之預算為原告所有貓咪完成絕育、狂犬病預防注射及寵物登記，應係基隆動保所為協助原告適用三合一方案（即基隆動保所108 年7 月2 日基市動防字第1080003277號公告之108 年度加強犬貓三合一絕育補助計畫，參原處分卷136 至137 頁），乃協商羅元彰獸醫師至原告住處為原告飼養之貓咪完成絕育、狂犬病預防注射及寵物登記，並以原告依三合一方案向基隆動保所申請補助之費用作為支付羅元彰獸醫師之報酬，惟因原告拒絕在補助申請書上簽名，致羅元彰獸醫師未能取得報酬，因而起訴請求原告給付，並經系爭民事判決判命原告給付羅元彰獸醫師12,000元確定在案，此觀本院依職權調閱之系爭民事事件卷宗益明。準此，原告於108 年4 月23日陳述意見時既未依107 年12月11日公告為其所飼養之系爭49隻貓咪施打狂犬病疫苗，則原告確有未為防治措施之行為。是以，原告仍執前詞，並據而否認其有違反動物傳染病防治條例第13條第2 項之規定，要非可採。
（七）次查，動物傳染病防治條例之立法目的為防治動物傳染病之發生、傳染及蔓延，為該條例第1 條所明白揭示；同條例第13條第1 、2 項規定主管機關為防治動物傳染病之發生，得令動物所有人聘請執業獸醫師或在執業獸醫師監督下，施行各種防治措施，違者應依同條例第45條第2 款規定予以處罰，亦係為避免動物傳染病之發生與散播，以維護公共衛生安全，此觀被告依同條例第13條第1 、2 、5項規定，以107 年12月11日公告辦理基隆市108 年狂犬病預防注射工作之實施目的，為有效控制及預防狂犬病之發生，以防範人畜共通傳染病之散播，確保公共衛生安全，維護市民與動物之健康及安全並提昇生活品質，益可得證。是以，上述動物傳染病防治條例條文之規範目的，既在維護公共衛生安全之社會法益，而非個別動物生命之保護，其行為數之計算自不應以飼主未施行防治措施之動物數量為標準。就本件情形，依前揭條文之規範目的而論，不問動物所有人所飼養動物數量之多寡，凡以同一特定場域飼養而經查獲未執行狂犬病預防注射者，均當核認係以一個不作為而違反前揭條款規範，所侵害社會法益數係屬單一，應論以一行為，至於動物所有人未依公告實施預防注射之動物數量，事涉其違反行政法上義務應受責難程度及所生影響，為被告在裁量罰鍰數額高低時，應依行政罰法第18條第1 項規定審酌之事由，與行為數之計算無關。是以，原處分以原告未完成狂犬病預防注射之貓咪數量49隻，作為行為數計算之標準，據以裁罰，自有違誤。
（八）綜上所述，原告固有違反動物傳染病防治條例第13條第2項規定，被告得依同條例第45條第2 款之規定裁罰，惟被告以原告未為所飼養之系爭49隻貓咪完成狂犬病預防注射，採1 貓1 違規行為1 罰之方式，裁處原告罰鍰計147 萬元，洵屬違法，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。又本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法與訴訟資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述之必要，併予說明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 110 年 3 月 11 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 林麗真法 官 林秀圓
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 3 月 22 日
書記官 張正清