臺北高等行政法院判決
109年度訴字第177號109年9月3日辯論終結原 告 陳明銾被 告 基隆市政府代 表 人 林右昌訴訟代理人 陳瑞濱上列當事人間動物保護法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國108年12月12日農訴字第1080724799號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原處分關於罰鍰及該部分訴願決定均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告非屬經許可之特定寵物業者，於民國108年間在○○市○○區○○街○○巷○○○○號住所飼養貓隻，經被告於同年4月23日查獲71隻均未絕育，乃沒入其中25隻，被告所屬動物保護防疫所（下稱基隆動保所）並以108年6月20日基市動防字第1080002868號函請原告於108年8月1日前將其餘46隻完成絕育，屆期未完成，將依法裁處等語。原告屆期僅完成15隻公貓絕育，其餘31隻母貓仍未絕育，被告因認原告違反動物保護法第22條第3項，以同法第27條第8款為據，作成108年8月19日基府產動罰參字第1080370108號函（下稱原處分），按一貓一行為一罰，每行為裁處罰鍰新臺幣（下同）5萬元，共計罰鍰155萬元；並限期於108年9月30日前完成所有貓隻絕育（原告未於該期限內完成此義務，被告復另為裁罰）。原告不服，循序提起本件行政爭訟。
二、原告起訴主張：原告已盡力配合為貓隻絕育，囿於經濟能力而無法於限期內全數完成義務，被告於短時間內以原告未對貓隻絕育及施打狂犬病疫苗為由，對原告作成4個處分，裁罰總金額近800萬元，實有不當等語。為此聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：為寵物辦理絕育乃飼主之責任，基隆動保所雖同意以專案補助原告辦理貓隻絕育，並媒合訴外人羅元彰獸醫師為原告之貓隻進行絕育、注射狂犬病疫苗、植入晶片並辦理寵物登記，惟原告並未因此即免於承擔飼主應盡之絕育責任，原告仍應按動物保護法第22條第3項規定完成所有貓隻絕育；縱使原告因與羅元彰獸醫師間民事爭訟，而無從由羅元彰獸醫師為原告其餘貓隻施作絕育，基隆市仍有其他19家動物醫院可提供服務，基隆動保所亦仍可提供原告絕育補助經費，只要原告於補助計畫申請期限內，攜貓隻至動物醫院完成絕育施作，再依動物醫院指示於費用申請證明書上之飼主欄位簽名，即無需額外支付任何費用，是以，原告之經濟情況並不足以成為原告逾期未完成全數貓隻絕育之理由。原告迄作成原處分時僅完成15隻貓隻絕育，尚有31之貓隻未完成絕育。被告依動物保護法第22條第3項、第27條第8款等規定，對原告採一貓一違規行為一罰，每件處最低罰鍰5萬元，並無不當等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院判斷如下：
（一）按，動物保護法第22條：「（第1項）任何人不得販賣特定寵物。但申請經直轄市、縣（市）主管機關許可，並依法領得營業證照之業者，得經營特定寵物之繁殖、買賣或寄養；許可期間，以3年為限。（第2項）前項特定寵物之種類、繁殖場、買賣或寄養業者應具備之條件、設施、專任人員、申請許可之程序、期限與換證、撤銷或廢止許可之條件、寵物繁殖作業及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。（第3項）第1項業者以外之特定寵物飼主應為寵物絕育，但飼主向直轄市、縣（市）主管機關申報並提出繁殖管理說明後得免絕育，如有繁殖需求亦應申報，並在寵物出生後依第19條規定，植入晶片，辦理寵物登記。」第27條第8款：「有下列情事之一者，處新臺幣5萬元以上25萬元以下罰鍰，並得公布其姓名、照片及違法事實，或限期令其改善；經限期令其改善，屆期未改善者，得按次處罰之：……八、或未申報繁殖需求而繁殖寵物。」依該法第22條第2項授權所制訂「特定寵物業管理辦法」第2條則明文，適用該辦法之特定寵物種類為犬、貓。
（二）經查，如事實欄所載，原告非屬經許可之特定寵物業者，而於其住所飼養應屬動物保育法規範之寵物貓隻，迄108年8月1日，其中31隻母貓未絕育之事實，為兩造所不爭執，並與卷附原告108年4月23日談話紀錄、108年4月24日沒入貓隻紀錄（附照片）、基隆動保所108年6月20日基市動防字第1080002868號函、羅元彰獸醫師為原告飼養之15隻公貓施作絕育手術之「基隆市108年加強犬貓三合一絕育計畫補助執行費用申請證明書」等件所示等跡證相符，可堪認定。是而，原告違反動物保護法第22條第3項規定，未為寵物絕育且未申報及提出繁殖管理說明，原處分認係該當同法第27條第8款要件，而命限期改善以為管制，期限亦屬相當，揆諸首揭法文，並無疑義。原告雖以經濟能力為爭執，然稽之卷附行政院農業委員會108年3月6日農牧字第1080042420號函、基隆市108年加強犬貓三合一絕育計畫補助執行費用申請證明書等件所示，行政院農業委員會所核定之基隆動保所108年度補助「犬貓絕育加強計畫」，只要原告於補助計畫申請期限（108年1月至12月間）內，攜貓隻至特約動物醫院完成絕育施作，再依動物醫院指示於費用申請證明書上之飼主欄位簽名，即由被告給付絕育補助經費予特約動物醫院，原告無需額外支付任何費用。因此，原告之經濟情況不足以成為逾期未完成全數貓隻絕育之理由，其主張並無可採。
（三）惟則，原處分以原告所飼養未經實施絕育寵物之數量，作為行為數計算之標準，並據之為裁罰，容有所誤，析述如下：
1.行政罰制度上之所以設計「行為個數」之概念，主要在於此作為法律效果之依據，依行為個數決定為一個處罰或數個處罰；是而，何種行為應評價為「一行為」往往繫於政策之考量，而非邏輯之所當然。故此，行政罰法對於所謂一行為或數行為，並未予以定義，乃有意識地保留主管機關及裁判機關依具體個案事實解釋認定之空間，以利各類行政法律不致囿於尚欠思慮復且統一僵化之規定，能得各自基於其規範目的而為相關體系之進化。
2.揆諸動物保護法第1條所示，其立法目的為：「為尊重動物生命及保護動物」，形式上出於平等尊重「每一隻動物生命」之立場而制定本法。原處分基此，乃認原告就所飼養之31隻貓隻均未絕育，即有該當本法第27條第8款要件之31次行為數，固非全然無據。然而，論其實際，動物保護法第22條第3項規定特定寵物飼主應為寵物絕育，違者應依同法第27條第8款規定處罰，其規範目的與其謂為「動物個別生命之保護」，毋寧謂為「人類社會衛生安全生活之保持」。蓋，繁衍後代為寵物之本能，後代數量之多寡攸關其物種競爭能力，為寵物絕育侵害寵物身體，造成痛苦，也影響該物種於生態圈之競爭。是以，本法規範飼主應為寵物絕育，難認出於愛護或尊重寵物生命之視角；反而是基於人類本位之眼光，藉控制寵物生育，提供寵物優質生活環境之名，而行人類社會衛生安全生活維持之實。故此以論，本法第22條第3項、第27條第8款之規範目的顯然在於人類社會衛生安全維持此社會法益之保護，而非個別寵物生命之保護，其行為數之計算當然不適當以飼主未為寵物絕育之數量為標準。
3.承此，動物保護法第27條第8款所保護者既為人類生活安全衛生之社會法益，則就其「規範目的」以探求，不論原告所飼養貓隻之多寡，凡以同一特定場域飼養而經查獲其中有未為絕育者，核均適當認係以一個不作為而為該條款規範之違反，侵害社會法益數單一，應論以一行為；再參酌其未絕育貓隻之數量等一切違章情節予以加權，於法定5萬至25萬額度間為罰鍰裁處，始為適法。原處分按一貓一行為一罰，裁處原告155萬元罰鍰，乃有違法。
五、綜上，原告違反動物保護法第22條第3項規定，未為寵物絕育，該當同法第27條第8款規定，原處分關於命其限期改善部分，並無違誤，訴願決定續予維持，亦無不合，原告求為撤銷，為無理由，應予駁回；惟原處分就罰鍰之裁處，將單一不作為區隔為31次行為，其行為數計算有誤，據此裁罰，乃有違誤，訴願決定未予糾正，亦所有失，原告就此部分求為撤銷，為有理由，應予准許，爰判決如主文。
據上論結，本件原告之訴一部有理由，一部無理由，依行政訴訟第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 9 月 30 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 林秀圓法 官 楊得君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 9 月 30 日
書記官 李芸宜