臺北高等行政法院判決
109年度訴字第182號原 告 歐仁烽被 告 桃園市政府地政局代 表 人 陳錫禎（局長）上列當事人間區域計畫法事件，原告不服桃園市政府中華民國108年12月13日府法訴字第1080214089號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：原告與其他16人所共有坐落桃園市○○區○○段○○○○號土地屬特定農業區農牧用地（下稱系爭農地），原由訴外人吳徐李妹以桃園市楊梅區富字第123號私有耕地三七五租約承租，惟因其於系爭農地開挖池塘使用，原告等出租人乃申請耕地三七五減租租約註銷登記，經桃園市楊梅區公所（下稱楊梅區公所）依耕地三七五減租條例第16條第1項及第2項規定，以民國106年9月8日桃市楊農字第1060030505號函准予租約註銷登記，並經桃園市政府備查在案。嗣原告於同年月13日向桃園市政府農業局（下稱農業局）陳報於系爭農地違法開挖池塘之行為人為吳徐李妹，請農業局釐清裁罰對象；農業局遂以同年月21日桃農管字第1060028358號函請被告依權責核處，復經被告以同年月25日桃地用字第1060043876號函請楊梅區公所派員前往系爭土地檢查，楊梅區公所進行勘查後，以同日桃市楊農字第1060032664號函附查報表及相關資料回復被告略以，系爭農地現況為開挖池塘使用，違規面積約略450平方公尺。被告遂以同年月26日桃地用字第1060044235號函請農業局依「桃園市農業用地違規認定處理注意事項」（下稱注意事項）就系爭農地違規態樣予以審認及處理，經農業局以同年10月2日桃農管字第1060029915號函回復略以，系爭農地違規態樣屬注意事項第2類農地違規態樣，該局將予以造冊列管。原告見系爭農地遲未恢復原狀，乃於107年5月21日向被告遞送陳報狀，請求依區域計畫法第21條規定，課予吳徐李妹恢復原狀之義務，經被告以107年5月23日桃地用字第1070025846號函請農業局就恢復系爭農地之容許使用項目使用，本於權責續處。原告不服被告就其請求之不作為，提起訴願，經桃園市政府以108年12月13日府法訴字第1080214089號訴願決定不受理，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：
區域計畫法為國家重要之法律，法律規範清楚，公務員即應依法行政，以維護國土不被亂挖，保障糧食生產之有限土地資源，此為公益。依被告前製作違規土地使用處理原則之法令宣導簡報，案件來源亦包括民眾檢舉，原告既已舉報系爭農地被挖毀不能生產，被告之公權力即應立即介入處理，豈可袖手旁觀？訴願決定居然認為被告不負有作為義務，原告亦無從主張有權利或法律上利益受損害，顯然違法。
㈡聲明：⒈訴願決定撤銷。⒉被告應依區域計畫法第21條，勒
令行為人（吳徐李妹）將系爭農地回填，於限期內恢復原狀，以供農業使用。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
⒈原告並無請求行政機關依區域計畫法第21條規定為一定作
為之公法上請求權，行政機關對原告並不負有作為義務，縱未依原告請求而發動職權，原告亦無從主張其有權利或法律上利益受損害，故原告請求行政機關應命行為人吳徐李妹將系爭農地恢復原狀，經核並非行政訴訟法第5條第1項所定「依法申請之案件」，原告提起行政救濟，與法不合。
⒉系爭農地業經農業局審認屬第2類違規態樣及造冊列管，
並於106、107、108年皆至現場勘查，尚無增加違規使用行為及面積，且被告於接獲原告108年12月17日請被告勒令吳徐李妹將系爭農地回填，並於限期內恢復原狀之申請書後，於109年2月5日亦曾邀集農業局及相關機關至現場會勘，農業局於會勘紀錄記載：「現場為雜林、窪地，未見違反農業使用事宜，免依區域計畫法裁處」，原告於同日又再為相同之申請，並經桃園市政府以同年月13日府地用字第1090028514號函復原告：「本案土地既經農業主管機關審認未違反農業使用，是該土地目前使用尚符非都市土地使用管制規定」，而審認未違反農業使用。況依非都市土地使用管制規則第5條第3項規定，桃園市處理違反非都市土地使用管制案件之主管機關應為桃園市政府，被告並無權就違反區域計畫法事件作成處分，是原告請求被告命行為人吳徐李妹將系爭農地恢復原狀，容有請求對象錯誤之情事。吳徐李妹於系爭農地上開挖池塘使用，係屬三七五租約所生爭議，原告自應循民事程序請求救濟。
⒊聲明：原告之訴駁回。
四、本院的判斷：㈠按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所
定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條第1項定有明文。上開規定所稱「依法申請之案件」，係指法令有賦予人民請求主管機關作成行政處分或特定內容行政處分之公法上請求權。是人民依此規定提起課予義務訴訟，係以依其所主張之事實，法令上有賦予請求主管機關作成行政處分或特定內容行政處分之公法上請求權，經向主管機關申請未獲置理為要件。又我國行政訴訟係以保障人民之主觀公權利為宗旨，個人是否具有公法上權利，則以保護規範理論為界定之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人利益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，受該法律保護之人，亦具有公法上請求權（司法院釋字第469號解釋理由書參照）。是以，倘法律規範之目的係在保障公共利益，且經綜合判斷結果亦不足以認為有保障特定人之意旨，即難認個人得主張有公法上請求權可資行使，自不得提起課予義務訴訟（最高行政法院107年度判字第148號判決參照）。
㈡次按行政訴訟法第107條第1項各款係屬訴訟合法要件之規定
，如有欠缺而不能補正或得補正經定期命補正而不補正者，法院應以裁定駁回之。至於原告提起應為行政處分之訴訟，如無公法上之請求權存在，則為其訴是否欠缺關於訴訟標的之法律關係之要件，並非欠缺訴訟合法要件。而原告提起行政訴訟是否欠缺關於訴訟標的之法律關係之要件，則須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，屬其訴有無理由之問題，依行政訴訟法第195條第1項及第200條第2款、第3款及第4款規定，應以判決行之（最高行政法院97年度裁字第2148號裁定參照）。又「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第107條第3項定有明文。
㈢再按區域計畫法第1條規定：「為促進土地及天然資源之保
育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利，特制定本法。」第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」第21條第1項規定：「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」又依同法第15條第1項規定訂定之非都市土地使用管制規則第4條規定：「非都市土地之使用，除國家公園區內土地，由國家公園主管機關依法管制外，按其編定使用地之類別，依本規則規定管制之。」第6條第1項及第3項前段規定：「（第1項）非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。……（第3項）海域用地以外之各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一；」綜上規定可知，區域計畫法係以確保國土安全及永續發展與利用之公共利益為其立法目的，而課以土地使用人依該土地管制使用項目為使用之一定作為或不作為義務，並課以該管直轄市、縣（市）政府執行土地使用管制之作為義務，但上開法令並未授予土地所有權人有向主管機關請求對違規使用土地之土地使用人限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀之公法上權利。
㈣本件原告係訴請撤銷訴願決定，及被告應依區域計畫法第21
條規定，勒令行為人吳徐李妹將系爭農地回填，於限期內恢復原狀，以供農業使用，核其內容係請求行政機關作成一特定內容之行政處分，屬課予義務訴訟，故其依法應有公法上請求權可資行使，否則行政機關並無作成處分之義務。而原告主張之請求權依據為區域計畫法第21條規定，惟上開規定，並非為保障土地所有權人而設，亦未賦予人民請求行政機關應為限期令土地使用人變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀之行政處分的權利，是原告本件請求，欠缺公法上請求權依據，依前揭規定及說明，其所提課予義務訴訟顯無理由，故不經言詞辯論，逕予判決駁回。
五、本件的判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述的必要，併予說明。
中 華 民 國 109 年 3 月 31 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張國勳
法 官 梁哲瑋法 官 孫萍萍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 3 月 31 日
書記官 李虹儒