臺北高等行政法院判決
109年度訴字第186號110年3月31日辯論終結原 告 弘敏能源科技有限公司代 表 人 林福安（董事）訴訟代理人 薛銘鴻 律師被 告 國立臺灣博物館代 表 人 洪世佑（館長）訴訟代理人 林柏男 律師複代理人 簡辰曄 律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國108年12月6日訴0000000號申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告參與被告所辦理「南門園區典藏大樓空調系統改善工程」採購案（下稱系爭標案），於民國107年10月17日開標，由原告得標，決標金額為新臺幣254萬9,356元；系爭案件於107年10月22日開工，108年1月11日竣工，108年2月26日完成驗收。後被告分別於108年3月14日及15日經訴外人林哲民陳情其品管人員證書遭原告冒用，申報其為系爭標案之品質管理人員（下稱品管人員）。原告則以108年4月11日（108）弘科字第041101號函表示品管計畫書納入系爭品管人員證照，純屬誤繕，絕無冒用之情事，依據民法第88條前段規定意思表示之內容有錯誤，或表意人若知其事情即不為意思表示者，表意人得將其意思表示撤銷之。為釐清案情，被告為此於108年4月29日邀集工程專業委員及法律專業委員召開「『南門園區典藏大樓空調系統改善工程』工程品質管理懲罰性違約金扣款時機及施工廠商函復法律意見釐清會議」，經會中討論後確認，整體品質計畫為工程品管履約文件，亦屬原告承諾履行事項，其中品管人員須執行之自主檢查表部分，原告未撰寫且非由他人代為填寫，故難認定為錯誤之意思表示，被告遂認經其調查整體品質計畫書確有冒用他人證書情事，以108年5月17日臺博秘字第10820017221號函（下稱被告108年5月17日函）函知原告有108年5月22日修正公布前政府採購法第101條第1項第2款之情形。嗣因政府採購法於108年5月22日修正公布，被告為求適法之統一性，另以被告108年5月24日臺博秘字第1083001258號函（下稱原處分）重新函知原告有修正後政府採購法第101條第1項第4款規定之情形，如未於法定期間異議將刊登政府採購公報。原告不服，提出異議，被告以108年6月17日臺博秘字第1081002291號函作成原異議處理結果，仍維持原決定，原告向行政院公共工程委員會(下稱工程會)提出申訴，經申訴審議判斷駁回申訴。原告遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠、被告108年5月17日函因被告另於108年5月24日作成原處分已不存在，依修正後政府採購法第103條第3項規定，本件應適用108年4月30日修正後之規定，關於「以虛偽不實之文件投標訂約或履約」，應以「故意為之」及「情節重大」為要件。修正後政府採購法第101條第1項第4款所處罰之行為均限於「故意」行為，並不處罰「過失行為」即投標文件中有因不知情之下而有不實，而本件原告即因過失而誤植夾雜投標文件中品管人員林哲民文件證照資料。原告法定代理人林福安業經臺灣臺北地方檢察署（下稱北檢）檢察官不起訴處分確定，因系爭標案因金額未達二千萬元以上，無需提供品管人員，可見原告確實因作業疏失而將訴外人林哲民之證照納入系爭標案之品管計畫書中，絕非原告故意冒用他人之證照投標。
㈡、被告作成原處分並未遵循政府採購法第101條第3項之程序，未給予原告口頭或書面陳述意見之機會，被告並未成立採購工作及審查小組認定原告是否該當第一項各款情形之一。原告亦非情節重大：
㈢、並聲明：１、申訴審議判斷及原處分、原異議處理結果均撤銷。２、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
㈠、本案以108年5月24日臺博秘字第1083001258號函為原處分，屬於第2次裁決，並適用108年5月22日公布之修正後政府採購法。原處分所稱「更正」並非行政程序法第101條第1項所稱之「更正」。
㈡、原處分為合法被告於作成108年5月17日函時，實已考量修正後政府採購法第101條第4項所定應審酌之因素；原告亦於108年3月15日、3月20日、4月11日分別以書面或口頭向被告說明本案情形；被告並分別於108年3月18日及4月29日召開釐清會議。可認原處分符合前揭規定。
㈢、依公共工程施工品質管理作業要點規定，本件為100萬元以上之案件，廠商應提報自主檢查表。然原告雖設有自主檢查表，然卻未有人員簽核自主檢查表，與原告辯稱誤繕林哲民為有矛盾（若真是誤繕林哲民，則應是有林哲民以外之人簽核自主檢查表）。依公共工程施工品質管理作業要點，100萬元以上案件應提報品質計畫，此品質計畫應包含「自主檢查表」。依公共工程施工品質管理作業要點之規定，整體品質計畫為工程品管履約文件，亦屬施工廠商承諾履行事項。原告品管計畫書第二章第2-1節「工地組織」、第2-2節「工作職掌」皆有述明品質管理人員職掌，以及執行自主檢查表部分。若真如原告所云「林哲民係屬誤繕」，則應會有他人執行自主檢查表而填寫其上。但經查原告公司並未撰寫自主檢查表（整體品質計畫之內容），顯然與原告公司所稱的「誤繕」不符。原告公司雖提出不起訴處分，然其不起訴處分之理由是以法律上理由（非無權製作人）而為不起訴，尚難逕此援引為有利之認定。
㈣、並聲明：１、原告之訴駁回。２、訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：本件主要爭點在於：１、被告108年5月17日函是否為行政處分？倘是，被告108年5月24日函是否為第二次裁決，而得為本件行政爭訟之對象？２、原處分、異議處理結果、申訴審議判斷是否適法？詳述如下：
㈠、原處分是第二次裁決，為本件訟爭標的
１、實務上認為第二次裁決是另一個行政處分，可以做為行政訴訟的標的。可參照下列兩個判決見解，最高行政法院108年度判字第301號判決意旨略以：「次按行政機關就個別事件對外所為公法上之單方行為，除依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項之規定，行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，係屬典型之行政處分外，因有無法效性，尚有所謂『觀念通知』、『重複處分』與『第二次裁決』等型態。所謂『觀念通知』係指行政機關對外所為公法上之單方行為，純屬單純之意思通知，對於當事人申請事項並無准駁之表示，亦不生法律上之任何效果，自不得為行政訴訟之標的。而『第二次裁決』是指原行政處分發生形式上之存續力後，行政機關依職權或經當事人異議，就原行政處分於未變更原有行政處分之事實及法律狀態，重新為實體上審查，另為裁決而言。縱第二次裁決未變更原行政處分之裁決結果，然若於裁決理由有變更或添加內容，實質上為另一行政處分，要非不得為行政訴訟之標的。」、最高行政法院108年度判字第253號判決意旨略以：「又行政機關如對同一事件重新處理，並於實體上作成新決定，不論具有管轄權限之行政機關有無此一義務，皆成立另一新的行政處分，是為第二次裁決，本質上是實體決定之行政處分。」
２、政府採購法修正前後相關規定：
⑴、本件應適用修正後政府採購法
查，修正後政府採購法在108年4月30日經立法院三讀通過，總統於108年5月22日公布，生效日為108年5月24日。本件原處分是在修正後政府採購法000年0月00日生效施行當日所作成，送達原告之日期為108年5月27日，有送達回執可參（申訴卷第582頁），並不是修正條文施行前所為之通知，自應適用修正後政府採購法之規定。
⑵、在作成處分之程序方面，修正後政府採購法新增第101條第3
項規定：「機關為第一項通知前，應給予廠商口頭或書面陳述意見之機會，機關並應成立採購工作及審查小組認定廠商是否該當第一項各款情形之一。」，修法理由略以：「三、增訂第三項，第一項所定通知廠商將刊登政府採購公報，其性質屬限制或剝奪廠商權利之行政處分，為利機關作成通知之決定前，能完整掌握個案實際情形，對廠商有利及不利之情形均予考量，並能透過多元意見以專業公正判定廠商責任，爰定明應給予廠商口頭或書面陳述意見之機會，機關並應成立採購工作及審查小組始得認定之，據以作成是否依第一項規定通知之決定。」，修正前則無此項規定。
⑶、本件相關的原處分實體理由方面
①、修正前政府採購法第101條第1項第2款規定：「機關辦理採
購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：二、借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件參加投標、訂約或履約者。」
②、修正後政府採購法第101條第1項第4款規定：「（第1項）機
關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實、理由及依第一百零三條第一項所定期間通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：四、以虛偽不實之文件投標、訂約或履約，情節重大者。」、同條第4項規定「機關審酌第一項所定情節重大，應考量機關所受損害之輕重、廠商可歸責之程度、廠商之實際補救或賠償措施等情形。」相關修法理由略以：一、為符合本條立法目的，係為杜不良廠商之「違法」或「重大違約」行為，避免其再危害其他機關，並利建立廠商間之良性競爭環境，爰修正第一項序文及部分款次如下：(二)原條文第二款後段「以偽造、變造之文件」參加投標、訂約或履約，依立法原意，凡廠商出具之文件，其內容為虛偽不實，不論為何人製作或有無權限製作者，均屬之，爰修正為「以虛偽不實之文件」投標、訂約或履約，以資明確，並移列第四款及增列「情節重大」之要件。另基於本款規範之目的，廠商應有可歸責性，方有本款之適用。(四)考量原條文第四款所定「偽造、變造」相關文件，若廠商未持以參與投標或履約者，並不影響採購公正性及履約結果，爰予刪除。…四、增訂第四項，機關認定廠商違反第一項所訂各款情形，為明確化「情節重大」應審酌之要件，列舉機關所受損害之輕重、廠商可歸責之程度、廠商之實際補救或賠償措施等情形，以利機關認定。
３、查，被告先以108年5月17日函通知原告，因整體品質計畫書確有冒用他人證書情事，符合修正前政府採購法第101條第1項第2款規定，故予以通知並附記異議程序（本院卷第45頁）。但被告又在108年5月24日作成原處分，認為原告違反修正後政府採購法第101條第1項第4款，故予以通知並附記異議程序（本院卷第47頁）。由於被告前後2次處分所依據的修正前政府採購法第101條第1項第2款與修正後政府採購法第101條第1項第4款的法律構成要件不同，前者規定「借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件參加投標、訂約或履約者。」，後者規定「以虛偽不實之文件投標、訂約或履約，情節重大者。」，可知被告經由重新審查而作成原處分，依前述實務見解，應認原處分性質上仍是行政處分，而為第二次裁決，得為本件行政爭訟標的。
４、又依行政程序法第101條規定：「行政處分如有誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤者，處分機關得隨時或依申請更正之。前項更正，附記於原處分書及其正本，如不能附記者，應製作更正書，以書面通知相對人及已知之利害關係人。」，本件原處分說明二雖記載略以「本案前已由108年5月17日函知貴公司，現因配合108年5月22日政府採購法增訂並修正政府採購法條文，其中第101條第1項第2款部分項目調整併入於同條項第4款，為求適法之統一性，故函知更正。」，可知前述更正與配合政府採購法之修正適用條文有關，並不是因為108年5月17日的函有誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤之情形，故並非行政程序法第101條所規定之更正。又本件原告認為原處分屬於第二次裁決（本院卷第267頁）。被告先認為是重複處分（本院卷第226頁），最後變更見解認為是第二次裁決，亦認為原處分所稱更正並非行政程序法101條第1項所稱更正（本院卷第261、262、267頁）。均附此敘明。
㈡、原處分有下列違法：
１、被告在作成原處分通知之前，未依修正後政府採購法第101條第3項規定，給予原告口頭或書面陳述意見之機會，被告並未成立採購工作及審查小組認定原告是否該當修正後政府採購法第101第1項第4款情形
⑴、如前所述，本件原處分是在修正後政府採購法000年0月00日
生效施行當日所作成，自應適用修正後政府採購法之規定。而在作成原處分之程序方面，修正後政府採購法新增第101條第3項規定：「機關為第一項通知前，應給予廠商口頭或書面陳述意見之機會，機關並應成立採購工作及審查小組認定廠商是否該當第一項各款情形之一。」，立法理由略以：「增訂第三項，第一項所定通知廠商將刊登政府採購公報，其性質屬限制或剝奪廠商權利之行政處分，為利機關作成通知之決定前，能完整掌握個案實際情形，對廠商有利及不利之情形均予考量，並能透過多元意見以專業公正判定廠商責任，爰定明應給予廠商口頭或書面陳述意見之機會，機關並應成立採購工作及審查小組始得認定之，據以作成是否依第一項規定通知之決定。」
⑵、可知，修正後政府採購法新增第101條第3項之規定要求機關
為同法第101條第1項之通知前，應給予廠商口頭或書面陳述意見之機會，機關並應成立採購工作及審查小組認定廠商是否該當第1項各款情形之一。其修法理由認為第1項通知之性質屬於限制或剝奪廠商權利之行政處分，為利機關作成通知之決定前，能完整掌握個案實際情形，對廠商有利及不利之情形均予考量，並能透過多元意見以專業公正判定廠商責任，因此明定應給予廠商口頭或書面陳述意見之機會，機關並應成立採購工作及審查小組始得認定之，據以作成是否依第1項規定通知之決定。修正前則無此部分之規定。故新增第3項規定的目的在於確保正當行政程序，促使機關能充分掌握個案有利不利事證，一方面讓廠商陳述意見，另一方面成立採購工作及審查小組認定廠商是否該當第1項各款情形之一，以便落實「透過多元意見以專業公正判定廠商責任」之立法目的。
⑶、由於「憲法上正當法律程序原則之內涵，應視所涉基本權之
種類、限制之強度及範圍、所欲追求之公共利益、決定機關之功能合適性、有無替代程序或各項可能程序之成本等因素綜合考量，由立法者制定相應之法定程序」，此為司法院大法官會議釋字第689號、第709號解釋所闡明的憲法價值。釋字第709號解釋並就都市更新之實施，闡釋都市更新條例應規定「應踐行之正當行政程序，包括應規定確保利害關係人知悉相關資訊之可能性，及許其適時向主管機關以言詞或書面陳述意見，以主張或維護其權利。而於都市更新事業計畫之核定，限制人民財產權及居住自由尤其直接、嚴重，本條例並應規定由主管機關以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定，始無違於憲法保障人民財產權及居住自由之意旨。」。可知正當行政程序具有保護人民基本權之功能。
⑷、由於政府採購法第103條第1項規定，依第102條第3項規定刊
登於政府採購公報之廠商，於下列期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商。其法律效果對於人民的財產權限制甚鉅。因此，立法者在108年4月30日通過政府採購法修正條文，新增前述第101條第3項的程序規定，增加2個正當行政程序的保障機制，第一是給予廠商口頭或書面陳述意見之機會，第二是機關並應成立採購工作及審查小組認定廠商是否該當第101條第1項各款情形之一。因此，被告在作成原處分之前，自應遵照上開規定辦理，始符合修正後政府採購法新增第101條第3項之規定，以及符合憲法要求透過正當行政程序以保護人民基本權之意旨。
⑸、查，被告雖然先在108年5月17日就已經依修正前政府採購法
之規定通知原告有修正前政府採購法第101條第1項第2款情形，但被告又在108年5月24日修正後政府採購法生效施行當日作成原處分，重新認定原告有修正後政府採購法第101條第1項第4款情形，顯見被告是有意識地依照修正後（而非修正前）政府採購法的規定作成第101條第1項的通知。但被告在作成原處分的通知之前，卻沒有先依照修正後政府採購法第101條第3項規定，給予原告口頭或書面陳述意見之機會，被告也沒有成立採購工作及審查小組認定原告是否該當修正後政府採購法第101第1項第4款情形，明顯違反規定，以致無從藉由正當行政程序，提升被告作成修正後政府採購法第101條第1項通知的正當性、正確性與合法性。故原處分就此部分即屬違法。
⑹、被告雖辯稱原告在原處分作成前或救濟程序中，已多次以書
面陳述意見，縱認未給予陳述意見之機會，也可依行政程序法第114條第1項第3款規定治癒此項瑕疵。修正後政府採購法第101條第3項所稱採購工作及審查小組，並無限定機關成立以此為名稱之組織或委員會（本院卷第297頁）。惟查：
①、修正後政府採購法新增第101條第3項規定的立法目的，是希
望機關藉由遵守「正當行政程序」而落實「透過多元意見以專業公正判定廠商責任」之立法目的。新增加的2個正當行政程序的保障機制，第一是機關應給予廠商口頭或書面陳述意見之機會，第二是機關應成立採購工作及審查小組認定廠商是否該當第101條第1項各款情形之一。如果不依法成立「採購工作及審查小組」，而仍然循舊法習慣由機關進行審核，就不能達成立法理由所要求之「正當行政程序」而落實「透過多元意見以專業公正判定廠商責任」之立法目的。有鑑於修正後政府採購法新增第101條第3項明文規定「機關為第一項通知前，應給予廠商口頭或書面陳述意見之機會，機關並應成立採購工作及審查小組認定廠商是否該當第一項各款情形之一」，立法理由並載明「應給予廠商口頭或書面陳述意見之機會，機關並應成立採購工作及審查小組始得認定之，據以作成是否依第一項規定通知之決定。」且被告是有意識地依照修正後（而非修正前）政府採購法的規定作成原處分即第101條第1項的通知，已如前述。因此，被告在作成原處分之前，即應先依照修正後的政府採購法第101條第3項規定辦理，第一是機關應給予廠商口頭或書面陳述意見之機會，第二是機關應成立採購工作及審查小組認定廠商是否該當第101條第1項各款情形之一。(但被告完全未履行上開法定程序，就直接作成原處分。)
②、查本件是林哲民先於108年3月14日、15日以電子郵件將原告
在系爭標案涉嫌冒用其公共工程品管原證照之事通知系爭標案承辦人彭騰衝（申訴卷第289-290頁），原告旋以108年3月15日（108）弘科字第0315號函敘明因系爭標案契約書無須品管人員資料，基於內部作業疏失而函請訴外人系爭標案設計監造廠商漢宇冷凍空調技師事務所（下稱漢宇事務所）將品管計劃書第31頁之品管人員資料予以作廢，請速急更正。該函並副知被告（申訴卷第291-292頁）。被告為此於108年3月18日召開「『南門園區典藏大樓空調系統改善工程』釐清民眾陳情品管人員證書遭冒用案」之會議，與會者包括王副館長逸群、紀錄彭騰衝、盧委員業明、秘書室黃高駿，會議結論雖已提及後續請業務單位依政府採購法第101-103條規定辦理，但並無原告之參與陳述意見（申訴卷第293-294頁）。
③、被告復以108年3月20日臺博秘字第1081000958號函回復原告
108年3月15日（108）弘科字第0315號函，表示系爭標案於108年2月26日驗收完成後有民眾陳情品管證照遭冒用之情事，待釐清後再依契約規定辦理，此時並未告知將依政府採購法第101-103條規定辦理（申訴卷第295頁）。原告又於108年3月20日（108）弘科字第032001號函通知漢宇事務所將品管計畫書第25、26、31、34等4頁品管人員資料刪除作廢，並副知被告（申訴卷第297頁）。被告又以108年3月21日臺博秘字第1081001024號函復原告待釐清後再依契約規定辦理（申訴卷第296頁）。至於被告於108年4月11日召開「『南門園區典藏大樓空調系統改善工程』釐清現地品質管制執行情況會議」，與會者包括黃高駿、彭騰衝、原告、漢宇事務所等，會議結論並未提及冒用證照或依政府採購法第101-103條規定辦理（申訴卷第299-300頁）。原告108年4月11日（108）弘科字第041101號函仍重申並無冒用而是純屬誤繕（申訴卷第301頁）
④、被告於108年4月29日召開「『南門園區典藏大樓空調系統改
善工程』工程品質管理懲罰性違約金扣款時機及施工廠商函復法律見解釐清會議」，與會者包括王逸群、彭騰衝、盧委員業明、林委員柏男，會議結論認為冒用品管人員證照部分請依政府採購法第101-103條規定辦理，但該次會議仍無原告之參與陳述意見（申訴卷第302-304頁）。此後，被告即作成108年5月17日函，認定原告有修正前政府採購法第101條第1項第2款情形（申訴卷第305頁）。並於108年5月24日作成原處分（申訴卷第308頁），仍然未給予任何陳述機會。
⑤、原告於異議法定期間內提出異議說明書即原告108年6月11日
（108）弘科字第061101號函，敘明並非冒用而是錯誤輸入，已經函請被告將資料刪除作廢（申訴卷第19-20、309頁）。被告則仍未給予原告陳述意見之機會，旋以108年6月17日臺博秘字第1081002291號函復認為整體品質計畫為工程品管履約文件，亦屬原告承諾履行事項，其中品管人員須執行之自主檢查表部分，經查並未撰寫，而非由他人代為填寫，故礙難同意錯誤意思表示之說法，而仍維持原處分（申訴卷第
21、308頁）。原告則向工程會提起申訴，申訴書主要仍延續並非冒用而是錯誤意思表示等主張（申訴卷第13-17頁）。工程會僅由林雲虎委員於108年8月16日召開1次會議記錄內容僅為「機關釐清相關程序」之預審會議，全無關於讓原告陳述意見之記載，故該次預審會議並非給原告陳述意見（本院卷第71頁），此後工程會即作成申訴審議判斷書。由此可知，原告在原處分作成前並未得到陳述意見之機會；而在提出異議與申訴階段，仍然沒有得到被告或工程會給予陳述意見之機會而無從補正，遑論應由被告所成立的採購工作及審查小組予以認定是否該當修正後政府採購法第101條第1項第4款情形。
⑥、至於原告108年3月15日、3月20日、4月11日行文被告之函文
，均係就系爭標案品管計劃書有疏失誤載品管人員資料，而主動行文漢宇事務所、副知被告，要求刪除品管人員資料，並非被告於作成原處分之前通知原告陳述意見。且由前述文件可知，被告在作成原處分之前，並未曾以任何文件通知原告將依政府採購法第101條至第103條規定辦理。因此，參照最高行政法院109年度判字第383號判決之見解：「另行政程序法第114條第1項第3款及第2項規定：『（第1項）違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因……下列情形而補正︰……三、應給予當事人陳述意見之機會已於事後給予者。（第2項）……前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。』核其立法意旨無非在嚴格區分行政與司法程序，並強化行政法院對官署遵守行政程序之監督作用。故陳述意見之補正，只須在為處分之行政機關尚可得改正之階段中完成，即符合規範本旨，而使原行政處分之程序瑕疵獲得治癒。」，應認本件被告並未依據修正後政府採購法新增第101條第3項規定給予原告陳述意見之機會，也沒有在後續的異議、申訴階段獲得補正，無從治癒此項瑕疵，原處分自屬違法。
⑦、修正後政府採購法第101條第3項既然明文規定應由被告所成
立的採購工作及審查小組認定是否該當同法第101條第1項第4款情形，則被告辯稱並無限定機關成立以此為名稱之組織或委員會等語，明顯違背法律規定，實無可採。事實上，並無證據可以證明被告在本件曾由性質上相當於政府採購法第101條第3項規定之採購工作及審查小組予以認定，故被告上開所辯全無可採。
２、原處分未審酌情節重大而屬裁量怠惰之違法且無從補正
⑴、修正後政府採購法第101條第1項第4款規定：「（第1項）機
關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實、理由及依第一百零三條第一項所定期間通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：四、以虛偽不實之文件投標、訂約或履約，情節重大者。」、同條第4項規定「機關審酌第一項所定情節重大，應考量機關所受損害之輕重、廠商可歸責之程度、廠商之實際補救或賠償措施等情形。」相關修法理由略以：一、為符合本條立法目的，係為杜不良廠商之「違法」或「重大違約」行為，避免其再危害其他機關，並利建立廠商間之良性競爭環境，爰修正第一項序文及部分款次如下：(二)原條文第二款後段「以偽造、變造之文件」參加投標、訂約或履約，依立法原意，凡廠商出具之文件，其內容為虛偽不實，不論為何人製作或有無權限製作者，均屬之，爰修正為「以虛偽不實之文件」投標、訂約或履約，以資明確，並移列第四款及增列「情節重大」之要件。另基於本款規範之目的，廠商應有可歸責性，方有本款之適用。(四)考量原條文第四款所定「偽造、變造」相關文件，若廠商未持以參與投標或履約者，並不影響採購公正性及履約結果，爰予刪除。…四、增訂第四項，機關認定廠商違反第一項所訂各款情形，為明確化「情節重大」應審酌之要件，列舉機關所受損害之輕重、廠商可歸責之程度、廠商之實際補救或賠償措施等情形，以利機關認定。
⑵、行政程序法第43條規定：「行政機關為處分或其他行政行為
，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」、同法第96條第1項第2款規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰二、主旨、事實、理由及其法令依據。」。此為行政處分明確性原則之要求。
⑶、查原處分主旨僅記載原告承攬系爭標案經發現有政府採購法
第101條第1項第4款情形，依規定通知並附記如說明。說明一記載係依被告108年5月17日函續辦，說明二記載政府採購法修正前後條文異動，說明三記載「旨揭採購，因民眾陳情品管證照遭冒用，經本館調查整體品質計畫書確有冒用他人證照情事，而有本法第101條第1項第4款之情形」，說明四為異議程序之教示條款與法律效果。修正後政府採購法第101條第1項第4款規定的要件是「以虛偽不實之文件投標、訂約或履約，情節重大者。」（本院卷第47頁），對照第4款之構成要件「以虛偽不實之文件投標、訂約或履約，情節重大者。」，可知「情節重大」的要件必須加以審酌記載於原處分之書面。但依原處分之書面記載，卻完全看不到關於情節重大的記載、說明、理由或證據。明顯違反行政處分明確性原則。
⑷、被告雖於本院審理中主張基於下列因素認為原告之行為情節
重大，包括檢舉人即林哲民因原告之行為而受損害，應予補救，但始終未與林哲民和解，難認已盡補救責任。原告顯屬無履約誠信之情形，破壞兩造間信賴關係，增加被告行政成本，延宕被告之行政效率，更有影響其於採購案之虞（本院卷第226頁）。惟查，行政程序法第43條既已規定：「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」準此，被告於判斷是否作成原處分時，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，並就其形成判斷所採理由及不採之理由，予以說明；否則，即與正當行政程序有違，而所作成之判斷，難謂無恣意之違法；此時，被告對於原告之行為是否符合情節重大，不能認為已實質判斷。可知原處分欠缺關於情節重大的理由說明而違法，屬於裁量怠惰之違法，此項違法無從補正而無法治癒其瑕疵。
⑸、最高行政法院104年度判字第527號判決見解雖認為：「行政
程序法第96條第1項第2款所謂「事實、理由及其法令依據」，乃行政機關為處分時，斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，作成決定，即「主旨」之所由依據；書面行政處分所記載之「事實、理由及其法令依據」，如已足使受處分之相對人瞭解該處分之決定（主旨）所由之原因事實及其依據之法令，且不影響處分之結果者，縱其事實與理由之記載稍欠完足，尚難謂為理由不備或違反行政行為內容之明確性原則。於此情形，為處分之機關非不得於事實審行政法院行政訴訟程序中，就作成行政處分時即已存在、且不改變行政處分之性質及不妨礙當事人防禦之前提下，為事實或理由之補充（追補理由），供事實審行政法院調查審酌。」，但系爭標案承辦人彭騰衝於臺北地檢署偵查中曾經陳稱：原告若未提及品管人員也不會影響得標資格，若提及品管人員也不會增加得標機會，只要廠商符合資格，最後都是比價格等語，有該署檢察事務官108年8月23日詢問筆錄附於該署108年度偵字第10650號卷宗第159頁可參，經本院調卷核閱無誤。而本件原處分關於情節重大之要件，並非事實與理由之記載稍欠完足，而是完全未予記載，自無上開實務見解之適用。
五、綜上所述，被告在作成原處分通知之前，未依修正後政府採購法第101條第3項規定，給予原告口頭或書面陳述意見之機會，被告並未成立採購工作及審查小組認定原告是否該當修正後政府採購法第101第1項第4款情形而違法，且未說明情節重大的理由，有裁量怠惰之違法且無從補正，原告起訴請求撤銷申訴審議判斷、異議處理結果及原處分為有理由，應予准許。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，經本院詳加審究，或與本件爭執無涉，或對本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 4 月 15 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 林淑婷法 官 郭銘禮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 4 月 15 日
書記官 林淑盈