臺北高等行政法院判決
109年度訴字第190號109年8月12日辯論終結原 告 簡金智被 告 交通部臺灣鐵路管理局代 表 人 張政源（局長）訴訟代理人 賴哲寬
張寶仁上列當事人間薪給事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。查原告於民國109年2月14日起訴時聲明：「㈠確認原行政處分違法。㈡請求回復提敘申請請求權。㈢依行政訴訟法第8條規定，鈞院應判命原處分機關就87年9月30日發布的提敘作業要點作成之行政處分事件，依行政程序法第117條規定，作成無瑕疵裁量之提敘作業要點的行政決定（行為）。㈣判命原處分機關自行訂定提敘作業要點，第三點84年12月28日「仍」具士級資位之「仍」字刪除，為具士級資位。」（本院卷第11頁），嗣經數次訴之變更，而於109年8月12日言詞辯論程序時為訴之變更，聲明：「㈠確認被告於87年8月6日87鐵人一字第19241號函頒提敘薪級作業要點第3點第1項規定違法。㈡被告對於原告於84年12月28日施行細則修正時，原告於85年1月之提敘申請，應作成准予提敘之行政處分。㈢訴訟費用由被告負擔。」（本院卷第261頁）。核之原告請求之基礎事實不變，是本件訴之變更，本院認為尚屬適當，爰予准許。
二、事實概要：原告係被告0000000000000。前因不服被告以98年1月22日鐵人一字第0980001982號函，否准採計其71年6月5日至77年7月27日曾任基層服務員（下稱基服員）工職年資提敘薪級，提起復審、行政訴訟、再審、上訴，分經公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）99年6月22日99公審決字第0187號復審決定、本院100年4月21日99年度訴字第1740號判決、100年7月14日100年度再字第70號再審判決，及最高行政法院100年10月13日100年度裁字第2454號裁定駁回確定在案。嗣原告因不服被告100年12月2日鐵人一字第1000033736號書函，否准溯自其77年7月28日派任士級人員之日，採計其曾任基服員年資提敘薪級之申請，提起復審及行政訴訟，亦分經保訓會101年4月3日101公審決字第0160號復審決定、本院101年12月6日101年度訴字第646號判決駁回確定在案。原告以108年10月21日申請書，請求被告採計其上開基服員年資提敘薪級，經被告以同年11月5日鐵人一字第1080038324號書函（下稱系爭函）復以，其所請業經上開最高行政法院100年度裁字第2454號裁定駁回在案。原告不服，提起復審，經復審決定駁回關於系爭函部分，其餘復審不受理。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠、原告現任被告0000000000，曾於71年6月5日擔任○○○○基服員，於77年7月28日考取士級資位，83年升資考取佐級資位，基服員年資5年，依據84年公務人員俸給法施行細則第15條第2項、第3項規定，其曾任聘用人員之年資，如與擬任職務職等相當且性質相近者，得按年核計加級，至所銓敘審定職等之年功俸最高級為止，於文到30日內申請提敘者，自00年00月00日生效；未於規定期限內申請提敘者自申請之日起生效。無論當時是士級資位或佐級資位人員，都有請求提敘基層服務員年資，原告於85年1月提出申請辦理提敘，當時被告並不同意可以辦理，經抗爭及公聽會協商，事後於87年被告始同意提敘，被告乃以87年8月6日87鐵人一字第19241號函頒提敘薪級作業要點（下稱系爭作業要點），作為辦理所屬基服員考取資位任職後提敘薪級之依據。
㈡、系爭作業要點第2點規定：「本局87年6月16日各單位研商曾任基層服務員職務與現任職務之工作性質相近如何界定會議議決：原任基服員於派補同類士級資位職務者其工作性質均屬相近。」第3點規定：「本局基服員年資提敘薪級依左列規定辦理：㈠84年12月28日仍具士級資位且於87年9月30日以前提出申請者依銓敘部規定追溯自00年00月00日生效。逾期申請者則自申請之日起生效。㈡84年12月28日以後取得士級資位且於87年9月30日以前提8出申請者追溯自派補士級資位之日生效，逾期申請者則自申請之日起生效。㈢基服員年資年滿1年提敘1級至士級資位最高薪級30級320薪點止。……」也因被告以系爭作業要點第3點第1項規定，限制84年12月28日前「仍」具士級資位，始得辦理提敘，導致原告申請提敘資格不符合提敘規定，當時鐵路局○○○○人室事並未將原告及不符合提敘資格的機廠同仁申請書送出辦理提敘，亦未作成行政處分。
㈢、今發現被告以系爭提敘作業要點第3點第1項規定，限制「仍」具士級資位，原告於84年12月28日公務人員俸給法施行細則修正第15條第2項、第3項規定時，作為原告於85年1月申請提敘之認定基礎或認定標準，導致原告提敘資格不符合提敘規定，「損害」原告於85年1月申請提敘之權利或「剝奪」原告法律上的利益，實屬違法。原告依法於85年1月提出提敘申請，被告駁回原告申請提敘之理由，無非以基層服務員年資係與「士級」相當，而原告於84年12月28日前即派補「佐級」資位職務人員，從而拒絕原告提敘之申請。
㈣、所謂違法之行政處分，本案係指違法之系爭作業要第3點第1項規定而言。按據84年公務人員俸給法施行細則第15條第2項、第3項規定，其曾任聘用人員之年資，如與擬任職務職等相當且性質相近者，得按年核計加級，至所銓敘審定職等之年功俸最高級為止。被告從一開始就以違法違憲之系爭作業要點第3點第1項規定，限制於84年12月28日前「仍」具士級資位，實質上已構成限制適法者申請提敘之認定範圍、內容及目的，變成限制性、剝奪性、處罰性之提敘作業要點第3點第1項規定，導致原告提敘資格不符合提敘規定，「損害」原告於85年1月申請提敘之權利或「剝奪」原告法律上的利益。係公法上之單方行政行為。
㈤、被告以系爭作業要點第3條第1項規定，限制原告申請提敘之認定範圍、內容及目的，「損害」原告於85年1月申請提敘之權利或「剝奪」原告法律上的利益，違反憲法第7條平等原則且屬於不當連結、違反憲法第16條訴訟權；違反憲法第23條法律保留原則、比例原則、信賴保護原則；違反行政程序法第10條，透過行政規則增訂法律所無的限制，自行擴大行政機關法律授權之目的、內容及行政機關裁量之權限範圍，違反行政程序法第111條第6、7款而無效。違反行政程序法第154條、第157條、第158條。依憲法第172條規定：命令與憲法或法律牴觸者無效。按憲法所保障之人民基本權利，具有防禦權功能，原告於85年1月申請提敘之基本權利受到被告違法剝奪時，得提起確認之訟，請求被告「不得損害原告之基本權利」，排除被告以系爭作業要點第3點第1項規定，「損害」原告於85年1月申請提敘之權利或「剝奪」原告法律上的利益，而於系爭作業要點第3點第1項規定之內容改變後，原告曾任鐵路局基層服務人員年資無5年，無論當時擔任何職務資位，只要具有士級資位即可申請辦提敘，仍具備回復原告於85年1月申請提敘之權利或法律上的利益。依行政訴訟法196條規定，行政法院……得於判決中命行政機關為回復原狀之必要處置。請判決如訴之聲明。
㈥、並聲明：１、確認被告於87年8月6日87鐵人一字第19241號函頒提敘薪級作業要點第3點第1項規定違法。２、被告對於原告於84年12月28日施行細則修正時，原告於85年1月之提敘申請，應作成准予提敘之行政處分。３、訴訟費用由被告負擔。」
四、被告則以：
㈠、查銓敘部85年1月13日台中審四字第1253771號函釋及87年5月13日台審四字第1624358號函釋：「有關鐵路局資位人員採計『基層服務員』服務年資提敘薪給問題，請被告依公務人員俸給法施行細則所定性質相近、職等相當之提敘原則，就基層服務員年資是否與所任職務性質相近、資位相當認定後，據以辦理提敘」。被告依上開銓敘部87年5月13日函釋，以系爭作業要點規定：「二、本局87年6月16日各單位研商曾任基層服務員職務與現任職務之工作性質相近如何界定會議議決：原任基服員於派補同類「士級資位」職務者其工作性質均屬相近。三、(一)84年12月28日仍具士級資位且於87年9月30日以前提出申請者依銓敘部規定追溯自00年00月00日生效。逾期申請者自申請之日生效。」。
㈡、本件被告之前以98年1月22日鐵人一字第0980001982號函否准原告於98年1月5日所提申請書請求採計其曾任基服員工職年資提敘薪級之申請，業經本院100年4月21日99年度訴字第1740號判決確定及100年7月14日100年度再字第70號再審判決，並經最高行政法院100年10月14日100年度裁字第2454號裁定上訴駁回在案。又類似案件依最高行政法院93年12月9日93年度判字第1552號判決，案內被告「員級」課員及「佐級」站務佐理2員，於84年12月28日時均非「士級」之資位，查基層服務員年資係與士級資位相當，上開2員不符合「資位等級相當」之規定，亦予以駁回無法辦理提敘在案。
㈢、查依本院101年12月26日訴字第1548號判決略以：按行政訴訟法第213條規定：「訴訟標的於確定終局判決中經裁判者，有確定力。」故訴訟標的於確定終局判決中經裁判，該確定終局判決中有關訴訟標的之判斷，即成為規範當事人間法律關係之基準，嗣後同一事項於訴訟中再起爭執時，當事人即不得為該確定判決意旨之相反主張，法院亦不得為與該確定判決意旨相反之判斷。綜上所述，本件前案確定判決業已確認『原告對於請求作成准予就其任基層服務員年資提敘薪級之行政處分依法並無請求權』，受確定判決既判力之拘束，原告不得再為與確定判決意旨相反之主張，本院亦不得為與該判決意旨相反之判斷。
㈣、本案原告之起訴為無理由。並聲明：１、原告之訴駁回。２、訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：
㈠、事實概要欄所述之事實，業據提出公務人員保障暨培訓委員會99年6月22日99公審決字第0187號復審決定（復審卷第102-105頁）、本院99年度訴字第1740號判決（復審卷第21-57頁）、本院100年度再字第70號判決（復審卷第59-67頁）、最高行政法院100年度裁字第2454號裁定（復審卷第69-72頁）、公務人員保障暨培訓委員會101年4月3日101公審決字第0160號復審決定（復審卷第140-142頁）、本院101年度訴字第646號判決（復審卷第143-152頁）、原告108年10月21日申請書（乙證卷第3-13頁）、交通部臺灣鐵路局108年11月5日鐵人一字第1080038324號書函（本院卷第25頁）、公務人員保障暨培訓委員會108年12月24日108公審決字第000508號復審決定（本院卷第29-34頁）為證，堪信為真。本件爭點為原告之訴有無理由？
㈡、原告起訴欠缺權利保護要件
１、行政法院應行使闡明權，協助人民選擇正確之訴訟類型。惟當事人經法院闡明後，已具體表明其訴之聲明者，法院當予以尊重，並據為裁判之基礎：
按我國行政訴訟制度，旨在保障人民權益遭受不法侵害時，有權訴請司法機關予以救濟，並採行多種訴訟種類，以達有效權利保護之目的。因行政訴訟法所規定各種訴訟種類之選擇與適用，與行政行為之方式及當事人請求法院保護之目的，息息相關，且每種訴訟種類各有其不同之要件，但訴訟種類之選擇並非得依一般生活經驗所能判斷，為使法院有限訴訟資源不致浪費，並保護人民權益，自不得於人民在法定期間內提起行政訴訟，僅因誤用訴訟類型，而使其喪失依法請求救濟之機會，造成人民利用權利救濟途徑之程序障礙，故人民提起行政訴訟所提出之事實上聲明或法律關係，如有不足或不明時，依規定審判長、受命法官或陪席法官於必要時均應予闡明，協助人民基於其事實上法律關係、聲明，選擇正確訴訟種類。（最高行政法院103年判字第612號判決參照）復按行政訴訟法第125條第3項規定，當事人之聲明或陳述有不明瞭或不完足之情形者，審判長固應令其敘明或補充之。惟基於當事人處分權主義及法院中立主義，法院不得替代當事人為訴之聲明，此參照行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第388條規定可明。是當事人經法院闡明後，已具體表明其訴之聲明及所主張之原因事實者，法院即應尊重其自主決定，並據為裁判之基礎，否則即悖離超然、中立之司法審判地位。（最高行政法院106年裁字第1483號裁定參照）原告經闡明後，仍未能依正確訴訟類型而為主張，難以達到訴訟之目的，即屬欠缺權利保護要件，自非法之所許。
２、行政訴訟法第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。行政訴訟法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」最高行政法院95年度裁字第1893號裁定略以：「另本件有關抗告人備位聲明部分，係請求確認相對人學生獎懲規定第6條第21款規定，因限制人民權利且缺乏法律授權，應為無效云云。觀諸抗告人此部分之起訴，既非屬於行政訴訟法第6條第1項所規定確認訴訟之三種類型，即（1）確認行政處分無效之訴（2）確認公法上法律關係成立或不成立（存在或不存在）之訴
（3）確認已解消行政處分為違法之訴。則抗告人此部分之起訴，亦屬於法不合」。
３、查，原告起訴時聲明：「㈠確認原行政處分違法。㈡請求回復提敘申請請求權。㈢依行政訴訟法第8條規定，鈞院應判命原處分機關就87年9月30日發布的提敘作業要點作成之行政處分事件，依行政程序法第117條規定，作成無瑕疵裁量之提敘作業要點的行政決定（行為）。㈣判命原處分機關自行訂定提敘作業要點，第三點84年12月28日「仍」具士級資位之「仍」字刪除，為具士級資位。」（本院卷第11頁），嗣經本院數次以書面及當庭說明之方式就原告之訴訟類型予以詢問闡明，有本院109年3月19日院楨讓股109訴190字第1090003858號函、109年6月4日準備程序筆錄、本院109年7月2日109年度訴字第190號裁定、109年7月21日準備程序筆錄可參（見本院卷第65-66、119-133、169-172、203-213頁）。
而原告仍於言詞辯論期日表明其訴之聲明為：１、確認被告於87年8月6日87鐵人一字第19241號函頒提敘薪級作業要點第3點第1項規定違法。２、被告對於原告於84年12月28日施行細則修正時，原告於85年1月之提敘申請，應作成准予提敘之行政處分。本院自應予以尊重。
４、惟查，系爭作業要點並不是中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，不是行政處分，原告聲明１、確認被告於87年8月6日87鐵人一字第19241號函頒提敘薪級作業要點第3點第1項規定違法部分之起訴，並不是行政訴訟法第6條第1項所規定確認訴訟之三種類型，即（1）確認行政處分無效之訴（2）確認公法上法律關係成立或不成立（存在或不存在）之訴（3）確認已解消行政處分為違法之訴。則原告此部分之起訴，於法不合。
５、依行政訴訟法第196條規定：「（第1項）行政處分已執行者，行政法院為撤銷行政處分判決時，經原告聲請，並認為適當者，得於判決中命行政機關為回復原狀之必要處置。（第2項）撤銷訴訟進行中，原處分已執行而無回復原狀可能或已消滅者，於原告有即受確認判決之法律上利益時，行政法院得依聲請，確認該行政處分為違法。」其適用上仍須以有行政處分為其前提。
６、原告訴之聲明２、被告對於原告於84年12月28日施行細則修正時，原告於85年1月之提敘申請，應作成准予提敘之行政處分。查原告就此部分之相似主張，曾對被告提起課予義務之訴，經本院以99年度訴字第1740號確定判決駁回原告之訴，當時原告訴之聲明第2項為「被告對於原告98年1月5日的申請，應作成按原告所陳附件2所列各原告之基層服務員年資，准予採計並提敘的行政處分」（見乙證卷第99頁）。訴訟類型為行政訴訟法第5條第2項課予義務之訴（見99年度訴字第1740號卷第135頁），可證原告在該案即已了解應以課予義務之訴始為正確訴訟類型。而原告在本件訴訟主張此部分與本院99年度訴字第1740號事件之訴訟標的不同（本院卷第265頁），並主張此部分之依據為行政訴訟法第196條（本院卷第261頁），被告則稱85年並無申請，當時只是蒐集資料之程序（本院卷第263頁），可知被告並未對原告所稱85年之申請作成任何處分。惟原告訴之聲明既然主張曾於85年1月提出申請，而被告對其申請並無作為，則原告此部分主張之訴訟類型自應以行政訴訟法第5條第1項課予義務之訴始能達其目的，而非行政訴訟法第196條，因為並無行政處分已經執行，本件原告也沒有提起撤銷訴訟，所以也不符合撤銷訴訟進行中的要件。故原告此部分之起訴亦欠缺權利保護要件。
六、綜上，原告所提訴訟類型實難以達到訴訟之目的，即屬欠缺權利保護要件，原告之訴應為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 9 月 2 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 魏式瑜法 官 郭銘禮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 9 月 2 日
書記官 林淑盈