臺北高等行政法院判決109年度訴字第197號110年11月18日辯論終結原 告 同禧育樂股份有限公司代 表 人 陳世坤（董事長）訴訟代理人 王有民 律師被 告 行政院環境保護署代 表 人 張子敬（署長）訴訟代理人 蔡進良 律師
黃冠中 律師上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服行政院中華民國108年12月26日院臺訴字第1080195239號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：原告經營鴻禧太平高爾夫球場（下稱太平高球場），前經教育部於民國85年間核准開放使用，球場面積計29.7096公頃，嗣原告為擴建高球場使用面積，將其所有坐落臺中市太平區頭汴坑段201-68、201-77、201-176、201-179、201-199、201-200、201-208、201-209、201-211、201-214、201-2
34、201-321、201-322、201-374等14筆合計面積計20.3757公頃之地號土地（下合稱系爭開發基地）進行開發，申經教育部同意備查擴建後（下稱系爭開發計畫），由該部於106年3月13日以臺教授體部字第1060007601號函轉送該球場變更籌設面積申請案環境影響說明書（下稱系爭環說書）及環說書或評估書初稿轉送審查前目的事業主管機關確認表至被告。被告於106年5月19日召開意見陳述會議及現場勘察，另分別於106年6月15日及11月2日召開專案小組第1次及第2次初審會議，並提經107年1月17日環保署環境影響評估審查委員會（下稱環評委員會）第324次會議決議，原告應於107年4月30日前補充、修正系爭環說書後，再送專案小組審查，原告補充、修正後，嗣於107年7月9日召開專案小組第3次初審會議，並提經107年10月17日環評委員會第341次會議決議，原告應於108年1月31日前補充、修正系爭環說書後，原告補充、修正後，復提經108年2月20日環評委員會第348次會議決議，咸認本案不應開發。經被告依環境影響評估法（下稱環評法）第7條第2項規定，於108年3月18日以環署綜字第1080018991號公告（下稱原處分）本案環說書審查結論：本案經綜合考量環境影響評估審查委員（下稱環評委員）、專家學者、各方意見及開發單位（即原告）之答覆，判斷本案開發對自然環境及生態有顯著不利之影響，認定本案不應開發，理由如下：本案開發基地範圍內林相完整、生態豐富，且依行政院農業委員會（下稱農委會）林務局（下稱林務局）「重要石虎棲地保育評析（2/2）」報告指出「臺中市北屯、太平、霧峰淺山地區開發多，棲地較為破碎，交流遷徙的相對阻隔較高」本案計畫範圍屬於研究報告中「石虎重要棲地」。另依臺中市政府委託辦理之「106年度臺中地區石虎族群調查及保育」期末成果報告所載，顯見開發區域為石虎的關鍵棲地。又調查發現另有1種第1級瀕臨絕種保育類野生動物（林鵰）、12種第2級珍貴稀有保育類野生動物及8種第3級其他應予保育類野生動物，本案開發將造成淺山生態可能的石虎棲地減損，對保育類野生動物生存棲地造成不可回復之影響等語。原告不服，提起訴願，經行政院於108年12月26日以院臺訴字第1080195239號訴願決定（下稱訴願決定）駁回。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
(一)主張要旨：
1.石虎棲地部分：⑴林務局委託東海大學熱帶生態學與生物多樣性研究中心出具
之「重要石虎棲地保育評析（2/2）」報告（下稱「重要石虎棲地保育評析（2/2）」報告）：
其中第8頁圖2、第13頁圖3、第35頁圖13，幾乎將苗栗、臺中、南投之丘陵地區全數劃歸為石虎重要棲地，故原告於環評審查中因此自承系爭開發基地位在上揭圖示之重要棲地區域內。惟上揭圖示製作所依據者，係2015年即104年前之1/1前期報告及2016年即105年之調查資料，並非108年2月審查會時之最新確實資料。且該報告亦認為：僅有1筆出沒紀錄，應非石虎重要棲地；本報告所採用之分析方法，為較為寬鬆準則之棲地預測，有可能會涵蓋較多實際上並不適合石虎之棲地；石虎本就可以在1日內跨越適合棲地與不適合棲地之間達3-6公里；高爾夫球場，保有一定自然度，因此本報告加以保留為石虎可利用棲地，亦即認同現有之高爾夫球場本身即可作為石虎適合棲地，兩者可包容併存；系爭開發基地所在之太平淺山地區，因開發多，棲地早已破裂，作為石虎廊道阻隔性高，亦即石虎利用率已甚低等情。
⑵臺中市政府農業局（下稱中市農業局）委託野聲環境生態顧
問有限公司（下稱野聲公司）107年11月23日出具之「106年度臺中地區石虎族群調查及保育」期末成果報告（下稱106年石虎調查報告）：
依其中第24頁圖4、第47頁圖24、第49頁圖26，顯示系爭開發基地僅在石虎適合棲地之最外緣，且已距離石虎重要族群棲地甚遠。且依該報告所述可知，其係針對臺中市內太平、霧峰、東勢等地區所為之較細部調查，已引用參考之前以全台面積調查為主且較不精確之林務局「重要石虎棲地保育評析（2/2）」報告及其他報告之數據資料，並使用更準確精細之分析方法製作，可信度遠高於前者報告。環評委員會以較不精確之前者報告認定系爭開發基地為石虎重要棲地，而不採後者報告，顯與事實不合，即無可採。
⑶中市農業局委託社團法人台灣石虎保育協會（下稱石虎協會
）108年11月30日出具之「107年度台中地區石虎族群調查及石虎重要棲地與廊道改善評估」（下稱107年石虎調查報告）：
此報告雖完成於本案環評委員會審查會議之後，然其內容結論與野聲公司106年石虎調查報告一致，可佐證該106年石虎調查報告為近來通認之說法。
⑷林務局107年8月8日林企字第1071662379號書函（下稱107年8月8日書函）：
該函表明略以該區域是否確有石虎棲息，仍須實地調查；且本案開發位屬私有土地，於法尚無限制開發。被告辯論意旨狀第7頁（一）中，似亦肯認應以該函所述之野聲公司106年石虎調查報告為憑。惟被告審查結果，仍依以較舊之林務局「重要石虎棲地保育評析（2/2）」報告，錯誤認定系爭開發基地為石虎重要棲地，而不採建議採納之野聲公司106年石虎調查報告，且未敘明不採或不可信之理由，有恣意不依確實證據判斷之違法。
⑸農委會特有生物研究保育中心（下稱特生中心）108年1月7日農特動字第1083600141號函（下稱108年1月7日函）：
該函對系爭開發計畫提出之動物及樹木等保育方案基本上並無反對，僅就動物廊道加設圍網、將系爭開發計畫之多項保育措施統整為棲地營造或推廣教育等提出建議，已經原告採列修正計畫內，足認系爭開發計畫保育措施已得該專業機構認可。
⑹中市農業局108年1月9日中市農林字第1080001069號函（下稱
108年1月9日函）：該局以該函提出之建議，均為原告採列為修正計畫後提出，足認該局亦認可系爭開發計畫之保育措施。
⑺野聲公司110年8月2日野字第2021100970號函（下稱110年8月2日函）：
該函充滿諸多與事實不合之說明，竟稱其106年石虎調查報告樣點較少，涵蓋可能較為侷限、建議以林務局「重要石虎棲地保育評析（2/2）」圖13做評估考量，與事證不合，委無可採，因該圖13係包裹式將幾乎整個臺中太平、霧峰之丘陵地區均列為石虎棲地，且諸多已標明未拍到石虎之地區亦列入，準確性堪疑；且經原告套繪比對，系爭開發基地在圖24中僅位於石虎適合棲地最邊緣，更距離石虎重要族群棲地甚遠；該函又稱其106年石虎調查報告在資料不足下，造成誤以為該處是人工水泥設施不適合石虎，而導致太平高球場周遭的環境有預測為不適合棲地之情事，且林務局「重要石虎棲地保育評析（2/2）」報告也是在基於體育場所應該是人工水泥建物的考量下，人工去除棲地中所有的體育場所，實屬恣意揣測之不實內容，更不可採。又系爭開發案均僅有白天人員活動，且同時存在人員比例甚低，球車均由專業桿弟駕駛且車速時速5公里內，又非處於溪床或休耕地長草區，對夜間出沒為主之石虎出沒活動，自屬影響輕微。石虎並非必然排斥人類活動聚落區域，而系爭開發計畫仍保有極高比例大面積之原生樹林灌木叢長草等環境，不會導致石虎族群生存廊道之中斷孤立。系爭開發計畫之人工種植短草球道區僅占全部開發面積22.24％，賣店區僅占全部開發面積0.1％，球車道僅占全部開發面積4.61％。機電設備用地僅占全部開發面積0.08％，現有既存道路僅占全部開發面積1.37％，合計僅占全部開發面積28.4％，其他71.6％區域，包含完全未變動既有生態區域63.57％、植栽區10.21％、綠化區16.64％、保育區41.27％，均屬可供野生動物充分棲息之區域，且球道均為狹長型，之間多有樹林區隔，並無破碎至各區樹林不連貫之情形。又高爾夫球場內本就存在豐富多種生態動物，如鳥類、昆蟲、蛇、松鼠等，此觀原告所提出歷年努力保育生態之已開發前9洞地區各類動物出沒獵食築巢照片及影片截圖、網路下載臺灣猛禽協會人員探查略記，即可得知。再球道區之草種為百慕達草，並非外來種，臺灣亦有原生種，並非該函所稱之多數變為人工短草地，且上開區域內原有樹木均會移植至附近合適地區並保障存活率，亦有主動提供高達14公頃之近3倍面積之鄰地即太平區頭汴坑斷201-69地號土地作為生態補償地，然審查委員卻直接要求原告將此部分棲地補償計畫全部刪除，事後卻在訴願答辯中錯誤指摘原告從未提出過棲地補償計畫，如此認定過於武斷、偏頗，且不符誠信原則。以上對於石虎覓食躲避，足敷需求，系爭開發區亦未新增聯外道路出入口，且已有前9洞區域有效杜絕野狗進入，均不致影響石虎生存。⑻東海大學110年8月5日東茂熱字第11054001830號函（下稱110年8月5日函）：
因系爭開發基地外圍，僅於6年內有1次石虎巡遊經過紀錄，其餘未見石虎蹤跡，故該函認出現頻度很低，可視為非定居個體，則系爭開發基地實難認屬於石虎現有棲地，且依該函所述，可認石虎並不畏懼與人類活動區域共存，甚還主動進入人類聚落以滿足其覓食需求，且石虎多於森林、草生地（包含農地）之交錯之棲地活動，系爭開發計畫不但絕大部分面積仍為森林、草生地，且球道區之短草區，就石虎棲息環境適合度亦非遜於平坦開闊之農地，可見系爭開發計畫與石虎保育可併行不悖⑼據上，系爭開發基地應僅位於石虎適合棲地即可能棲地之最
邊緣處，且距離石虎重要棲地（核心棲地、關鍵棲地）甚遠，被告審查結論猶謂位於石虎重要棲地，已有裁量結果認定事實錯誤之違法。又報告所提及之保育措施，諸如對鄰近農家的環境教育宣導、對開發基地之監測、有效避免路殺、驅逐流浪狗等等，原告均已納入系爭開發計畫內，並參照前述林務局、農委會、特生中心等意見予以採納修正計畫，對石虎保育計畫措施已臻周全，顯難認會造成淺山生態石虎棲地重大減損，而對石虎既有生存棲地造成不可回復之影響。又審查委員雖要求單獨提出石虎之保育計畫，惟其相關內容既均充分涵蓋於系爭開發計畫之完整動物保育計畫書內，單獨提出僅是原告再行重複提列而已，且此非申請必須程式，原告亦多次解釋此情請審查委員見諒，若強求原告單獨對石虎再作生態調查，顯過狹隘且無必要，亦屬課予人民不合理之義務，逾越其裁量權限。
2.其他各級保育類動物部分：系爭開發計畫已將諸多觀測野生動物結果均一一說明，並提出詳盡之動物保育計畫即生態調查報告書在案，完全依照被告公告之動物生態評估技術規範、植物生態評估技術規範而制作。然環評委員無視此份報告，亦不願詳閱，僅於每次會議中空言、甚至空泛指摘原告對於系爭開發區之石虎生態、野生動植物之生態調查不足，卻又完全未能具體指出此份報告如何不足，逕以反於報告所載事實，作為駁回原告申請之依據。而高爾夫球場內本就充滿多樣性生態（樹木、長草、短草等），能與諸多動物併存，原告目前營業多年之前9洞球場區域，即為昭著，且為一般人所週知。日前亦獲得奧特邦生態球場認證，全台65座球場僅有4家獲此殊榮，且每3年仍將考核1次，足認原告確屬為生態保育付出最大努力而有實據之模範生，被告審查結論，空言系爭開發計畫即會造成淺山生態保育類動物棲地重大減損，而對保育類動物現有生存棲地造成不可回復之影響，自有違法不當。
3.樹木保育部分：系爭開發計畫對基地內之樹木變動，影響亦屬輕微，且均有移植補償，被告未附理由，於審查會議中否定原告之樹林保育及移植計畫，違反明確性原則及平等原則：系爭開發基地內之樹木均非原生林，全係人工栽種之次生林，且未存有任何稀有植物，需移植總數量為859棵樹木，約占原本全部樹木5％而已。原告亦請曾幫台積電中科廠移植2800棵且存活率高達95％之專業移植團隊協助進行移植，亦針對移植程序、各種工法、每棵移植樹木之位置、距離、數量、面積、移植後區域及面積、養育照護流程等，一一詳盡說明、測量及計算，所生影響已然不大。原告於審查會中亦承諾環評委員之要求，以示堅定保育生態之決心。惟環評委員未詳閱計畫說明，除濫稱未提出移植區域外（實已載明計畫書內），竟更要求原告需提出個別樹木之移植計畫，原告遍詢國內環保生態界均未聞此種標準，實則，預計移植區域均在同地區之開發基地內或已開發之前9洞球場內，其土地土壤結構、氣候溫度、地形均相同，樹種及生長環境條件均相近，上開要求顯係刻意刁難之舉，況大自然氣候瞬息變化，專業移植團隊必須在被告核准系爭開發計畫後，實際執行施作前，才能依據當時環境氣候及每棵樹移植過程觀察，做出最適宜之具體考量，上開要求已逾合理審查權行使甚明。尤以被告另案通過環評審查之高雄仁武產業園區案為例，該案涉及移植樹木多達74公頃2萬多棵，遠大於本案移植數量20餘倍以上，苟認本案即屬生態重大浩劫，何以該案卻未見要求及此，此截然不同之認定標準，令原告受極不合理之無端要求，且要求之環評標準明顯高於其他開發案，復未說明作差別待遇之正當理由，已嚴重違反平等原則。
4.原處分違反比例原則及侵害原告私有財產權開發行使權利：我國迄未公告石虎野生動物重要棲息環境，系爭開發基地位處私有土地，依農委會107年8月8日函，於法尚無限制開發，復依臺中市石虎保育自治條例第6條之規定，足見現行法規至多僅要求應採取友善之工法，而未對開發予以禁止或限制用途，又前述各份調查報告內，亦稱我國未設石虎保護區，原告所為本案申請，本於全區戶外綠化低度人類活動本旨，且規劃諸多動植物保全或移植等措施，業經特生中心、中市農業局、林務局回覆認無不合，且原告於歷次審查小組會議中，對審查委員之具體保育建議均採納修正列入計畫，惟部分環評委員及審查結論，猶視若無睹，逕以各項顯不合理之要求及空泛理由，實質禁止限制財產權人開發之實，相較於現今政府機關各種作為，系爭開發計畫反是強化開發基地區域附近石虎保育功能之更佳選擇，被告所為審查理由，已實質侵害原告對系爭基地開發使用權，對人民私有財產權行使限制過當，有違反比例原則及侵害原告私有財產權開發行使權利。
(二)聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
三、被告答辯及聲明：
(一)答辯要旨：
1.被告所為環評審查，核屬裁量與判斷餘地領域，法院僅得有限審查，被告依環評委員會第348次會議決議，作成原處分，核無恣意濫用權力及其他違法情事：
原告檢具之系爭環說書，經被告委聘專家、學者組成環評委員會審查，案經專案小組，執行現場勘察及環說書內容之審核，復將審查結果提交環評委員會討論表決，惟原告歷次檢具之環說書仍無法合於環評委員會依法審查修正之要求。依最高行政法院99年度判字第30號判決要旨，環評委員會之組成既無組織或程序上之瑕疵，其作成之環境影響評估結果，亦無出於錯誤之事實認定或基於錯誤或不完整資訊，並未違反一般公認之價值判斷及原理原則，故原處分自無裁量或判斷之瑕疵。
2.原告雖對前述各報告及函文有前開爭執，主張原處分逕認系爭開發基地為石虎之重要棲地，有認定事實與客觀證據相異。惟查：
⑴林務局107年8月8日書函，係被告就專案小組第3次初審會議
意見之函詢回覆，並無稱系爭開發基地非為石虎之棲地，而係陳明其尚未有相關資料得以判讀，並告知中市農業局正執行臺中石虎族群調查與研究委託計畫，被告得向之詢問，不足將之作為認定該基地非為石虎棲地之準據。況農委會於環評委員會第348次會議中表示本案於105年相機調查記錄有拍攝到石虎出現影像，顯示本區域為石虎關鍵棲地。因此，該基地坐落區域實有石虎活動蹤跡，且屬適合作為石虎生存重要之棲地，無原告所稱並無石虎活動跡象。
⑵依林務局「重要石虎棲地保育評析（2/2）」報告，其內容第
34頁說明及第35頁圖13，可知系爭開發基地為石虎之重要棲地，此亦為原告於第3次專案小組會議所自承，並經原告在會議中套疊後表示：計畫範圍屬於研究報告中石虎重要棲地，並接近關鍵核心棲地。
⑶依野聲公司106年石虎調查報告其第22、23、45、74頁內容，
作成太平區的平均石虎出現頻率較低，但根據MAXENT模型預測，太平區確有較大相連面積的中高適合度的石虎棲地等結論，足悉系爭開發案址為石虎適合之棲地，甚或為核心、重要族群棲地，此亦經環評委員於專案小組及環評委員會所判讀確認，環評委員始多次要求原告針對石虎進行環境影響調查及提出相關因應對策。⑷依野聲公司110年8月2日函中說明內容，併參酌被告就林務局
「重要石虎棲地保育評析（2/2）」報告所進行之套繪圖互核分析，可知系爭開發場址實位於石虎之重要棲地，原告卻主張系爭開發計畫非位於石虎重要棲地，實為曲解該函。
⑸綜上，原處分根據林務局「重要石虎棲地保育評析（2/2）」
報告、野聲公司106年石虎調查報告，認定系爭開發計畫範圍屬石虎之重要棲地及關鍵棲地，核無違誤。
⑹至原告行政準備書三狀所陳，與野聲公司110年8月2日函所述
之客觀事實，及林務局「重要石虎棲地保育評析（2/2）」報告之關鍵棲地與石虎出現樣等套疊圖不符。況原告主張石虎出現樣點非在系爭開發場址，並據以陳稱其開發行為對野生動物無影響，與其曾於環評審查時自承系爭開發場址有拍攝到石虎之出沒不合，有違誠信原則外，且系爭開發行為對野生動物之棲息及生存有無影響，應以野生動物之棲息狀態等帶狀系列為判斷標準，非僅以出現樣點等一固定態樣判斷，蓋野生動物非如植物為固定點式之生長，係具有一定之活動範圍，如石虎之活動範圍約為10平方公里，是原告主張，要不足採。
⑺原告另提之石虎協會107年石虎調查報告，為原處分作成後之
108年11月30日所製作之文書，依司法實務裁判與學說有關撤銷訴訟判斷原處分合法性之見解，應以行政處分作成時之事實及法律狀態為基礎，尚不得以行政處分作成後之事實，據以指稱其有違法。況該報告之計畫目標是以外埔、大甲、清水、沙鹿和大肚區的石虎分布為調查，沒有針對太平區為調查，而依林務局「重要石虎棲地保育評析（2/2）」報告及野聲公司106年石虎調查報告，太平區確實是石虎棲地。
⑻特生中心108年1月7日函，並未具有肯認原告提出之動物通道
有足以維護石虎或其他野生動物生存之保育措施之意，係就原告生態保育措施提出具體之改善建議；且依農委會於環評委員會第348次會議中及環評委員王价巨所陳，可知原告提呈之環說書第5次修訂本內容（含原告起訴狀所稱「增設動物通道」之保育計畫在內），關於石虎生態保育計畫一節，仍存有許多應修正補充，並再行實施詳細環境調查之不足處。
⑼原告所為之生態調查，係針對整個開發區域所涉及之各級保
育類物種及特有物種，對於石虎部分，僅係因該調查結果發現，並未針對石虎特性、系爭開發行為是否造成石虎棲地、保護地受到破壞，進行調查研究與分析，顯非原告所稱已對石虎有為生態調查，故環評委員王文誠方指出，應進行石虎調查，擬定石虎保育計畫供主管機關審查，開發案造成之棲地破碎化與消失，為目前臺灣石虎族群存續關鍵因此之一。而獨立之石虎生態調查報告，不論在對生態維護之功能、調查之細節性與完整性及提出環境影響因應對策之手段，與大規模之一般生態調查報告不同，就特定物種之研究調查，前者乃優於後者，遑論原告所為之生態調查報告，僅係描述觀察到之生物即石虎，要難謂為石虎之生態調查報告，原告猶以一般性的生態調查報告，一再搪塞回應已符要求，核屬無稽，更顯示其對環境保育、降低開發行為之影響等事項之輕視。⑽原告所提石虎之棲地補償使用計畫部分，雖經專案小組第3次
初審會議結論建議刪除，惟此係因補償計畫之地號土地，根本非為系爭開發計畫之申請範圍，且依環評委員劉小如及農委會於環評委員會第348次會議中所陳，可知原告所稱該補償使用計畫，根本非屬「真正之棲地補償使用計畫」。況系爭開發案是從9洞增為18洞，不能以當初環境保育作為系爭開發計畫之開發行為對本件環境保育無影響，遑論可作為原告提出的環境影響對策足以保育環境影響的論證基礎。
3.人為增量之土地利用，確會對系爭開發案基地內及周遭野生及保育類動物各種活動造成影響，縱球車車速慢及球場經營時間與石虎活動時間相異，惟仍不得逕謂對石虎活動及生存環境並未造成重大破壞與影響。原告除避談大量樹木被夷為人為用途草地對棲居之野生及保育類動物之生活環境影響外，更忽略高爾夫球場草地並非如一般野外草地般，可育有多種生物及建立生態系等功能，顯欠缺野生動物保育之知識、專業與理念。況系爭開發共有22公頃，有22%是人工草地，則有高達6公頃面積是生物多樣性非常低的人工草地，此也是歷來環評委員告訴原告不能陷入數字迷思，應實質調查是否系爭開發案會造成石虎棲地破壞。
4.原告縱於系爭開發基地保留或重建一定比例綠覆植被，仍不得據認對基地區域內之野生動植物保育或環境生態並無影響，原告仍應透過實質調查，該開發案是否影響區域內植被廊道之連續性及寬度等環境生態保育因素。又原告將原基地生物多樣性及生態保育功能較高之喬木植被移植他地，重敷生物多樣性及生態保育功能較低之草皮綠地，並將該重敷草皮綠地面績算入綠覆植被比例，有忽略喬木與草皮綠地間，於維持生物多樣性、生態保育之功能存有巨大差異之性質。且依農委會網站可知，原告對於次生林之說法，已非準確。再對於樹木移植計畫，因開發區域內存活之植物種類繁多，系爭環說書開始並未說明個別樹木之移植計畫為何，且移植樹木之測量情況、計畫移植之區域及其距離亦未見說明，環評委員請原告就個別樹木如何移植、移植去何處，作完整說明。原告雖修正提出開發區內之樹種調查、移植數量、移植區示意圖及簡述移植計畫之程序等，且於環評委員會第348次會議中提出調查開發區內移植胸徑10公分以上之樹木種類、移植數量共計859棵、移植區示意圖及移植程序等說明，但原告之樹木移植計畫，實未考量開發區內個別樹木的移植計畫，將所有樹木移植方式為單一化之處理，顯然忽略不同樹種有其適合之氣候條件與季節。而個別樹種之移植須有不同之專業調查與移植計畫之擬定，非原告認僱請曾移植2,800棵樹木達95%存活率之移植團隊及附上全部移植樹木之測量情況、計畫移植之區域及其距離，即謂已提出詳盡之樹木移植計畫。縱使高爾夫球場通過奧杜邦認證，但並非通過認證，其球場開發就是對生態沒有影響，也非如原告所述，以多少比例開發，多少比例沒有開發，來制式化判斷系爭開發行為對環境沒有影響。原告另行提出替代方案，經目的事業主管機關審查轉送至被告，目前正在審核階段，由此可知，原告再提起本件訴訟，違反禁反言及訴訟上誠信原則，也無權利保護必要。
5.原處分並無違反比例原則，且無侵害人民財產權：依民法第765條、環評法第1條之規定，原告欲開發系爭開發基地，仍應視其開發規模、內容等條件，受相關法令如環評法之規範，並非毫無限制。復觀之環評法第4條第2款、第7條第1項、第2項及環評法施行細則第43條之規定，可知被告對系爭環說書進行環評審查後，本可作成通過、有條件通過，或應繼續進行第二階段環境影響評估或認定不應開發之審查結論，而作成該結論之審查過程，即係一利益衡量過程，亦即衡量在開發行為對環境破壞及不良影響時，開發單位如何藉由提出預防及減輕之環境保護對策以降低對各種環境之影響，而使開發與環境保護能夠兼顧，此涉及環評委員之判斷餘地及裁量權行使，既被告認本案經綜合考量環評委員、專家學者、各方意見及開發單位之答覆，判斷本案開發對自然環境及生態有顯著不利之影響，認定本案不應開發，且被告作成之歷次專案小組初審會議及環評委員會會議決議，並無違法情事，原告主張原處分違反比例原則及侵害其財產權，核係出於自己主觀歧異見解，且於法有所誤解，要不足採。
(二)聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：被告依環評委員會第348次會議決議作成原處分認定本案不應開發之理由：本案開發基地範圍內林相完整、生態豐富，且依林務局「重要石虎棲地保育評析（2/2）」報告指出「臺中市北屯、太平、霧峰淺山地區開發多，棲地較為破碎，交流遷徙的相對阻隔較高」本案計畫範圍屬於研究報告中「石虎重要棲地」。另依臺中市政府委託辦理之106年石虎調查報告所載，顯見開發區域為石虎的關鍵棲地。又調查發現另有1種第1級瀕臨絕種保育類野生動物（林鵰）、12種第2級珍貴稀有保育類野生動物及8種第3級其他應予保育類野生動物，本案開發將造成淺山生態可能的石虎棲地減損，對保育類野生動物生存棲地造成不可回復之影響等節，是否適法？
五、本院之判斷：
(一)前提事實：前開爭訟概要欄之事實，為兩造所不爭執，並有系爭開發基地土地第二類謄本（本院卷一第139-165頁）、系爭環說書之生態調查報告書（本院卷一第361-393頁）、大徑木喬木移植計畫（本院卷一第491-529頁）、系爭環說書（第五次修訂本）附錄下冊節錄（本院卷二第609-617頁）、太平高球場變更籌設面積申請案環境影響會議彙整明細表、專案小組第1、2、3次初審審查意見及辦理情形及環評委員會第324、341次會議審查意見及辦理情形（本院卷一第27-82頁）、環評委員會第348次會議簡報資料、書面審查意見與辦理情形（本院卷一第87-118頁）、林務局「重要石虎棲地保育評析（2/2）」報告（本院卷二第213-290頁）、野聲公司106年石虎調查報告（本院卷二第291-434頁）、環評委員會第348次會議紀錄（原處分卷第400-407頁）、原處分（本院卷一第119-120頁）、訴願決定（本院卷一第123-137頁）在卷可稽，堪予認定。
(二)應適用之法令及法理說明：
1.環評法：⑴第1條規定：「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，
藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」⑵第4條規定：「本法專用名詞定義如下：一、開發行為：指依
第五條規定之行為。其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用。二、環境影響評估：指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。環境影響評估工作包括第一階段、第二階段環境影響評估及審查、追蹤考核等程序。」⑶第5條規定：「（第1項）下列開發行為對環境有不良影響之
虞者，應實施環境影響評估：……六、遊樂、風景區、高爾夫球場及運動場地之開發。……（第2項）前項開發行為應實施環境影響評估者，其認定標準、細目及環境影響評估作業準則，由中央主管機關會商有關機關於本法公布施行後1年內定之，送立法院備查。」⑷第6條第1項規定：「開發行為依前條規定應實施環境影響評
估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。」⑸第7條規定：「（第1項）開發單位申請許可開發行為時，應
檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。（第2項）主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以50日為限。（第3項）前項審查結論主管機關認不須進行第二階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」
2.環評法施行細則：⑴第6條規定：「本法第5條所稱不良影響，指開發行為有下列
情形之一者：……三、破壞自然景觀或生態環境者。……」⑵第43條規定：「主管機關審查環境影響說明書或評估書作成
之審查結論，內容應涵括綜合評述，其分類如下：一、通過環境影響評估審查。二、有條件通過環境影響評估審查。三、應繼續進行第二階段環境影響評估。四、認定不應開發。
五、其他經中央主管機關認定者。」
3.環評法第5條第2項授權訂定之開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準（下稱環評認定標準）第21條規定：「高爾夫球場之開發，其興建或擴建有下列情形之一者，應實施環境影響評估：……二、位於野生動物保護區或野生動物重要棲息環境。……八、申請開發或累積開發面積十公頃以上。
」
4.按由環評法第5條第1項、第6、7、8條、行為時環評法施行細則第6、19條規定可知，第1階段環評係由開發單位自行預測、分析、評定開發行為可能引起之環境影響範圍，並提出包含減輕或避免不利環境影響之對策或替代方案之環說書，送交環評主管機關審查，而主管機關於第1階段環評之審查機制，係在確認開發單位自我評估之適法性與可行性，以認定開發行為是否對環境有重大影響之虞而須進行第2階段環評程序。而關於第1階段環評之審查，係採合議制方式，依環評法第3條第1項、第2項即規定，各級主管機關為審查環評報告有關事項，應設環評審查委員會。前項委員會任期2年，其中專家學者不得少於委員會總人數3分之2，故其審查結論具有專業判斷性質，法院對此專業判斷之審查，原則上當予尊重，承認其判斷餘地，惟行政機關之判斷於有判斷濫用、判斷逾越或其他違法情事時，仍得予撤銷或變更，其情形包括1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊；2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤；3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範；4.行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準；5.行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量；6.行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序；7.作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限；8.行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則（最高行政法院107年度判字第758號判決參照）。
(四)關於石虎棲地：
1.查石虎係農委會依野生動物保育法之相關規定，於78年間公告為珍貴稀有之第二類保育類野生動物，更於97年間公告為瀕臨絕種之第一類保育類野生動物，合先敘明。
2.依林務局「重要石虎棲地保育評析（2/2）」報告中第34頁關於石虎重要棲地之說明、第35頁圖13中紅色區域顯示為石虎重要棲地及第36頁關於石虎棲地廊道分析中所述「臺中市北屯、太平、霧峰淺山地區開發多，棲地較為破碎，交流遷徙的相對阻隔較高」等節（本院卷二第256-258頁），以及原告於107年7月18日第3次專案小組會議中依環評委員所請將本案開發範圍與前開報告之石虎重要棲地套疊後表示：計畫範圍屬於研究報告中石虎重要棲地，並接近關鍵核心棲地等語（本院卷二第615頁）；復依野聲公司106年石虎調查報告中所述，研究調查人員於107年1月至10月間在臺中市太平區內架設紅外線自動相機所拍攝到石虎之有效照片為13張、出現樣點數量為8、出現頻度（OI值）為0.20，太平區的平均石虎出現頻率較低，但根據MAXENT模型預測太平區確有較大相連面積的中高適合度的石虎棲地，太平高球場變更籌設面積申請案的環境影響評估調查中所記錄到的石虎也在此區域內等情（本院卷一第199-200、251-252頁），及野聲公司對於其106年石虎調查報告與林務局「重要石虎棲地保育評析（2/2）」報告兩者相關問題所表示之意見略以：……2.綜整不同定義，『重要石虎棲地保育評析（2/2）』以全台灣尺度，可能包含當時已經沒有石虎分布的區域或縣市，因此需以已知的石虎出現樣點的一定半徑之内，定義為石虎分布的範圍（也就是關鍵棲地），並在保育與復育的考量下，在預測的石虎適合棲地中進一步將關鍵棲地以外的區域，區分為潛在棲地（需加強調查）和可能棲地（可做為未來復育石虎族群）。『106年度臺中地區石虎族群調查及保育』則因為已知臺中市為石虎分布縣市，因此並未將預測的適合棲地，進一步區分關鍵棲地與潛在棲地。3.貴院函詢『重要石虎棲地保育評析（2/2）』的圖2、圖3，底圖為『重要石虎棲地保育評析（1/2）』第一年的結果，並非最新最完整的結果，為根據2015年所知全台灣230個石虎樣點進行分析，第一期結果，關鍵棲地已包括鴻禧太平高爾夫球場周遭（圖2），考量苗栗縣、臺中市、彰化縣與南部等地區缺少調查，第二期計畫增加調查樣點（圖3)，鴻禧太平高爾夫球場周遭新增一處拍攝到石虎的樣點（圖3)，圖3底圖仍為第一期2015年結果，彙整所有新調查到的樣點，以397個石虎樣點進行分析，『重要石虎棲地保育評析（2/2）』最終產出之關鍵棲地、潛在棲地與可能棲地圖，如報告的圖13，同樣包括鴻禧太平高爾夫球場周遭。4.兩份報告皆是採用相同的Maxent模式的物種分布預測方法（Species Distribution Model），原理為利用已知的石虎出現樣點，分析石虎出現樣點的環境因子特性，預測石虎的分布機率，並藉由統計上的閾值標示石虎的適合棲地分布，產生結果的差異主要來自於以下3部分(1)使用的石虎出現樣點資料不同：『重要石虎棲地保育評析 （2/2）』是以全台灣的尺度，彙整2017年底前收集到的全部石虎出現樣點，預測全台灣石虎的適合棲地，而『106年度臺中地區石虎族群調查及保育』僅使用臺中市範圍内的樣點，預測臺中市範圍内石虎的適合棲地。由於『106年度臺中地區石虎族群調查及保育』採用的石虎出現樣點，是僅使用臺中市府委辦的第一年與第二年計畫本身所記錄到的石虎出現樣點進行分析（45個樣點），樣點較少，且並未包含鴻禧太平高爾夫球場附近石虎出現樣點（『重要石虎棲地保育評析（2/2）』有用以分析的石虎樣點），『重要石虎棲地保育評析（2/2）』則採用397處石虎出現樣點，因此在預測上比較可以涵蓋各種石虎可能利用的環境特色，因此『106年度臺中地區石虎族群調查及保育』的分析，就可能會比較沒有含蓋到鴻禧太平高爾夫球場周遭的環境特色，也因為使用分析的樣點較少，涵蓋到的可能石虎適合棲地也可能較為侷限。（2)雖然兩份報告使用的環境因子圖層相同，但是Maxent模式分析過程中用以比較石虎出現樣點與隨機樣點，奠基的範圍（全台灣
vs.臺中市）不同，因此會造成預測石虎出現機率的不同，而導致結果的些微差異。(3)預測出來的石虎分布機率，在採用統計閾值決定分布與否之後的後續處理，兩份報告進一步的後續處理方式不同， 而會導致最終分布圖的差異。『106年度臺中地區石虎族群調查及保育』在預測後取閾值，劃出臺中市石虎的適合棲地分布範圍，而『重要石虎棲地保育評析（2/2）』，目的是在當時對石虎分布沒有充足資料與了解下，釐清石虎的可能分布與適合棲地，在考量石虎是第一級瀕臨絕種保育類動物，為了避免預測的誤差而漏掉可能有石虎的棲地範圍（偽陰），在預測後取閾值的適合棲地會再加上178m的緩衝區（基於石虎的核心範圍以及會在適合棲地的附近活動），來做為石虎的適合棲地。5.雖然上述的差異，會造成預測結果的不同，但大致的趨勢仍是一致的，只會在小尺度上的預測有部分不一致。藉由此很難說哪一份報告較準確，因為每一種模式預測都有誤差，可能在某一小區域的A報告較準確，但也可能另外一個小區域B報告預測的是較為準確，無法以整體來說，哪一份報告是整體較為準確。準確性的衡量包括偽陽與偽陰，在瀕臨絕種的物種分布考量上，會採取保育生物學上的『Precautious rule』，以更保守小心的方式，對於偽陰較為在意，會以採取兩者的聯集去進行相關開發的評估，以減少漏掉任何可能石虎的棲地的機會，去進行考量評估。6.考量『106年度臺中地區石虎族群調查及保育』用以分析的樣點較少，可能涵蓋石虎會利用的環境特色可能較不完全，加上鴻禧太平高爾夫球場在土地利用圖層上是歸類為體育場所，無法與完全是水泥的體育場所區分，因此更易在資料不足下，造成誤以為該處是人工水泥設施不適合石虎而導致鴻禧太平高爾夫球場周遭的環境有預測為不適合棲地的趨勢。『重要石虎棲地保育評析（2/2）』也是在基於體育場所應該是人工水泥建物的考量下，人工去除棲地中所有的體育場所。7.綜整上述，以第一級瀕臨絕種物種石虎、鴻禧太平高爾夫球場周遭石虎活動範圍内的確有拍攝到石虎出沒、『106年度臺中地區石虎族群調查及保育』用以分析的樣點較少、『重要石虎棲地保育評析（2/2）』用以分析的樣點較多涵蓋較多環境特色且包括鴻禧太平高爾夫球場周遭石虎出沒樣點納入分析，建議以『重要石虎棲地保育評析（2/2）』圖13做評估考量，或進一步在保育生物學上的『Precautious rule』下，以『重要石虎棲地保育評析（2/2）』圖13和『106年度臺中地區石虎族群調查及保育』圖24、圖26，並進一步納入所有後續最新的調查結果，同步進行考量。……4.鴻禧高爾夫球場預計的鄰近開發範圍依照『重要石虎棲地保育評析（2/2）』，為在關鍵棲地範圍内，既有的鴻禧高爾夫球則因為當初在完成分析之後，考量體育場所多是人工建物，因此多一個步驟將體育場所剔除，因而造成既有的球場部分被框出關鍵棲地範圍之外。依照『106年度臺中地區石虎族群調查及保育』分析之適合棲地，鴻禧高爾夫球場與周遭部分區域並未在適合棲地，亦非在主要的核心族群棲地範圍内，但如前述回復，應以『重要石虎棲地保育評析（2/2）』涵蓋較多石虎樣點分析為主，且以保育生物學中的『Precautious
rule』，更應以聯集方式，考量瀕危物種可能棲息的棲地環境，且在『重要石虎棲地保育評析（2/2）』分析的石虎出現樣點其中一個樣點距離球場1.25km，依照石虎活動範圍最大可達10平方公里，若以直徑3.5km來看，鴻禧高爾夫球場與周遭部分區域的自然環境皆可能為石虎所利用棲息的環境，
3.5km範圍内至少包含4處已知的石虎出現樣點，此並未納入近期新調查的石虎出現樣點。『106年度臺中地區石虎族群調查及保育』分析雖然適合棲地並未包含鴻禧高爾夫球場，但包含一些周遭一定距離内的自然棲地等語（本院卷三第110-114頁），以及東海大學對於其受林務局委託調查之「重要石虎棲地保育評析（2/2）」報告與106年石虎調查報告兩者相關問題所表示之意見略以：……六、考量『106年度臺中地區石虎族群調查及保育』用以分析的樣點較少，可能涵蓋石虎會利用的環境特色可能較不完全，加上鴻禧太平高爾夫球場在土地利用圖層上是歸類為體育場所，因此該處周遭的環境預測為不適合棲地的趨勢。七、鴻禧太平高爾夫球場周遭確有拍攝到石虎出沒，但出現頻度似乎很低，或可視為非定居個體。未來球場有關持續監測與生態保措施應加強處理等語（本院卷三第122頁）。
3.依上，可認林務局「重要石虎棲地保育評析（2/2）」報告用以分析石虎出現樣點資料較野聲公司106年石虎調查報告為多，涵蓋石虎會利用之環境特色較為完全，故前者報告中第35頁圖13所作成之石虎棲地分布，自足採為評估考量之判斷，則觀以被告所提系爭開發計畫與該圖13之套疊圖示結果（本院卷三第95-99頁），足見系爭開發基地當係位在前者報告所稱之石虎重要棲地，亦屬關鍵棲地範圍，尚不因各報告中有誤將該處認係人工水泥設施不適合石虎致太平高球場周遭環境被預測為不適合棲地而受有影響，亦不因石虎在系爭開發基地周遭出現頻度較低而有異。從而，原告執前揭主張要旨1.⑴、⑵、⑷、⑺、⑻所述略以：野聲公司106年石虎調查報告較林務局「重要石虎棲地保育評析（2/2）」報告為準確，可信度高，且經套繪自野聲公司106年石虎調查報告中圖4、圖24、26之結果，系爭開發基地僅在石虎適合棲地之最外緣，且距離石虎重要族群棲地甚遠，野聲公司110年8月2日函充滿與事證不合之說明而不可採，林務局107年8月8日函稱以該區域是否確有石虎棲息仍須實地調查，東海大學110年8月5日函認石虎出現頻度很低，可視為非定居個體，則系爭開發基地難認屬石虎現有棲地，被告審查結果以較舊之林務局「重要石虎棲地保育評析（2/2）」報告錯誤認定系爭開發基地為石虎之重要棲地云云，無非係執其個人主觀歧異見解及解釋而否定客觀專業意見與判斷，難認可採。
4.原告雖執前揭主張要旨1.⑶而謂石虎協會107年石虎調查報告與野聲公司106年石虎調查報告結論一致云云。然林務局「重要石虎棲地保育評析（2/2）」報告中第35頁圖13所作成之石虎棲地分布足採為評估考量之判斷，已如前述；復觀之石虎協會107年石虎調查報告之計畫目標及內容（本院卷二第435-593頁），主要係以外埔、大甲、清水、沙鹿和大肚區之石虎分布為調查，而不及於系爭開發基地所位處之太平區，縱其中部分架設紅外線自動相機有在太平區，然此亦非為該報告之研究重心，難認可據為否定林務局「重要石虎棲地保育評析（2/2）」報告中第35頁圖13所作成之石虎棲地分布。是原告執此主張，亦無可採。
5.綜上，被告依環評委員會第348次會議決議作成原處分，認定依林務局「重要石虎棲地保育評析（2/2）」報告指出「臺中市北屯、太平、霧峰淺山地區開發多，棲地較為破碎，交流遷徙的相對阻隔較高」本案計畫範圍屬於研究報告中「石虎重要棲地」。另依臺中市政府委託辦理之106年石虎調查報告所載，顯見開發區域為石虎的關鍵棲地等節，核屬適法，且無未依事證認定事實之違法。是原告主張：環評委員會以較不精確之林務局「重要石虎棲地保育評析（2/2）」報告認定系爭開發基地為石虎之重要棲地，不採野聲公司106年石虎調查報告，與事實不合，亦未敘明不採或不可信之理由，有恣意不依確實證據判斷之違法云云，要無可採。
(五)關於石虎之棲地是否減損，及含其他1種第1級瀕臨絕種保育類野生動物、12種第2級珍貴稀有保育類野生動物及8種第3級其他應予保育類野生動物之生存棲地是否受有影響：
1.除石虎及其棲地部分已如前述外，依系爭環說書之生態調查報告書所載（本院卷一第366頁），系爭開發基地範圍內，另有1種第1級瀕臨絕種保育類野生動物（林鵰）、12種第2級珍貴稀有保育類野生動物（食蟹獴、藍腹鷳、東方蜂鷹、大冠鷲、鳳頭蒼鷹、日本松雀鷹、松雀鷹、黃嘴角鴞、領角鴞、褐鷹鴞、八色鳥、台灣畫眉）及8種第3級其他應予保育類野生動物（台灣彌猴、白鼻心、山羌、紅尾伯勞、鉛色水鶇、台灣黑眉錦蛇、雨傘節、龜殼花），為兩造所不爭執，堪可認定。然核該生態調查報告書內容（本院卷一第361-393頁），係對系爭開發基地範圍內所涉及各類動植物為概括及整體之生態調查，而無特別針對石虎之生態進行調查研究及分析，惟石虎為我國各界重視並詳加保育之瀕臨絕種之第一類保育類野生動物，則系爭開發基地位處石虎之重要棲地，亦屬關鍵棲地範圍，業如前述，是專案小組第1次初審會議、環評委員會第324次會議、專案小組第3次初審會議及環評委員會第341次會議中（本院卷一第28、31、37、42、60、73-75、78-81頁），環評委員要求原告應補充夏季、秋季生態環境調查規劃，範圍應包括生態調查範圍西邊穿越線，檢討生態保育友善措施；應補充石虎生態調查，評估本案開發對石虎棲息地可能影響及因應對策；應具體研擬可行之保護與因應對策；針對石虎之自動相機監測與通報應洽詢主管機關意見；球車道下方增加設置石虎或其他野生動物通道等，自屬因應具體個案審查，而為確認是否有環評法施行細則第6條第3款之破壞生態環境及環評認定標準第21條第2、8款之在申請開發面積達10公頃以上且位於野生動物重要棲息環境等規定所需之要求，於法有據，難認有逾越裁量權限或課予原告不合理之義務之情形。
2.再參以野聲公司110年8月2日函說明略以：……2.有關詢問之『石虎是否會顯著排斥有人類活動痕跡之區域』，此命題之回復需視『人類活動痕跡』的定義，人類活動或開發的規模大小，應與石虎是否會排斥或迴避有關。根據目前石虎調查資料，包括其它相關友善石虎生態服務給付計畫在許多養禽場域或是農地附近的調查資料，石虎在人為聚落附近的自然環境（如森林、灌叢、長草地、農地等）活動，但主要是在低度開發的人為聚落附近，且這樣的人為聚落附近的自然環境，仍保有一定的面積能夠提供石虎棲息利用與捕捉獵物，滿足其生活的需求，並與許多其它的石虎個體保有連結，才能維持一個穩定可持續繁衍的有效族群，因此棲地的完整性以及是否過度破碎化，在這樣的命題下，必須是另外需要考慮的因素。3.有關『石虎對於人造建物密度極低、以綠化生態為主、夜間無人活動、車道速限極低、安全用藥、符合奥杜邦生態球場認證之開發行為』，必須注意的關鍵點在於『高爾夫球場的大部分面積都是人工短草地』，而不能僅用『綠化生態』簡約帶過，而『生態球場』一詞亦非就代表該場域是自然生態，應是在開發作為高爾夫球場的情況下，減緩對生態的衝擊而稱呼之的用詞。奥杜邦認證，只是減少高爾夫球場在既有狀況下朝向生態友善努力（藥劑、用水的管控等），並不等於它就是一個友善石虎的生態環境，不是就沒有影響。因此，高爾夫球場的開發影響，關鍵點的比較，在於(1)『高爾夫球場的人工短草地』是否適合石虎棲息利用。高爾夫球場是大面積的人工短草地，並非如自然多樣的草生地可以提供獵物和石虎的棲息、躲藏、覓食等，這樣的環境，與多樣化的草生地迥異，自然草生地有不同的植物種類，有不同的高低草叢，有不同的疏密程度的草生地環境，提供自然生態環境供石虎及其獵物棲息。因此高爾夫球場的大面積人工短草地，目前並無科學研究或證據支持是石虎的適合棲地，生態學理上也不支持這樣的人工種植外來草種且高頻度割草的短草地可以如自然草生地那樣可提供豐富多樣的石虎獵物如鼠類、鳥類、松鼠在較少干擾下棲息，也沒有可以石虎用以躲藏掩蔽以狩獵獵物或躲避天敵的環境。高爾夫球場的人工短草地，加上經常的割草干擾，可能並非石虎適合的棲地，整體並無法提供石虎充足的獵物、躲避隱藏的密草叢、無法提高繁殖育幼的場所。而人工草地之間或有的樹木綠帶，樹種的選擇，亦會影響石虎是否可以利用樹作為休息，或者樹木是否可以提供其他生物如鳥類的棲息、食物來源等，若皆以園藝景觀的樹木規劃，且又是外來樹種，則通常在提供生物食物、躲藏、休息等的生態功能更為有限。(2)開發前與開發後的棲地品質對照比較，是否整體棲地品質的下降與破碎化。在上述人工短草地的考量下，開發前若原本是完整的森林或自然的草生地、灌叢與森林的自然鑲嵌環境，則在開發作為高爾夫球場之後，整體可以提供做為石虎利用的棲地面積必定縮小與更為破碎化，另外亦有因為道路開發，而讓自由活動犬隻或家貓更容易侵入，而有追擊石虎或是疾病傳播的風險等語（本院卷三第112-113頁），可知該函雖係對高爾夫球場開發行為之於石虎於棲地生存受有影響而為敘述，惟對於處於同一系爭開發基地範圍內之如前所述其他1種第1級瀕臨絕種保育類野生動物、12種第2級珍貴稀有保育類野生動物及8種第3級其他應予保育類野生動物之生存棲地而言，自當屬情況類似而同受影響，則以系爭開發計畫雖屬部分區域之開發，然既採取最終為興建高爾夫球場之目的而開發，已堪認除該部分開發區域本有之保育類野生動物生存棲地將因此減損而受有不可回復之影響外，與該開發區域周邊相鄰之區域縱無開發，然其原有之保育類野生動物生存棲地亦將因蝴蝶效應般而被波及改變，而要難僅以系爭開發計畫之開發面積部分僅占全部面積之28.4％等形式數據，或前9洞已開發區域取得奧特邦生態球場認證且呈現多樣性生態而有各類動物出沒獵食築巢併存，或僅白天有人員活動、同時存在人員比例甚低、球車由專業桿弟駕駛且車速時速5公里內、非處溪床或休耕地長草區、未新增聯外道路出入口、前9洞區域已有效杜絕野狗進入等情，即謂對欲開發之區域包含石虎在內之前述第1、2、3類保育類野生動物之生存棲地影響輕微，更難認可以原告所稱棲地補償使用計畫予以彌補。故環評委員會第348次會議中，過半數以上之12位環評委員就此連同林相生態（詳後述）部分，認原告之補充、修正及說明仍無法符合規定，本案開發將造成淺山生態可能的石虎棲地減損，對保育類野生動物生存棲地造成不可回復之影響，而決議認定不應開發（原處分卷第403-407頁），核其判斷及裁量並無濫用、逾越或其他違法情事，被告據以作成原處分，亦屬適法，核其判斷及裁量亦無濫用、逾越或其他違法情事。是原告執前揭主張要旨1.⑺、2.所為主張，亦不足採。
3.至原告雖以林務局107年8月8日書函、特生中心108年1月7日函、中市農業局108年1月9日函及東海大學110年8月5日函，而謂系爭開發基地難認屬石虎現有棲地、系爭開發計畫與石虎保育可併行不悖、系爭開發計畫保育措施已得專業機構認可云云。然查，觀以林務局107年8月8日書函（本院卷一第167頁），係回復被告就專案小組第3次初審會議意見所詢，僅陳述該區域是否確有石虎棲息仍需實地調查，而農委會迄未有預告或公告石虎之重要棲息環境，本案開發屬私有土地，於法尚無限制開發，並無肯定系爭開發基地非屬石虎棲地，且該處為依法未予限制開發之私有土地，但並非謂該處不得依環評法及其相關子法認定不應開發，原告執為主張稱被告審查結果有恣意不依證據判斷之違法，容有誤解而不足採。復觀以特生中心108年1月7日函（本院卷一第83-84頁）及中市農業局108年1月9日函（本院卷一第85頁），前者僅係對原告所列保育措施提出如動物通道、引導網設施、加設圍網、對棲地營造和推廣教育列出細項作法之建議；後者僅係對原告所提野生動物保育措施提出如監測計畫可洽詢相關石虎保育專家或機構，並由專業團體或人員執行、如發現石虎請主動通報該局、生態廊道涵管應配合圍籬網等引導措施並提升至直徑1公尺以上之建議，即令為原告依建議而修正計畫後提出，仍屬該機構及機關之建議，難認即屬認可系爭開發計畫之保育措施，更不足據以推翻環評委員會具有判斷餘地及裁量之專業判斷，原告執此主張系爭開發計畫保育措施已得該機構及機關之認可云云，難認有據而不足採。再觀以東海大學110年8月5日函（本院卷三第119-123頁），僅陳述太平高球場周遭確有拍攝到石虎出沒，但出現頻度似乎很低，或可視為非定居個體，但並未就此遽下結論稱系爭開發基地非屬石虎現有棲地；又該函雖陳述石虎並不畏懼於人類聚落附近活動，及如何讓石虎與人類在淺山地區低度開發環境裡尋求共存機制為刻不容緩之工作及全民參與之保育行動，然亦非肯認系爭開發計畫即對石虎之棲地或生存即屬影響輕微，更不足據以推翻環評委員會具有判斷餘地及裁量之專業判斷，原告執此主張系爭開發計畫與石虎保育可併行不悖云云，亦難認有據而不足採。
(六)關於系爭開發區域範圍內之林相生態是否受有破壞之不良影響，及環評委員對原告所為要求有無違反明確性及平等原則：
1.依系爭環說書之生態調查報告書內容，僅係對系爭開發基地範圍內所涉及各類動植物為概括及整體之生態調查，業如前述，是專案小組第1次初審會議、環評委員會第324次會議、專案小組第3次初審會議及環評委員會第341次會議中（本院卷一第29、33-34、42、50、61-62、65、67-70、77-78頁），環評委員要求可能影響胸徑10公分以上喬木，提出保存或移植規劃；調查開發區內移植數目之樹高、胸徑、樹種等，補充樹木移植計畫；調查開發區內移植胸徑10公分以上之樹木，補充樹木移植計畫；整地開發對植樹碳匯之影響；本案開發造成基地生態林相（含原生種及外來種）可能變動及其影響等，縱有要求提出個別樹木之移植計畫，自屬因應具體個案審查所需，而為確認是否有環評法施行細則第6條第3款之破壞自然景觀或生態環境及環評認定標準第21條第2、8款之在申請開發面積達10公頃以上等規定所需之要求，於法有據，難認有違反明確性原則、或逾越合理審查權限、或屬於極不合理要求之情形。至原告所舉被告另案通過環評審查之高雄仁武產業園區案中之移植樹木情形（原處分卷第408-412頁），經核與本案系爭開發基地所處空間、地理位置及林相生態各屬有別，難認屬於本質上相同之事件，則環評委員依具體個案情節不同而各為不同要求，非以移植面積或數量多寡為據，亦屬合理正當，而與平等原則無違。原告執兩案相較而主張其受極不合理且高於其他開發案之無端環評標準要求，有違平等原則云云，自無足採。
2.復依系爭環說書之生態調查報告書內容（本院卷一第365頁），可知系爭開發基地範圍內之林相型態有97種喬木、64種灌木、40種籐木、138種草本，其中亦有青楓、台灣澤蘭、田代氏澤蘭、小梗木薑子、香楠、山芙蓉及桂竹等7種特有種植物，而其植被類型分有次生林、果園、竹林、草生灌叢、人工林、人工植栽、水池、水域及人工建物等，足徵其林相完整、生態豐富。則系爭開發計畫雖屬部分區域之開發，然既採取最終為興建高爾夫球場之目的而開發，所需移植樹木亦高達859棵，縱非原生林而屬人工栽種之次生林，然亦係將原有區域之林相生態改變或使其成為人工短草地型態，此亦不因球道欲種植草種為原生種之百慕達草而有異，則此等變動，對原有區域之林相生態完整、豐富多樣性及保育功能已生本質上之差異，遑論此等變動更涉及如前述之本有保育類野生動物生存棲地將因此減損而受有不可回復之影響，而與該開發區域周邊相鄰之區域縱無開發，然其原有之保育類野生動物生存棲地及林相生態亦將因蝴蝶效應般而被波及改變，自難以859棵移植樹木僅約占原本樹木5％，或前9洞已開發區域取得奧特邦生態球場認證且呈現多樣性生態而有各類動物出沒獵食築巢併存，或僅白天有人員活動、同時存在人員比例甚低、球車由專業桿弟駕駛且車速時速5公里內、非處溪床或休耕地長草區、未新增聯外道路出入口、前9洞區域已有效杜絕野狗進入、已委請專業移植團隊協助進行移植等情，即謂對欲開發區域之林相生態影響輕微，更難認可以原告所稱棲地補償使用計畫予以彌補。故環評委員會第348次會議中，過半數以上之12位環評委員就此連同前述對保育類野生動物部分，認原告之補充、修正及說明仍無法符合規定，本案開發將造成淺山生態可能的石虎棲地減損，對保育類野生動物生存棲地造成不可回復之影響，而決議認定不應開發（原處分卷第403-407頁），核其判斷及裁量並無濫用、逾越或違反明確性及平等原則之違法情事，被告據以作成原處分，亦屬適法，核其判斷及裁量亦無濫用、逾越或違反明確性及平等原則之違法情事。是原告執前揭主張要旨3.所為主張，委無足採。
(七)原處分有無違反比例原則或侵害原告財產權：按人民之財產權應予保障，憲法第15條定有明文。國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償，固為司法院釋字第440號解釋所揭示。惟基於增進公共利益之必要，對人民依法取得之土地所有權，國家並非不得以法律為合理之限制，此項限制究至何種程度始逾人民財產權所應忍受之範圍，應就行為之目的與限制手段及其所造成之結果予以衡量，如手段對於目的而言尚屬適當，且限制對土地之利用至為輕微，則屬人民享受財產權同時所應負擔之社會義務，國家以法律所為之合理限制即與憲法保障人民財產權之本旨不相牴觸，亦為司法院釋字第564號解釋理由所闡明。考以環評法及依其第5條第2項授權訂定之環評認定標準關於高爾夫球場之開發應實施環境影響評估之立法目的，乃係為達成環境保護、預防及減輕開發行為對環境造成不良影響而為規範，並回應憲法增修條文第10條第2項：「經濟及科學技術發展，應與環境及生態保護兼籌並顧。」之規定，使其開發行為受到環評法及其相關子法規定之限制，若開發單位欲為高爾夫球場之開發，則應依環評法及其相關子法之規定申請，並實施環境影響評估，將所製作之環境影響說明書送請主管機關審查並獲全部階段通過後，方得為之，惟縱無法通過，其仍可為開發行為外之其他合於相關法令規定之使用，而非完全無法使用。況於本件中，被告依環評委員會第348次會議決議作成原處分認定本案不應開發，核屬適法，已如前述，然原處分及環評委員會第348次會議決議，就此不應開發之決定外，亦依環評法第14條規定，諭知原告得另行提出替代方案，重新送主管機關審查（本院卷一第119-120頁，原處分卷第407-408頁），顯已充分考慮比例原則與原告財產權間之調和，將該影響程度降至最低，而原告自陳現亦另依該諭知而提出替代方案送請主管機關審查中（本院卷二第112頁），已無過度侵害原告財產權之情形，亦無違反比例原則之疑慮，自難認有違反憲法保障人民財產權及比例原則之意旨。是原告執前揭主張要旨4.而為主張，並無足採。至原告另依該諭知而提出替代方案送請主管機關審查中，核屬依法所為，且該替代方案與原告於本件中所提系爭環說書、補充及修正資料並非同一，又該替代方案日後是否通過審查亦未可得知，則原告提起本件訴訟自仍具有權利保護必要之訴之利益，是被告答辯：原告再提起本件訴訟，違反禁反言及訴訟上誠信原則，也無權利保護必要云云，尚不可採，併此指明。
(八)本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述之必要，併予說明。
七、結論：原處分合法，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。
中 華 民 國 110 年 12 月 23 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 孫萍萍法 官 林家賢
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟 代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 110 年 12 月 23 日
書記官 許婉茹