臺北高等行政法院判決
109年度訴字第198號109年11月12日辯論終結原 告 洪嘉宏訴訟代理人 李傳侯 律師
李建慶 律師被 告 法務部代 表 人 蔡清祥（部長）訴訟代理人 李易臻
邱煜斌上列當事人間申報公職人員財產事件，原告不服行政院中華民國108年12月18日院臺訴字第1080198422號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：原告於民國103年間為○○部○○署○○○○分署分署長，為公職人員財產申報法（下稱「財產申報法」）第2條第1項第5款規定應申報財產之人員，其以103年12月19日（下稱「系爭申報基準日」）為申報基準日，辦理103年度公職人員定期財產申報（下稱「系爭申報」），經被告審認其就應申報財產：
（一）故意隱匿其委託投資下列2筆財產，合計價值新臺幣（下同）4,834萬元：
1.坐落於新北市○○區○○段78、79地號土地上的「○○○」社區C1棟17樓房屋、土地1筆（下稱「系爭成屋房地」）；
2.坐落桃園市○○區○○段武陵小段92地號土地上的「○○」社區D棟8樓及E棟8樓的預售屋2筆（下稱「系爭預售屋」。
（二）漏報下列財產，合計價值280萬3,969元，而故意申報不實：
1.配偶林姿儀名下南山人壽子女教育保險1筆，累積已繳保費20萬1,150元；
2.配偶林姿儀名下三商美邦人壽保險保單借款債務260萬2,819元。
被告因此認定原告以一申報行為就上述（一）、（二）情節，分別違反財產申報法第12條第1項規定故意隱匿財產價額4,834萬元為不實申報，及同條第3項規定故意申報不實，價額共計280萬3,969元，故按行政罰法第24條第1項規定，依違反財產申報法第12條第1項規定而故意隱匿財產部分裁處，而以108年8月19日法授廉財申罰字第10805006050號罰鍰處分書（下稱「原處分」）裁處原告罰鍰400萬元。原告不服，提起訴願遭決定駁回，於是提起本件行政訴訟。
二、原告主張要旨及聲明：
（一）系爭成屋房地部分，當初交易總價額雖為2,140萬元，惟截至系爭申報基準日為止仍有房貸1,634萬8,153元未繳，與銀行間金錢消費借貸關係仍在，設定擔保物權關係也未解消，客觀上不可能將之隱匿使人不知，且原告主觀上認此房地經濟上價值僅已繳房貸505萬1,847元，若認定原告對此有隱匿意圖，有違常理。況縱認原告有故意隱匿此部分財產，價額也僅有繳付貸款部分，原處分卻以交易總價認定原告此部分故意隱匿財產金額，自有違誤。
（二）系爭預售屋買賣是就尚未存在之物為買賣，原告尚未取得房屋所有權，僅購買「房屋建造完成時」得請求移轉房地所有權的權利，此財產申報方式，法未明定，參考監察院網站公布的財產申報問答集、102年公布的法令宣導說明會問答集彙整表，及財產申報的填表說明第17點第1項的說明，原告就系爭預售屋買賣所應申報之標的，應是上述具有財產價值的請求權，價值應以原告已繳納的買賣價金即房貸計算。本件系爭申報基準日當時，系爭預售屋買賣都尚未建築完成，故應以原告為該2筆預售屋繳納的價金，D棟8樓141萬元、E棟8樓149萬元，合計290萬元為計算。原處分卻以系爭預售屋交易總價2,694萬元認定故意隱匿財產金額，自有違法。
（三）原處分關於故意隱匿的認定與裁罰既然有上述違法不當，因原處分裁罰是依行政罰法第24條第1項規定，以故意隱匿財產而裁罰，故原處分上開違誤及於全部，應全部撤銷之。
（四）聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯要旨及聲明：
（一）參照財產申報法的立法目的，財產申報法第12條第1項處罰的目的在懲罰申報義務人故意隱匿財產為不實的申報，其隱匿者究係不法所得或其他投資正當來源所得，均非所問。本件原告既然故意隱匿本人委託投資的財產，就已違反財產申報法之立法目的，至於所隱匿者是貪污犯罪之不法所得或其他投資正當來源所得，並不影響其可罰性。又故意隱匿財產為不實申報，所隱匿除積極財產外，亦含消極財產，並非如原告所稱僅積極財產始可能有隱匿必要。
（二）「珠寶、古董、字畫及其他具有相當價值財產」的價額，有掛牌之市價者，以申報日掛牌市價計算，無市價者，以已知該項財產之交易價額計算。本件原告故意隱匿的財產，分別為系爭成屋房地及系爭預售屋，既無掛牌市價，即應以交易價額分別認定該等財產的價值，原處分以財產買賣契約的價金認定其價值，與財產申報法規定相符，並無不當。至於監察院財產申報法問答集要求申報義務人遇有所問情事，應將「購屋款」申報於備註欄，載明該項投資的面積、「已繳納金額」及預計交屋期間等資訊備查，不是指申報不實的金額以已繳納的預售屋價金作為認定依據，仍應以財產申報表填表說明個別事項第17點第8項為規範。
（三）聲明：原告之訴駁回。
四、前提事實：如爭訟概要欄所載之事實，有原告公職人員財產申報表（見原處分卷第40-49頁）、原處分（見本院卷第29-33頁）、訴願決定書（見同卷第19-26頁）等在卷可供查對屬實。
五、爭點：
（一）原告是否有原處分所認定違法申報行為？
（二）若（一）為肯定，原處分罰鍰裁量是否有違誤？
六、本院的判斷：
（一）應適用的法令及法理的說明：
1.財產申報法第2條第1項第5款規定：「下列公職人員，應依本法申報財產：……五、各級政府機關之首長、副首長及職務列簡任第十職等以上之幕僚長、主管；公營事業總、分支機構之首長、副首長及相當簡任第十職等以上之主管；代表政府或公股出任私法人之董事及監察人。……。」同法第3條第1項規定：「公職人員應於就（到）職3個月內申報財產，每年並定期申報一次。同一申報年度已辦理就（到）職申報者，免為該年度之定期申報。」第5條規定：「（第1項）公職人員應申報之財產如下：一、不動產、船舶、汽車及航空器。二、一定金額以上之現金、存款、有價證券、珠寶、古董、字畫及其他具有相當價值之財產。三、一定金額以上之債權、債務及對各種事業之投資。（第2項）公職人員之配偶及未成年子女所有之前項財產，應一併申報。（第3項）申報之財產，除第1項第2款外，應一併申報其取得或發生之時間及原因；其為第1項第1款之財產，且係於申報日前5年內取得者，並應申報其取得價額。」第12條第1項及第3項前段規定：「（第1項）有申報義務之人故意隱匿財產為不實之申報者，處新臺幣20萬元以上400萬元以下罰鍰。……（第3項）有申報義務之人無正當理由未依規定期限申報或故意申報不實者，處新臺幣6萬元以上120萬元以下罰鍰。……」
2.依上開規定可知，財產申報法第12條第1項「故意隱匿財產為不實之申報」與同條第3項「故意申報不實」，是兩種不同的申報不實類型，其構成要件不同，前者為有申報義務之人不欲使財產狀況為他人知悉，所進行財產移動、掩飾或藏匿之行為，直接或間接導致申報結果不實，因而認其惡性較後者單純申報不實之行為更大，故前者之法定最高罰鍰額度定為新臺幣400萬元，遠較後者新臺幣120萬元為重，是主管機關裁罰時固應究明違章行為係屬「故意隱匿財產為不實之申報」或「故意申報不實」。然而，行為數的認定，須綜合考量法規範構成要件、保護法益及處罰目的等因素。一行為違反二以上行政法上義務規定，而該二以上規定之間存有特別法與普通法關係者，於此情形，特別規定之構成要件必涵蓋普通規定之構成要件，是除法律別有規定外，應依特別法優先於普通法適用之原則，優先適用該特別規定。財產申報法第12條第1項「故意隱匿財產為不實之申報」之構成要件，包括「故意隱匿財產」且「故意申報不實」，已涵蓋同條第3項「故意申報不實」之構成要件，自應認該第1項與第3項之間存有特別法與普通法關係。以同一年度定期財產申報而言，其僅有自然之一行為，所涉申報時申報不實的處罰，財產申報法第12條第1項與第3項均以促使公職人員能誠實申報為目的，法律效果均裁處罰鍰，僅以申報義務人有無積極隱匿財產之行為而為區別，故申報義務人以某申報基準日所為定期財產申報行為，倘有構成該條第1項及第3項未據實申報之情事，應認其係一行為違反兩項具特別法與普通法關係之行政法上義務規定，依前論法規競合關係，應優先適用第1項「故意隱匿財產為不實之申報」之規定，而非就同一申報行為，再按其所申報不實之各個款項來源，區別其係故意隱匿或僅單純申報不實，而據以分別裁罰（最高行政法院109年判字第303號判決意旨參照） 。
3.財產申報法施行細則第12條規定：「本法第5條第1項第1款及第7條第1項第1款、第3項所稱不動產，指具所有權狀或稅籍資料之土地及建物。」第13條規定：「本法第5條第1項第3款所稱債權，指對他人有請求給付金錢之權利；所稱債務，指應償還他人金錢之義務；所稱對各種事業之投資，指對未發行股票或其他有價證券之各種公司、合夥、獨資等事業之投資。」第14條規定：「（第1項）本法第5條第1項第2款及第3款之一定金額，依下列規定：一、現金、存款、有價證券、債權、債務及對各種事業之投資，每類之總額為新臺幣100萬元。二、珠寶、古董、字畫及其他具有相當價值之財產，每項（件）價額為新臺幣20萬元。（第2項）公職人員之配偶及未成年子女依本法第5條第2項規定應一併申報之財產，其一定金額，應各別依前項規定分開計算。（第3項）外幣（匯）須折合新臺幣時，以申報日之收盤匯率計算；有價證券之價額，以其票面價額計算，無票面價額者，以申報日之收盤價、成交價、單位淨值或原交易價額計算；珠寶、古董、字畫及其他具有相當價值財產之價額，有掛牌之市價者，以申報日掛牌市價計算，無市價者，以已知該項財產之交易價額計算。」第15條規定：「（第1項）本法第5條第3項前段所定取得或發生之時間及原因，以登記機關（構）登記資料之登記日期及登記原因為準；未登記者以事實發生之時間及原因為準。（第2項）本法第5條第3項後段所定應申報其取得價額，於申報日前5年內取得者，公職人員應申報實際交易價額或原始製造價額；無實際交易價額或原始製造價額者，以取得年度之土地公告現值、房屋課稅現值或市價為準。」經核上開施行細則的規定，是就財產申報法所定應申報財產範圍、申報事項等為細節性、技術性規範，未違背母法財產申報法的規範意旨，得由被告採為執法的依據。
4.被告為協助屬官行使裁量權，訂有公職人員財產申報案件處罰鍰額度基準（下稱「處罰基準」），該處罰基準第1點規定：「違反公職人員財產申報法（以下簡稱本法）第12條第1項故意隱匿財產為不實申報之規定者，罰鍰基準如下：（一）隱匿財產價額在新臺幣（下同）200萬元以下，或價額不明者：20萬元。（二）隱匿財產價額逾200萬元者，每增加100萬元，提高罰鍰金額10萬元。增加價額不足100萬元者，以100萬元論。（三）隱匿財產價額在4,000萬元以上者，處最高罰鍰金額400萬元。」經核上開處罰基準規定以申報義務人不實申報的價額多寡，定其裁量罰鍰額度的高低，寓有審酌義務人違章情節及應受責難程度的意涵，與行政罰法第18條第1項規定罰鍰裁量應審酌因素相合，得為被告執法裁量及本院裁判時所參考。
（二）原告有原處分所認定的違法申報行為：
1.關於爭訟概要欄（一）部分，原告借用訴外人蘇美妃及配偶林姿儀之姊林翠香的名義，委託其等以原告投資的價金，購買爭訟概要欄（一）所示的系爭成屋房地，以及系爭預售屋，為原告所不爭，並有原告提出其委託名義人簽訂的3筆房地買賣契約，及原告為實際出資人委由名義人付款的單據等附卷可查（見本院卷第35-53、127-153、161-
165、167-193、201-205頁）。且查：
(1)卷存坐落桃園市○○區○○段武陵小段92地號土地上同段建號5477、5478號的建物登記謄本顯示（見同卷第119-125頁）的建築完成日期為104年4月30日，第一次原始登記日期為同年8月18日，原告委託名義人於101年12月間簽約購買的「○○」社區D棟8樓及E棟8樓房屋（即爭訟概要欄（一）之2.部分），在系爭申報基準日當時，還未建築完成，確屬預售屋交易無誤。而系爭預售屋既然在系爭申報基準日當時還非建築完成得領有所有權狀的建物，應非屬財產申報法第5條第1項第1款所稱「不動產」，又非同條第3款、財產申報法施行細則第13條所定的債權、債務或對各種事業的投資，則應屬同法5條第1項第2款所稱「其他具有相當價值之財產」。其應覈實申報的價額，依同施行細則第14條第3項後段規定，因其無掛牌的市價者，故應以已知該項財產之交易價額計算。就此而言，原告委託名義人購買系爭預售屋的交易價額，依卷附系爭預售屋的土地、房屋買賣契約顯示，D棟8樓房地交易價額為1,304萬元（9128,000＋3912,000＝13,040,000），E棟8樓房地交易價額為1,390萬元（9,730,000＋4,170,000＝13,900,000），合計2,694萬元，就是其已知的交易價額，為原告就此部分應申報的財產價額。原告主張預售屋買賣應以系爭申報基準日已委由名義人匯付給建商的部分價金290萬元，為此部分財產的價額，容有所誤，尤其預售屋交易關係中，買受人對建商的權利，雖如原告所主張，是請求建商依約完成建物的建造並移轉建造完成建物的所有權的債權，該債權的價值就是市場上的交易價值，而非買受人按建造階段給付的各期價金總和，該等按期繳納的價金，其實已移轉歸於建商所有，並非買受人的財產，也非用以衡量預售屋買受人請求權利價值的基礎，此與儲蓄型保險的保單價值，通常以已繳付保費為基礎衡量計算，不能相提並論，原告上開主張，並不可採。
(2)至於爭訟概要欄（一）之1.系爭成屋房地部分，依在卷該筆交易的土地預定買賣契約書及房屋買賣契約書上各期價款付款紀錄顯示（見同卷第51-53頁），原告出資而委託名義人於99年5月間簽約購買時，雖屬尚未開始建築的預售屋，但參照該契約書上付款紀錄顯示101年9月間即最高樓層底板建築完成，並有交屋款交款日期填載紀錄，在卷以該房地為擔保所辦銀行貸款帳務交易紀錄也顯示（見同卷第61頁），102年11月間銀行就撥款貸出款項。依一般預售屋買賣常情，買受人若不以自備款項全額支付價款，是在建商將房屋建造完成並辦妥所有權登記予買受人（同時取得所有權狀）時，才得以該建築完成的房屋、土地為擔保物權標的，辦理房屋貸款先全額支付建商，再由房屋買受人逐期向銀行繳付貸款。因此，由此可知，原告委託名義人進行的系爭成屋房地買賣部分，在系爭申報基準日當時，確實屬於建築完成的建物及所坐落基地的成屋房地，屬辦妥不動產登記而得執有所有權狀的不動產，該當於財產申報法第5條第1項第1款所稱「不動產」無誤，且屬原告委託名義人在系爭申報基準日前5年內取得者，依財產申報法第5條第3項、同法施行細則第15條第2項規定，原告應申報此等5年內交易不動產的實際交易價額2,140萬元。原告雖主張系爭成屋房地價值應尚有房貸未繳，故只能以已繳付的房貸505萬1,847元計算等語，但系爭成屋房地這樣的財產在市場上的經濟價值，就是以其交易價值計算，至於各別買受人在內部關係上對出賣人是否完全履行其價金給付義務，通常不影響該不動產在市場上的交易價值。尤其以我國預售屋的市場交易常情，建商建造房屋完成為買受人辦妥所有權登記且交屋後，買受人縱使必須向銀行申辦房貸以支付價金，在建商移轉建物所有權並交屋之際，買受人通常已藉由申辦房貸銀行所提供的貸款，將對於建商的房地買賣價金債務清償完畢，亦即建商出售的房地價值也已全數移轉買受人所有，所餘房屋貸款只存在於提供貸款的銀行與借貸人即原房屋買受人之間，頂多是單純的金錢借貸債務關係，並以該房地提供物權擔保而已。因此，就系爭成屋房地而言，原告早已取得此財產的全數經濟價值，就應以此計算其應申報的財產價值，所餘銀行貸款未還部分，反而應依財產申報法第5條第1項第3款規定另為債務申報，方屬合於財產申報法課予申報義務人覈實申報義務的期待。原告上開主張並不可採。
(3)財產申報法課予特定範圍公職人員申報財產之義務，目的是為端正政風，確立公職人員清廉的作為，使其個人、配偶及未成年子女財產狀況藉供公眾檢驗，進而促使人民對政府施政廉能的信賴。而故意隱匿財產為不實申報，則是除出於故意為不實申報外，申報義務人尚有出於不欲使財產狀況為他人知悉的故意，進行財產移動、掩飾或藏匿之行為，而直接或間接導致申報結果不實，已如前述。本件原告購買爭訟概要欄（一）所載的系爭預售屋及系爭成屋房地，卻不以自己名義為之，甚至也不以配偶或未成年子女名義而為，甘冒風險將出資託付予名義人從事鉅額財產交易，系爭申報資料中又未見該等委託名義人從事交易所得的財產申報，該等交易安排中所顯現原告故意隱匿此等應申報財產的意圖，至為顯然。況且，系爭成屋房地登記予原告所有後，在系爭申報基準日以前，與銀行簽訂房屋貸款之借貸契約者，亦即該金錢借貸契約的當事人，並非原告而是原告委託的名義人，此由系爭房地交易的預售屋契約資料中所附帶的委託貸款契約，是由名義人而非原告委託建商為其辦理房貸（見本院卷第41-43、55-57頁），且○○部○○署政風室向承辦房貸臺灣土地銀行（此觀本院卷第61-63頁所附貸款帳務明細可明）查核該銀行對原告的存放款紀錄，也查無該筆房貸相關明細（見原處分卷第123-124頁）等，也可得到清楚佐證。由此可知，原告根本並未藉由鉅額房貸的承擔，向外界表示系爭成屋房地為其所有的意思。原告主張因其就系爭成屋房地尚有鉅額房貸未繳，還有物上擔保等，就無隱匿該財產的意圖等語，與事實顯不相符，並不可採。原告確有故意隱匿而為財產不實申報的行為，該當於財產申報法第12條第1項所定違反義務行為甚明。
2.關於爭訟概要欄（二）部分，原告申報資料中，對於該等子女教育儲蓄保險、保單借款債務至少有間接故意未為申報，為原告所不爭，且有南山人壽保險股份有限公司、三商美邦人壽保險股份有限公司回復○○部○○署政風室有關原告與其配偶所為要保人的保險資料附卷可佐（見原處分卷第159-161頁）。就此部分，原告顯然也有故意申報財產不實的事實，且參前開說明，原告在一次定期財產申報的行為中，就不同財產項目有故意隱匿財產為不實申報的情形及故意申報不實等情節，因財產申報法第12條第1項、第3項兩者本身有法規競合關係，應優先適用同條第1項「故意隱匿財產為不實之申報」之規定予以評價、裁罰。
（三）原處分罰鍰裁量並無違誤：承前所述，原告故意隱匿財產為不實申報的違法行為，就爭訟概要欄（一）所述部分，就系爭成屋房地部分，應以原告距系爭申報基準日回溯5年以內新近的實際交易價額2,140萬元為計算，就系爭預售屋部分，則以已知的交易價額共2,694萬元為計算，合計此部分隱匿財產價額，尚不計入爭訟概要欄（二）也應論以財產申報法第12條第1項規定評價部分，合計已達4,834萬元，且參原告身為財產申報法第2條第1項第5款的政府機關首長，竟故意隱匿此等巨額財產而不申報，對財產申報法所欲促進人民對廉能政府的信賴戕害甚鉅，原處分依財產申報法第12條第1項、處罰基準第1點第3款規定，裁處法定罰鍰最高額400萬元，經核其罰鍰裁量並無違反平等原則、比例原則或有不當聯結的情事，並無違誤。原告主張罰鍰裁量有關不實申報財產價額的計算，就系爭成屋房地或預售屋買賣部分，應該只以其繳付的價金為基準等語，容有誤會，並不可採。
七、綜上所述，原告主張原處分違法的各種理由，都不可採。原處分認定事實及適用法律，就爭訟概要欄（二）部分，認構成財產申報法第12條第3項故意為不實申報，而非以一行為同時該當兩法規競合的條文論述，或有違誤，但以被告認定事實後作成裁罰所適用法律的結果而言，原處分仍是以財產申報法第12條第1項故意隱匿財產為不實申報，認定原告單一的違反義務行為，並適用該條項規定為單一罰鍰金額的裁量決定，其認事用法的整體結果，仍屬無違誤，訴願決定予以維持，於法也屬相合。原告仍主張上情，起訴請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
八、本件的判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述的必要，併予說明。
九、結論：本件原告之訴為無理由，判決如主文。中 華 民 國 109 年 11 月 26 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 許 麗 華
法 官 楊 坤 樵法 官 梁 哲 瑋
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 11 月 26 日
書記官 林 苑 珍