臺北高等行政法院判決
109年度訴字第1033號110年10月14日辯論終結原 告 陳啟清訴訟代理人 劉健右 律師被 告 財政部國有財產署北區分署代 表 人 郭曉蓉（分署長）訴訟代理人 李自平 律師上列當事人間請求讓售國有土地事件，原告不服財政部中華民國109年7月2日台財法字第10913914260號（案號：第10801115號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。查原告於民國109年9月4日起訴時聲明：「㈠、訴願決定及原處分均撤銷。㈡、被告對於原告於民國104年1月13日所提國有土地申購案，應依本院判決之法律見解，另為適法之處分。㈢、訴訟費用由被告負擔。」（本院卷第11頁），嗣於109年12月10日準備程序時為訴之變更，聲明：「㈠、訴願決定及原處分均撤銷。㈡、被告應依原告民國104年1月13日之申請，作成將臺北市中正區南海段一小段625-1、625-2地號國有土地讓售與原告之行政處分。㈢、訴訟費用由被告負擔。」（本院卷第207頁）。經核原告請求之基礎事實不變，是本件訴之變更，本院認為尚屬適當，爰予准許。
二、事實概要：原告於104年1月13日檢具承購國有非公用不動產申請書，依國有財產法第52條之2規定，向被告申購臺北市中正區南海段一小段625之1及625之2地號國有土地（下稱系爭土地）；被告以原告雖檢附坐落系爭土地之同小段2985建號（門牌號碼：臺北市○○區○○○路00巷00○0號，下稱系爭建物）謄本之登記所有權人即訴外人廖敏如出具切結書，主張原告才是系爭建物的實際所有權人，惟與地政機關之登記不符，且原告亦非國有財產法施行細則第55條之3第2項及第3項規定之直接使用人，乃以104年8月28日台財產北處字第10440019510號函（下稱被告104年8月28日函），註銷原告之申購案。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠、原告於108年12月18日，獲悉司法院大法官曾於107年12月28日作成釋字第772號解釋，原告因此在108年12月18日向被告陳情，請求被告告知正確訴訟途徑。嗣被告以108年12月25日台財產北處字第10800373960號函，更正原處分有關救濟途徑之記載。依行政程序法第98條第1項規定，應自更正通知送達原告之翌日起算30日訴願期間。原告收到被告108年12月25日函後，即於108年12月27日提起訴願，未逾30日之訴願期間。
㈡、原告得依國有財產法第52條之2規定申購系爭土地：日語株式會社即股份有限公司之意，系爭土地於光復初期登記為株式會社賀田組，顯然不屬於日本政府所有之公產，而是人民所有之私產。在日治時代不論是臺灣人出資、日本人出資或臺日合資之股份有限公司，其名稱均為株式會社。因此僅由名稱為株式會社賀田組，仍無從認定系爭土地原屬於日本人之私產、而排除為臺灣人出資之公司所有之可能。被告主張系爭土地原屬日產云云，顯不可採。正因許多臺灣人私產，在光復初期係登記為日式姓名之臺灣人所有；復因當時許多人民不熟悉法律、未即時辦理登記，因此導致政府將許多登記為日式姓名之臺灣人所有之私產，誤以為是日本人所有，而逕登記為國有，立法院始會制定國有財產法第52條之2規定，以期還地於民。退萬步言，株式會社賀田組縱為日本人出資之公司(假設語)，日本法採意思主義，不動產物權之變動，只需當事人之合意即可完成，此時不動產之登記，僅係對抗要件而非生效要件。因此株式會社賀田組縱為日本人出資之公司(假設語)，但該公司應已先以意思表示合致而將系爭土地之所有權移轉予臺灣人，只是未辦理登記而已，始會發生系爭土地及其上之系爭房屋均由臺灣人居住使用，卻遭登記為國有之結果。
㈢、臺北市稅捐稽徵處核發之房屋稅籍資料，可證明系爭土地於35年12月31日以前已供建築居住使用：
１、臺北市稅捐稽徵處於98年7月7日核發之房屋稅籍資料，可知系爭房屋係於35年12月31日以前即已存在，符合國有財產法第52條之2「非公用財產類之不動產，於民國三十五年十二月三十一日以前已供建築、居住使用」之要件。
２、原告係於00年0月00日出生，父親為陳玉山。依臺北市戶籍登記簿所載，陳玉山「原住同里○○巷○○號陳炳協戶內，民國62年10月2日住變創立新戶…」，該戶門牌為「○○○路00巷00○0號」，可知陳玉山自62年起，即於系爭房屋設立戶籍。且陳玉山「原住同里○○巷○○號陳炳協戶內」，應係原先與陳炳協同住在00號房屋，之後陳炳協將00號房屋進行分戶，新增00○0號門牌予陳玉山創立新戶。因此陳玉山與原告實際居住系爭房屋之時間，應更早於62年。且原告自00年出生時起，即與陳玉山同住一戶，至今戶籍仍在系爭房屋，可知原告實際居住在系爭房屋，前後已超過40年，為國有財產法第52條之2所定「直接使用人」，原告向被告申購系爭土地，自應准許。申請讓售之國有土地，固以35年12月31日以前已供建築、居住使用者為限，但申請讓售之權利人，不限於35年當時之起造人或所有人，只要是89年以前已有使用，且至讓售時仍繼續使用之人，亦有權申請讓售。原告縱係00年出生，惟原告自62年即在系爭房屋設籍並實際居住使用至今，符合國有財產法施行細則第55條之3第2項第1款所定「八十九年一月十四日修正生效前已使用，至讓售時仍繼續使用」之要件，自得申請讓售系爭土地。
３、被告雖提出34年5月31日大空襲後之空照圖。惟被告所提空照圖影像極度模糊，無從辨識系爭土地之使用情形，。縱使空照圖呈現之色調與建物略有不同(假設語)，仍無從認定系爭土地當時為空地。被告所提之空照圖為34年5月31日「大空襲」後拍攝，空照圖上之色調差異，亦可能是因為建物遭空襲損壞所導致，更無從認定為空地。被告所提空照圖之拍攝時間為34年5月31日，距離國有財產法第52條之2所定「35年12月31日以前已供建築使用」之基準時點，仍有1年6個月之差距，更無從作為認定之依據。
４、臺北市稅捐稽徵處於98年7月7日核發之房屋稅籍資料，可證明系爭房屋係於35年12月31日以前即已存在。國有財產局於92年修正發布之「辦理國有財產法第五十二條之二讓售案件注意事項」第8點第4款規定：「申請人依本條申請讓售時，應繳附下列文件…：(四)三十五年十二月三十一日以前已使用國有土地之證明文件(以下證件任繳一種)：…2.房屋稅收據，或稅務機關課稅或免稅證明文件。」臺北市稅捐稽徵處核發之房屋稅籍資料，為公文書之性質，應有憑據而屬可信，絕無造假杜撰之可能，房屋稅籍資料已明確顯示系爭房屋於35年12月31日以前即已存在，符合「辦理國有財產法第五十二條之二讓售案件注意事項」第8點第4款規定，被告自應予採納。
５、縱使空照圖顯示系爭房屋與00號房屋相連結，亦可能僅是屋頂相疊或相連，無從以之認定房屋內部相通。且縱然房屋內部相通(假設語)，惟臺北市稅捐稽徵處核發之房屋稅籍資料顯示，系爭房屋於35年12月31日以前即已存在，絕非如被告所稱係於36年以後，始自00號房屋增建而來。
６、門牌編定，及戶籍之分戶，均為戶政機關之行政管理措施，數棟已興建完成之建物共用門牌、之後始增訂門牌，或之後始創立新戶籍，實屬常見，自不能以門牌或戶籍有變動，即認定系爭房屋係36年以後自00號房屋增建而來。
㈣、被告忽略在「信託讓與擔保」，標的物形式上雖登記為擔保權人所有，惟擔保權人僅在「擔保之目的範圍內」取得所有權，至於「超過擔保之目的範圍」之所有權，包括使用權在內，仍歸屬於設定人，因此系爭房屋雖登記為廖敏如所有，惟原告仍為實質所有人及直接使用人，遽予註銷申購案，於法誠有違誤：
１、國有財產法第52條之2規定得申請讓售之主體為「直接使用人」，應與「間接使用人」相對應。直接使用人以所有之意思而為國有土地之占有、使用，固然在形式上通常已登記為所有人，但並非絕對，登記形式與實質之直接使用人分離之情形，在實務上並非罕見，「信託讓與擔保」即為一例。所謂信託讓與擔保，係指「債務人為擔保其債務，將擔保物所有權移轉與債權人而使債權人在不超過擔保之目的範圍內，取得擔保物所有權者…債務人如不依約清償債務，債權人得將擔保物變賣或估價，而就該價金受清償」，其合法性及有效性為司法實務所承認。在信託讓與擔保，設定人移轉標的物所有權係以擔保債務之清償為目的，因此擔保權人形式上雖登記為所有人，惟實質上僅為「擔保物權人」，其經濟上之效用與抵押權人相類似，而非所有人。在信託讓與擔保，登記所有人即擔保權人僅「在擔保之目的範圍內」取得標的物所有權」，「超過擔保之目的範圍」之所有權，包括使用權在內，仍歸屬於設定人。因此即使債務人違約不清償債務，擔保權人仍負有清算之義務，若擔保物價值超過擔保債權額時，擔保權人就超過部分有返還之義務，且標的物之占有、使用權仍歸屬於設定人，擔保權人不得主張設定人為無權占有。因此在信託讓與擔保之情況，設定人雖非登記形式上之所有人，惟仍為實質所有人及直接使用人。
２、系爭房屋為原告所有，至於系爭房屋之登記名義之所以不是原告，是因原告曾向訴外人李治明借款暫無力清償，為擔保李治明債權之受償，而將系爭房屋移轉登記為李治明指定之訴外人吳潘富名義，吳潘富又移轉登記為廖敏如名義，惟此為信託讓與擔保之性質，李治明或其指定之吳潘富、廖敏如僅在擔保之目的範圍內取得標的物所有權，超過擔保之目的範圍之所有權，包括系爭房屋之使用權，仍歸屬於原告。原告向被告申購系爭土地時，系爭房屋登記名義人廖敏如同時出具切結書予被告，表示：「現登記為本人所有之門牌號碼：台北市○○區○○○路00巷00○0號房屋之所有權人應屬陳啟清所有」，並不爭執其實質上未取得系爭房屋之所有權。原告在向被告申購系爭土地後不久，即在臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）提起訴訟，請求李治明及廖敏如將系爭房屋回復為原告名義，經審理後，臺北地院已在104年8月26日作成104年度訴字第748號判決（下稱系爭北院判決），命廖敏如將系爭房屋所有權移轉登記予李治明後，再由李治明移轉登記予原告。系爭北院判決確定後，原告即以「判決移轉」為登記原因，將系爭房屋登記為原告所有，有建物登記謄本可供參照。
３、被告雖提出廖敏如於96年申租、申購土地時所提出之切結書，主張系爭房屋為廖敏如所有。惟切結書均為廖敏如單方面出具。而廖敏如為原告之債權人李治明所指定之登記名義人，與原告之利益及立場相衝突，則廖敏如基於自身利益所為之切結，自不能拘束原告。原告與廖敏如及李治明為訴訟上相互對立之兩造，其利害關係相反，若不是因為系爭房屋登記為廖敏如所有，僅係為擔保債權得以受償，廖敏如及李治明豈有在訴訟上不爭執之可能？正是因為系爭房屋之真正所有人仍為原告而非廖敏如，廖敏如及李治明已無可爭辯，始會在訴訟上自認，而以其他理由答辯。被告系爭臺院判決之認定於不顧，卻以廖敏如片面之切結，主張系爭房屋為廖敏如所有云云，誠非可採。原告自出生起至今，戶籍均設於系爭房屋，從未遷移，有原告之戶籍謄本可供參照。若系爭房屋並非信託讓與擔保與廖敏如，而係廖敏如所有(假設語)，廖敏如理應要求原告將戶籍遷出，豈有容任原告繼續設籍並居住在系爭房屋之可能？顯然系爭房屋僅係因信託讓與擔保而登記為廖敏如所有。
４、國有財產法第52條之2規定既規定得申請讓售之主體為「直接使用人」，而非「所有人」，則國有財產法施行細則自不得增加國有財產法所無之限制，而將「直接使用人」限縮於「登記所有人」之範疇。國有財產法施行細則第55條之3規定，應係針對建物之直接使用人「通常」即為所有人之常態情況為規範，但未考慮到信託讓與擔保等「所有」與「使用」分離之特殊情況。在信託讓與擔保之特殊情況，應回歸國有財產法第52條之2「直接使用人」之文義，認定原告得申請讓售系爭土地，始為適法。
㈤、被告忽略依「國有非公用不動產讓售作業程序」第14點第8款規定，在不動產信託之情況，申購權利人應依法律及私權關係作實質認定，不應以形式上之登記名義人為論斷唯一依據，於法誠有違誤：被告依國有財產法第52條之2規定辦理讓售時，亦應適用「國有非公用不動產讓售作業程序」之規定。由「國有非公用不動產讓售作業程序」第14點第8款規定，信託不動產之「委託人或受託人」均可能申請讓售，可知不動產申購之權利人，並不以形式上之登記名義人為限，而應依法律及當事人間之私權關係，作實質之探究及認定。而系爭房屋係因信託讓與擔保而登記為廖敏如所有，係屬司法實務所承認之信託類型之一。原告於104年1月13日申購時，復已附具系爭房屋登記名義人廖敏如之切結書，切結系爭房屋應屬原告所有。顯然原告與廖敏如之間，對於系爭房屋之使用權及實質所有人，應為原告而非廖敏如，均無爭議。則參照「國有非公用不動產讓售作業程序」第14點第8款規定作實質認定之結果，原告為適格之申購權利人。
㈥、被告違反行政程序法第36條職權調查原則，未究明系爭房屋以廖敏如名義登記之原因為何，遽予註銷原告之申購案，於法誠有違誤：原告向被告申購系爭土地時，系爭房屋登記名義人廖敏如同時出具切結書予被告。廖敏如若為系爭房屋之實質所有人，依日常生活經驗法則判斷，廖敏如應無出具切結書予被告，表示系爭房屋應屬原告所有之可能，必然因為當事人間另存有其他法律關係，廖敏如始會出具切結書表示原告始為系爭房屋之所有權人。行政程序採職權調查原則，且應對有利及不利事項一律注意，被告在藉由廖敏如之切結書已可探知原告與廖敏如之間可能存在其他法律關係之情況下，被告自應依職權調查證據，以究明系爭房屋之權利歸屬究竟為何，據此判斷系爭房屋之實質所有人。惟被告在事實狀況尚未明瞭之際，僅以系爭房屋之登記名義人為廖敏如，遽予註銷原告之申購案，顯然未盡調查證據之責，違反行政程序法第36條規定。
㈦、被告違反行政程序法第102條規定，未給予原告陳述意見之機會，遽予註銷原告之申購案，於法誠有違誤：被告註銷原告之申購案，亦將限制原告受憲法保障之財產權，自應依行政程序法第102條規定，給予原告陳述意見之機會。被告在104年8月28日註銷原告之申購案之前，未通知原告針對被告之疑問陳述意見，違反行政程序法第102條規定。原告在被告104年8月28日作成處分前，早已對李治明及廖敏如提出民事訴訟，請求回復系爭房屋之所有權登記，臺北地院甚至已在原處分作成前二日判決廖敏如及李治明應將系爭房屋移轉登記予原告所有。倘被告有依行政程序法第36條規定依職權調查證據，及依行政程序法第102條規定給予原告陳述意見之機會，被告當可究明系爭房屋之所有權及使用權歸屬，而認定原告為國有財產法第52條之2直接使用人，而作成有利於原告之處分。
㈧、被告未依「辦理國有財產法第五十二條之二讓售案件注意事項」第13點第1項規定，先定期命原告補正系爭房屋之登記名義，逕予駁回原告之申購案，於法誠有違誤：建物所有人縱已將建物所有權移轉予他人，惟只要原所有人得以回復其所有權，並證明其自移轉時起至回復所有權期間，仍有繼續使用之事實，仍可依國有財產法第52條之2規定申購國有土地。原告申購系爭土地時，已有附具系爭房屋登記名義人廖敏如之切結書，切結系爭房屋應屬原告所有；原告亦檢附切結書，切結系爭房屋係由原告居住、使用，縱然被告認為系爭房屋之登記名義未回復為原告，惟建物之登記名義係可補正之事項，被告依「辦理國有財產法第五十二條之二讓售案件注意事項」第13點第1項規定，自應給予原告至少15日之補正期間。惟被告未先定期命原告補正，即逕予駁回原告之申購案，顯然與「辦理國有財產法第五十二條之二讓售案件注意事項」第13點第1項規定相違背。原告在向被告申購系爭土地後不久，即在臺北地院提起訴訟倘被告在作成原處分之前，有先定期命原告補正系爭房屋之登記名義，原告應可在期限內回復系爭房屋之登記名義，依據「審查國有財產法第五十二條之二讓售案件補充規定」第3點第5項第2款規定，原告自得申請讓售系爭土地。惟原處分未先定期命原告補正、逕予駁回申購案，致原告喪失補正之機會，於法違誤。
㈨、並聲明：１、訴願決定及原處分均撤銷。２、被告應依原告民國104年1月13日之申請，作成將臺北市○○區○○段一小段625-
1、625-2地號國有土地讓售與原告之行政處分。３、訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
㈠、鑑於大法官宣告因「法令違憲」而定期失效之釋憲，僅聲請人及其他已聲請釋憲之聲請人始得據之再開救濟之門；又審判權之劃分並非憲法核心價值，屬立法形成自由，如立法者已制定相關救濟制度，即符合憲法第16條訴訟權制度性保障之本旨，舉重以明輕，縱系爭解釋指明是類案件之申請人應循行政爭訟途徑救濟，然原告既未在系爭解釋作成前進行任何救濟行為，自不為系爭解釋效力所及，是以系爭通知函仍非行政處分，被告註銷原告之申請案即非因公法關係所衍生之爭議，本院就此事件並無審判權。
㈡、退萬步言，縱因系爭解釋而得認系爭通知函屬「行政處分」（假設），則系爭通知函原載之救濟說明仍屬「救濟教示「告知錯誤」或視為「未記載」之情形，然原告並未於行政程序法第98條第3項規定之1年不變期間內提起訴願，遲至於108年12月27日始為之，已逾法定期間，自屬起訴不備法定要件，本院即應裁定駁回原告之訴。
㈢、原告並非系爭建物所有權人，且系爭建物亦非35年12月31日前既已存在，以及原告非於89年1月14日前取得系爭建物之所有權，均未符系爭規定及系爭細則規定之法定讓售要件，是以被告註銷系爭讓售案件即屬適法：
１、系爭規定之增訂乃為解決35年間臺灣地區辦理土地總登記時，原得登記為私有卻誤登記為國有非公用不動產，致形成私人占用國有不動產之情事，基於還地於民及實現居住正義之公益考量，使35年12月31日以前已在此類不動產上建築、居住使用至今之直接使用人，得以低價向國家申請讓售該不動產，並藉此解決早期因政權交替所造成之土地之問題（系爭解釋意旨及立法院第5屆第2會期第17次會議議案關係文書第86頁參照），故得申請讓售之標的限於原屬國人私有而誤登記為國有之土地（或房地），且申請者則須為讓售標的之原所有權人。系爭土地登記為國有之緣由乃為：依臺北市古亭地政事務所110年5月12日北市古地籍字第1107007205號函及同年6月4日北市古地籍字第1107008087號函附之同小段625地號之人工登記謄本（含光復及台帳）顯示，系爭土地係於96年間分割自同段同小段625地號土地，又625地號土地於光復初期之35年2月27日登記之所有權人為「株式會社賀田組」，屬「日人遺留之財產」，故於41年間依法接收登記為國有，管理機關為臺灣省政府財政廳，嗣於50年間方變更為財政部國有財產局（即現行之財政部國有財產署）經管，已得證明系爭土地上坐落之原建物原屬日產，並非政府將國人私產誤登記為國有之情形，與系爭規定之立法意旨即有未合。
２、查系爭申購案係屬原告申請「國有土地」之情形，是由上開立法背景增訂之系爭規定及國有財產法施行細則規定可知，被告准予將系爭土地讓售予原告之前提即為須同時滿足以下「全部」要件，且缺一不可：①、申請人為申請讓售購國有土地上之私有「主體建物」之「所有權人」（含實際分戶使用人）。②、坐落擬申請讓售國有土地上之私有建物之主體建物於「35年12月31日前」已存在且使用迄今。③、申請人須「89年1月14日前」取得主體建物之所有權。
⑴、系爭規定之立法原意係為將誤登記為國有之私人不動產，返
還予原所有權人，則國有財產法施行細則規定明定國有土地之直接使用人均係以「所有權人」為依歸，縱原告辯稱為「事實上使用之人」，仍與第①項之申購要件未符：
Ａ、立法者訂定系爭規定之目的既在更正原屬私人所有之不動產，光復後因未依我國法辦理總登記，致錯誤登記為國有之情形，故得依系爭規定申請讓售之主體，自然限於原私有不動產之所有權人，是以國有財產法施行細則規定明文將系爭規定中「直接使用人」之申請讓售主體以申購客體即國有土地上坐落之「房屋所有權人」及「有分戶使用必要之該房屋之法定繼承人」作為申購客體之「原所有權人」之判準，即未逸脫立法意旨為應返還予原所有權人之範疇。
Ｂ、依原告104年申請讓售時檢附切結書上既載有「…陳啟清為使用人名義向國有財產屬申請承購上述房屋所坐落之國有土地…」，足證原告並非基於系爭建物所有權人之地位而係以系爭建物「使用人」之身分申請讓售，基於上開說明，原告仍不具申請資格，致未符第①項之申購要件，是以被告以系爭通知函為註銷系爭申購案之通知並無違法。
Ｃ、原告申請讓售系爭土地時，固辯稱係將系爭建物「信託讓與擔保」予他人，然擔保權人方為真正所有權人，即不容原告僭稱為「實質所有權人」，進而得認符合申請讓售之資格：
ａ、原告於104年申請讓售系爭土地時，系爭建物已「信託讓與擔保」予李治明並借名登記予廖敏如等情，且嗣後亦將借款全數清償，復於105年1月6日移轉登記為原告等主張縱為真正。原告於104年向被告申請讓售時，倘非明知因伊與李治明間就系爭建物所為之信託讓與擔保契約尚屬有效，李治明已取得系爭建物之「完整」所有權，縱嗣後借名登記予廖敏如，原告仍非系爭建物之所有權人，伊僅得於清償李治明借款後，依信託讓與擔保之內部法律關係，間接請求李治明返還，故以系爭建物「使用人」之名義提出讓售之申請，均如前述，而此亦有原告訴請李治明及廖敏如將系爭建物之所有權「移轉登記」予伊及伊取得上訴之確定判決後，向地政機關申請以「判決移轉」為原因，先基於借名登記之法律關係，將系爭建物登記予借名人李治明後，復基於伊與李治明間之協議，因二人間之債權債務關係消滅，李治明須將系爭建物所有權「移轉」登記予伊而為原告所有，並非為「判決回復所有權」登記即「塗銷所有權」登記可證，原告自申請讓售系爭土地至為被告註銷系爭申購案間，系爭建物之「實質」所有權已歸李治明所有，李治明可任意處分，僅形式上登記為廖敏如，從而原告無論「形式上」或「實質上」均已非系爭建物之所有權人，當無疑義，自不容伊僭稱為系爭建物之「實質所有人」，而認原告之申請符合讓售規定。
ｂ、「信託讓與擔保」與信託無涉，實為「讓與擔保」；況信託財產之實質所有權人仍為委任人，與債權人因信託讓與擔保取得擔保物之實質及形式所有權人之地位截然有別，豈容原告斷章取義，僅因以往實務誤將讓與擔保冠以信託二字，致得將二者完全等同視之，是依系爭規定申請讓售之案件自無系爭讓售作業程序規定之適用；又系爭讓售案件注意事項第16點明定該注意事項如有未盡事宜，由國產署修正之，已排除以系爭讓售作業程序補充適用之可能，且系爭規定既於92年2月6日修正公布時，訂定申請日至104年1月13日之落日條款，而適用各類讓售案件之系爭讓售作業程序規定卻遲於104年6月15日始為增訂，足徵國產署從未將依系爭規定申請讓售之案件納入系爭讓售作業程序規定之適用，原告自不得以之作為申請讓售系爭土地之依據。
ｃ、原告自陳係基於信託讓與擔保之法律關係將系爭建物移轉登記予李治明，嗣因債務清償，李治明須依與伊之協議將系爭建物再為移轉登記予伊，並非移轉建物登記之法律關係經撤銷或解除等情形，況原告申請讓售系爭土地時已非系爭建物之形式及實質所有權人，業與系爭規定不符，被告依法毋庸再通知伊補正：系爭讓售案件注意事項第13點第1項規定已賦予被告審查申購案件時之裁量權，倘遇有申請資料及調查結果無法明確判斷應為准否之決定時，始有通知申請人補正之必要，非如原告所稱被告應就否准是類申請案件前，均須踐行通知申請人補正之義務。原告向被告申請讓售系爭土地時係以系爭建物之「使用人」而非所有權人之身分為之，倘伊欲改以自己始為系爭建物「所有權人」之身分申請，以符系爭規定，伊即應依所主張之「審查國有財產法第五十二條之二讓售案件補充規定」第3點第5項第2款規定（下稱系爭讓售案件補充規定，被告否認有該規定之適用），主動將已回復系爭建物所有權之相關證明文件，提供被告，而查伊所提系爭北院判決之判決日期為104年8月26日，原告於判決當日即得知悉判決結果，至被告於同年月28日註銷系爭申購案，甚至於同年月31日系爭通知函送達前，伊均未為之，即便在該事件訴訟進行中，亦從未通知被告，況被告就原告申請時提供之資料已得明確判定伊並非系爭建物之所有權人，不符系爭規定及系爭細則規定之讓售要件，依法即無通知原告補正必要。
ｄ、系爭讓售案件補充規定僅限於原建物所有權人申請讓售時，因建物已移轉他人而非所有權人，惟有繼續使用之事實者，得於移轉所有權之法律關經撤銷、解除而「回復」所有權之情形，方有適用。李治明應將系爭建物移轉登記予原告之原因乃係伊清償李治明之借款，李治明依與伊之協議須負將系爭建物移轉登記予伊之義務，即伊所稱二人間之信託讓與擔保之法律關係係因協議履行而消滅，並非經撤銷、解除致李治明須負回復原狀之義務而為之，故與系爭讓售案件補充規定根本無涉。
ｅ、系爭通知函並非行政處分，是以被告並無履行上開程序之義務；縱認屬行政處分（假設），原告既於申請時以切結書自陳伊係以「使用人」名義申請，亦未否認登記之所有權人係為廖敏如，是以本件事實既無不明之處，被告即無再予調查之必要。然被告仍調閱系爭建物之登記謄本，並查閱發生於原告申購前之廖敏如向被告申租、申購系爭土地之相關資料（見被證6至8），客觀上已得充分證明系爭建物之所有權人為廖敏如而非原告，足見被告已善盡調查之義務；況真如原告所稱有系爭讓售案件補充規定之適用（假設），伊自應負主動提供相關證明之義務，然原告於被告以系爭通知函註銷系爭申購案前，卻從未為之；又被告為系爭通知函所根據之事實，在客觀上已十分明白且足以確認之，則依行政程序法第103條第5款規定，自毋庸再給予原告陳述意見之機會，益徵被告從未有違法之處。
⑵、系爭建物為光復後自緊鄰前方之門牌地址為臺北市○○區○○○路
00巷00號房屋「增建」而來，並非於35年12月31日前既已存在，即未符第②項之申購要件：經檢索臺北市政府都市發展局設置之「臺北市歷史圖資展示系統」顯示可辨識之系爭建物所在位置空照圖觀之，由34年5月31日臺北大空襲後拍攝之照片可知，系爭建物所在位置為有近似植栽之「空地」，並無建物，而斯時其前方緊鄰之○○○路00巷00號房屋則已存在，又625地號土地原屬日產，已得證明00號房屋當屬「日產」無疑。直至47年間，系爭土地上始有較為明確之建物存出現，甚至後續年度之空照圖亦顯示00號房屋與系爭建物係互相連結，內部空間應為相通，且原告亦自陳伊父陳玉山與陳炳協同住於00號房屋，至62年10月2日始進行分戶，而新增00○0號門牌（見原告之行政訴訟起訴狀第5頁第2至第10行及原證8），足見系爭建物確為光復後由00號房屋增建而來，況依臺北市中正區戶政事務所110年5月10日北市正戶資第1106003641號函查之結果顯示系爭建物門牌遲於49年7月15日始為初編，顯見系爭土地於35年12月31日時尚無建物存在，系爭建物為嗣後所建無疑，而未符第②項之申購要件。
⑶、系爭建物所有權為廖敏如於96年間向被告申租系爭國有前，
業向訴外人吳潘富購置取得，且嗣後辦理第一次登記時之所有權人亦為廖敏如，原告並無於89年1月14日前取得系爭建物所有權之可能，未符第③項要件：
Ａ、查廖敏如前於96年5月8日檢附相關證明向被告申租系爭土地及毗鄰之625地號國有土地，嗣與被告成立租約後，復向被告申購625地號國有土地，然依廖敏如於申租、申購時檢附之96年8月8日、96年10月30日地上物權屬切結書均顯示系爭建物為其所有，復按廖敏如向臺北市古亭地政事務所申請辦理系爭建物第一次登記時檢附之101年6月1日切結書可知，系爭建物為其向原所有權人即訴外人吳潘富基於「買賣」關係取得，且確實登記為廖敏如所有，況原告僅說明伊父陳玉山於62年設籍於與陳炳協同住00號房屋，嗣為分戶之00○0號之系爭建物，卻從未證明陳玉山為係如何自「陳炳協」處受讓系爭建物，亦未能證明為陳炳協之「法定繼承人」，即不符合「實際分戶使用人」之讓售對象資格等，均再再證明原告絕無於89年1月14日取得系爭建物所有權之可能，而未符第③項之申購要件。
Ｂ、廖敏如固於被告註銷系爭申購案時尚未知悉且發生在後之法院判決之事件中，就原告於該事件所為系爭建物係讓與擔保予李治明，並依李治明指示於89年5月間將系爭建物之房屋稅稅籍移轉予吳潘富，嗣後再移轉予廖敏如等主張均「不予爭執」，然其自認僅因審理之臺北地院須遵守民事訴訟「辯論主義」第二命題即經當事人自認（合意）之事實，法院應受其拘束之審理原則，致法院依法毋庸調查，與行政訴訟法院應依職權調查之審理原則有別，故未經法院調查之上開原告於另案之主張，即無從逕認係與真實情形相符，致得證明系爭建物確屬原告所有，遑論伊早於89年1月14日前即已取得該建物之所有權。
Ｃ、至原告辯稱陳玉山已於62年間或更早設籍於系爭建物內云云。而查，設籍證明係申購國有房地時，申請人得用於證明於35年12月31日前已使用擬申購之國有財產之方法之一，蓋國有土地上之建物倘已登記為國有，申請人根本無法提出其為建物所有權人之證明文件，而得以使用事實代替之故，與本件之原告係申請讓售國有土地之情形有別，與法定讓售要件無關，無原告據以認定被告應准予申請之證明。
Ｄ、另依臺北市古亭地政事務所110年5月12日函附99年6月10日之系爭建物測量成果圖所示，該建物僅坐落於625之2地號國有土地，且系爭建物之面積為28.84平方公尺，然該地號國有土地面積為57平方公尺，足見系爭建物並未使用625之2地號國有土地「全部」，是以原告申請讓售625之2地號國有土地「全部」，即與讓售規定未符；復依625之1地號國有土地之被告產籍資料登錄之被告為審查廖敏如申租該地號等國有土地時，於96年5月22日派員現場勘查之現況尚有「○○○路00巷00號木造房屋之第二層（下方為00○0號出入通道）」可知，625之1地號國有土地係為00號房屋使用，僅同時供系爭建物住戶出入通行之用，非供系爭建物住戶「單獨」使用，顯見該地號土地非屬併同系爭建物之主體建物「居住」使用之場所，更無附屬設施設置其上，不符「審查國有財產法第52條之2讓售案件補充規定」第1點第9款規定，益徵625之1地號國有土地非屬原告得依系爭規定申請讓售之範圍。
㈣、並聲明：１、原告之訴駁回。２、訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：事實概要欄所述之事實，業據提出原告104年1月13日申請書（本院卷第251-273頁）、被告104年8月28日函（本院卷第31-32頁）、被告104年8月28日函送達證明（本院卷第159頁）、司法院釋字第772號解釋（本院卷第33-35頁）、原告108年12月18日陳情書（本院卷第37頁）、被告108年12月25日函（本院卷第39-40頁）、訴願決定書（本院卷第41-47頁）為證，堪信為真。本件之主要爭點為：１、本院就本件爭議有無審判權？原告起訴是否合法？２、原告請求被告應依原告104年1月13日之申請，作成將臺北市中正區南海段一小段625-1、625-2地號國有土地讓售與原告之行政處分，有無理由？
㈠、本院就本件原告之訴有審判權，原告起訴合法
１、相關法令與實務見解：
⑴、司法院釋字第772號解釋理由書：「…按我國目前係採二元訴
訟制度，關於民事訴訟與行政訴訟審判權之劃分，應由立法機關通盤衡酌爭議案件之性質及既有訴訟制度之功能（諸如法院組織及人員之配置、相關程序規定、及時有效之權利保護等）決定之。法律未有規定者，應依爭議之性質並考量既有訴訟制度之功能，定其救濟途徑。亦即，關於因私法關係所生之爭議，原則上由普通法院審判；因公法關係所生之爭議，原則上由行政法院審判（本院釋字第466號、第691號、第695號、第758號及第759號解釋參照）。系爭規定僅明定：『向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售。經核准者……』並未規定因不核准所生之爭議，究應由普通法院抑或行政法院審判。參酌前揭本院解釋先例，應依爭議之性質定審判權之歸屬。國有財產法於89年1月12日修正公布時，增訂第52條之2明定：『非公用財產類之不動產，於民國35年12月31日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於本法修正施行日起3年內，檢具有關證明文件，向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售。經核准者，其土地面積在500平方公尺以內部分，得按第一次公告土地現值計價。』嗣於92年2月6日經修正公布為系爭規定，延長人民申請讓售之期間至104年1月13日。究其立法旨意，係鑑於政府辦理土地總登記時，因當時資訊不發達，人民未必熟悉法律，以致甚多人民世代居住之土地被登記為國有，而形成占用國有土地之情形，為解決該等人民之問題，才增訂上開規定，讓人民得以申請讓售其已長期居住使用而經登記為國有之土地（立法院第5屆第2會期第17次會議議案關係文書討86頁參照）。國家實施土地總登記，將上開土地登記為國有，為國家統治權之行使。系爭規定許人民向國家申請讓售已登記為國有之土地，具有強烈之政策色彩，國有財產署審查確認是否合於系爭規定，以決定是否准駁，為公權力之行使。再佐以申請讓售國有土地事件之雙方當事人，必然係國家與一般人民之關係，一般人民間不可能成為該法律關係之權利義務主體；另一方面，申請人暨所申請讓售之不動產若均符合規定，主管機關即應准許其申請，並以法律規定之計估方法決定讓售價格，並不適用私法上契約自由原則。足徵國有財產署依系爭規定為准駁與否之決定，核係對外直接發生法律效果之單方行政行為，為行政處分，而非國庫行為，具有公法性質。綜上，國有財產署或所屬分支機構就人民依系爭規定申請讓售國有非公用財產類不動產之准駁決定，屬公法性質，人民如有不服，應依法提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。…」
⑵、行政程序法第96條第1項第6款規定：「行政處分以書面為之
者，應記載下列事項︰…六、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。」第98條規定：
「（第1項）處分機關告知之救濟期間有錯誤時，應由該機關以通知更正之，並自通知送達之翌日起算法定期間。（第2項）處分機關告知之救濟期間較法定期間為長者，處分機關雖以通知更正，如相對人或利害關係人信賴原告知之救濟期間，致無法於法定期間內提起救濟，而於原告知之期間內為之者，視為於法定期間內所為。（第3項）處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後一年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」
２、查，被告對於原告所提系爭申請案，以104年8月28日台財產北處字第10440019510號函予以註銷，敘明救濟方法為民事訴訟程序而非訴願相關規定有該函可參（本院卷第31-32頁）。釋字第772號解釋於107年12月28日公布後，認為被告就國有財產法第52條之2之准駁決定為公法性質，原告雖非該號解釋聲請釋憲之人，也未曾就系爭申請案對於國有財產法第52條之2聲請釋憲，但原告仍以108年12月18日陳情書請被告明確告知其所提系爭申請案遭註銷之正確救濟途徑，有陳情書可參（本院卷第37頁）。被告則以108年12月25日台財產北處字第10800373960號予以告知正確救濟途徑為得依法提起訴願，有該函可參（本院卷第39-40頁）。原告因此在108年12月27日提起訴願，有訴願書可參（訴願可閱卷第1頁）。訴願決定並未從程序不受理，而是以實體理由予以駁回，有財政部109年7月2日（案號：第10801115號）訴願決定書可參（本院卷第41-47頁）。又釋字第772號解釋是從爭議之性質定審判權之歸屬，國有財產法是在89年1月12日修正公布時就增訂第52條之2，所以審判權爭議的性質從當時就已存在，釋字第772號解釋僅是確認國有財產署或所屬分支機構就人民依該規定申請讓售國有非公用財產類不動產之准駁決定，屬公法性質，並非將審判權從民事爭議變更為公法爭議，國有財產法既然是在89年1月12日增訂第52條之2，迄今並無實質要件的修正，所以解釋上應該認為自89年1月12日開始就應該是公法事件。所以，被告104年8月28日台財產北處字第10440019510號函認為註銷系爭申請案的決定不是行政處分，應循民事訴訟程序辦理等語，並不正確，被告自得再予更正，原告也在法定期間內提起訴願與行政訴訟，故本院就本件有審判權，原告起訴合法。
㈡、原告之訴無理由
１、相關法令與實務見解
⑴、國有財產法第52條之2規定：「非公用財產類之不動產，於民
國35年12月31日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於民國104年1月13日前，檢具有關證明文件，向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售。經核准者，其土地面積在500平方公尺以內部分，得按第一次公告土地現值計價。」同法施行細則第55條之3第2項、第3項規定：「本法第52條之2所稱直接使用人，指本法中華民國89年1月14日修正生效前已使用，至讓售時仍繼續使用之下列各款之人：一國有土地，其地上已有私有建築物，包括主體建物及併同主體建物居住使用之場所或附屬設施者，為主體建物所有人或實際分戶使用人。二國有房地，為設有戶籍之現居住使用人。」「前項第1款，併同主體建物居住使用之場所或附屬設施範圍之認定基準，由財政部國有財產局定之。」第74條規定：「依本法及本細則應規定之各種作業程序，由財政部國有財產局另定之。」基此，國產署因執行國有非公用不動產讓售及辦理國產法第52條之2不動產讓售案件需要，分別訂定之讓售作業程序第24點第3款規定：「申購案件經審查有下列情形之一，得註銷申購案並敘明理由通知申購人：……(三)經通知補正，逾期未補正或未照補正事項完成補正者。」讓售注意事項第4點規定：「(第1項)本條規定讓售之國有土地範圍，以主體建物、居住使用場所或附屬設施實際使用之範圍為限。(第2項)前項居住使用場所及附屬設施，以下列各款為認定之基準：……(三)庭院。……。」第5點第1項規定：「本條所稱直接使用人，係指本條施行(89年1月14日)前已使用，至讓售時仍繼續使用之下列各款之人：(一)國有土地，其地上已有私有建築物，包括主體建物及併同主體建物居住使用之場所或附屬設施者，為主體建物所有人或實際分戶使用人。(二)國有房地，為設有戶籍之現居住使用人。」暨審查國產法第52條之2讓售案件補充規定(下稱審查補充規定）第3點第1款規定：「讓售對象及分戶之認定：(一)關於『89年1月14日前已使用，至讓售時仍繼續使用』之認定：1.國有土地：係指89年1月14日前已取得主體建物所有權或實際分戶使用；至讓售時原主體建物所有人仍持有該建物所有權，或實際分戶使用人已取得建物所有權者。2.國有房地：
係指89年1月14日前已設籍於該房屋居住使用，至讓售時仍繼續設籍居住使用。……。」
⑵、揆諸國有財產法第52條之2規定之立法意旨，係鑑於政府辦理
土地總登記時，因當時資訊不發達，人民未必熟悉法律，以致甚多人民世代居住之土地被登記為國有，而形成占用國有土地之情形，為解決該等人民之問題，乃增訂上開規定，讓人民得以申請讓售其已長期居住使用而經登記為國有之土地。是系爭規定許人民向國家申請讓售已登記為國有之土地，具有強烈之政策色彩，國產署審查確認是否合於系爭規定，以決定是否准駁，為公權力之行使，已經司法院釋字第772號解釋理由書闡釋在案。足見，國產法第52條之2規定，係為解決35年間臺灣辦理土地總登記時，原得登記為私有卻登記為國有非公用不動產，而形成占用國有不動產之情事，基於還地於民及實現居住正義之公益考量，讓35年12月31日以前已在此類不動產上建築、居住使用至今之直接使用人，得以低價向國家申請讓售該不動產，並藉此解決早期因政權交替所造成之土地糾紛。因此，依國產法第52條之2讓售之國有土地，必須該國有土地於35年12月31日以前已供作建築、居住使用至讓售時仍繼續使用，直接使用人始得申請讓售之。而其所謂「直接使用人」，依上述國產法施行細則第55條之3第2項、讓售注意事項第5點第1項、審查補充規定第3點第1款規定，於使用「國有土地」情形，係指國產法第52條之2於89年1月14日施行以前，在「國有土地」已存有私有建築物，包括主體建物及併同主體建物居住使用之場所或附屬設施者，為主體建物所有人或實際分戶使用人，並以原主體建物所有權人至讓售時仍持有該建物所有權者，或實際分戶使用人已取得建物所有權者，認定仍繼續使用該國有土地；於使用「國有房地」之情形，則指89年1月14日前已設籍該房屋居住使用，至讓售時仍繼續設籍居住使用者當之，經核與國產法第52條之2規範意旨並無牴觸。…則國產署本於法定職權，訂定上述讓售作業程序、讓售注意事項及審查補充規定等行政規則，就國有非公用財產讓售作業程序、國產法第52條之2讓售範圍及讓售對象之認定等執行法律之細節性、技術性事項加以規定，以供各分支機關作為執行讓售作業及認定事實之依據，既無違憲法第23條法律保留原則之要求，自得援引為執行國產法第52條之2規定之不動產讓售案件之依據。另有鑑於國有財產法第52條之2規定的性質是人民需檢具有關證明文件提出申請讓售，關於人民是否符合申購要件，於事實真偽不明時，自應由人民負舉證責任。
２、原告並非直接使用人，也不是在89年1月14日前取得系爭房屋所有權
⑴、查，原告雖主張為系爭房屋實質所有人，為直接使用人，系
爭房屋雖登記為廖敏如所有，但所有人應為原告，廖敏如於完成以原告為使用人名義向國有財產署申請承購系爭土地後，同意無條件返還系爭房屋給原告等語，有原告出具之103年12月24日切結書、廖敏如出具之104年1月13日切結書可參（本院卷第259-261頁）。惟此部分為被告所否認，並主張廖敏如曾於96年8月8日出具地上物權屬切結書，向被告切結其為系爭房屋所有權人，如有虛偽不實，無條件同意撤銷租賃關係，願負相關民刑事責任。並於96年10月30日向被告出具切結書，系爭房屋為其所有，如有虛偽願負法律責任。有上開切結書可參（本院卷第343-345頁）；廖敏如又在101年6月1日對台北市古亭地政事務所出具切結書，切結系爭房屋為其所有，其與前所有權人吳潘富之房屋買賣契約書遍尋不著等語，有切結書可參（本院卷第323頁）等情，因此，關於原告是否為系爭房屋實質所有人、直接使用人，即陷於真偽不明之狀態，應由原告舉證。原告雖以系爭北院判決（本院卷第79-85頁）認定其為系爭房屋所有權人，但廖敏如、李治明在該案對於原告所主張的事實都不爭執（本院卷第81頁），基於民事訴訟舉證責任法則，原告因此獲得勝訴判決，然廖敏如實際上早在96年間、101年間數次向被告及臺北市古亭地政事務所切結其為所有權人，廖敏如、李治明在系爭北院判決的訴訟審理中卻未如此主張並提出證據，故系爭北院判決基於廖敏如、李治明在該案自認所為之認定，既然未曾斟酌廖敏如96年間、101年間的切結書，並令就此辯論，其判決結果即未必與事實相符。
⑵、況且，廖敏如委託李治明在101年7月5日辦理系爭房屋的建物
所有權第一次登記，申請書載明原因發生日期為35年7月1日，所有權人為廖敏如(地址記載為臺北市○○區○○○路00巷00○0號即系爭房屋門牌號碼)，代理人為李治明(地址記載為臺北市○○區○○○路00巷00號，本院卷第317-318頁)，申請書所附測量成果圖顯示建物坐落地號為625-2地號，面積為28.84平方公尺，主體結構為木造，層數一層(本院卷第319-320頁)，99年課稅明細表顯示經歷年數為64(本院卷第321頁)，廖敏如更出具切結書敘明其為所有權人，之前所有權人則為吳潘富(本院卷第323頁)。申請書所檢附 (96)國基租字第00097號國有基地租賃契約書(本院卷第325頁)亦記載廖敏如向被告承租的625-1地號土地，面積為2平方公尺，為○○○路00巷00○0號屋內通道，625-2地號土地，面積為57平方公尺，為○○○路00巷00○0號磚造平房及屋內通道。租期自99年2月1日起至108年12月31日止，其中六、特約事項約定內容為：(二)、本案租約附圖所載625-1地號共同使用部分土地係以現有全部樓層數(2層)分攤對應之土地持分(1/2)面積方式辦理出租，全體共有人應同時申購，不單獨請求讓受…。(三)、本租約625-1、625-2地號土地上屋內通道自82年7月21日前即併同其毗鄰同小段○○○路00巷00○0號門牌主體建物使用，如有不實，承租人願負法律責任並無條件同意出租機關依法處理，絕無異議。(八)、承租之國有基地，其地上建築改良物確係承租人所有…。(九)、因承租人設籍於國有土地上房屋且房屋無出租並作自用住宅使用…。可知系爭房屋不僅是在101年間由廖敏如辦理第一次所有權登記，在此之前也是由廖敏如以所有權人之身分承租系爭土地並設籍於系爭房屋內，廖敏如也是系爭房屋納稅義務人，如果原告是系爭房屋所有權人，並且居住使用系爭房屋至今，依常情應該是由原告以自己名義辦理所有權登記以及承租系爭土地，而不會允許廖敏如去辦理第一次所有權登記且由廖敏如在辦理所有權登記之前就以所有權人身分出面承租系爭土地，遑論在廖敏如之前還有另一人吳潘富曾經是系爭房屋所有權人。上開事實均足以推論原告不是系爭房屋所有權人。縱使原告曾經取得系爭房屋所有權或曾經是系爭房屋直接使用人，但其直接使用關係或所有權關係已經在申請承購之前就已經喪失或中斷，原告又未能再提出其他足以證明其有居住使用至今的證據，而僅以其出生時設籍於系爭房屋，提出系爭申請案時亦設籍於系爭房屋，以及系爭北院判決基於廖敏如、李治明於該案的自認而判決所有權人為原告等情為據，實難令本院信其主張為真實。
⑶、再者，國有財產法第52條之2所保障範圍並不包括直接使用人
對於坐落國有土地上的房屋已經失去所有權或事實上處分權，後來再回復取得所有權者，因為該房屋的所有權或事實上處分權已經被處分，表示原所有權或事實上處分權人不再需要房屋，所以這並不是國有財產法第52條之2所要保障的對象。國有財產法第52條之2規定以居住使用至今為其要件，可知其目的除了要保障政權交替時不諳法令之土地所有權人可以取回土地，同時是保障住戶長期以來在該處居住使用的權利，使房屋與坐落的基地合一。如果原住戶或使用人將房屋處分予其他人，無論是否是擔保讓與的法律關係，都表示原所有權人或事實上處分權人不再需要房屋，原告除了以其設籍在系爭房屋之外，其餘關於直接使用人居住使用迄今的證據都無法提出，依注意事項第5點第1項規定：「（第1項）本條所稱直接使用人，係指本條施行 (八十九年一月十四日) 前已使用，至讓售時仍繼續使用之下列各款之人：(一)
國有土地，其地上已有私有建築物，包括主體建物及併同主體建物居住使用之場所或附屬設施者，為主體建物所有人或實際分戶使用人。」，原告既無「至讓售時仍繼續使用」之事實，故原告並非直接使用人，甚為明確。
⑷、另依手寫戶口名簿之記載，陳玉山(夫)、陳連寶蓮(妻)、原
告(長子)、陳啟川(次子)、陳啟鴻(三子)、陳尚敏(長女，64年出養)等人原住○○○路00巷00號陳炳協戶內，62年10月2日在○○○路00巷00○0號創立新戶，陳玉山為次男，00年0月00日出生，原告出生於00年0月00日(本院卷第53-55頁)。原告據此亦僅主張陳玉山與陳炳協原同住00號房屋，之後陳炳協將00號房屋分戶，新增00○0號門牌給陳玉山創立新戶，因此陳玉山與原告實際居住系爭房屋時間應更早於62年等語(本院卷第15頁)。惟00號、00○0號門牌都是在49年初編，有臺北市中正區戶政事務所110年5月10日北市正戶資字第1106003641號函可參(本院卷第341頁)，與原告所述並不相同，且陳玉山00年0月00日出生，在35年12月31日當時僅5歲，縱使系爭房屋當時已經存在，依常情也不可能是陳玉山所有。況且原告並未能證明系爭建物究竟何時由何人興建並取得事實上處分權?陳炳協是否於何時如何取得系爭建物事實上處分權?陳玉山是否如何自陳炳協受讓系爭建物?原告卻又在系爭北院判決中主張原告是由陳玉山贈與系爭房屋，但又沒有說明贈與的時間或提出贈與的書面(本院卷第80頁)，實難令本院信其主張為真實。依國有財產法施行細則第55條之3規定，直接使用人需為89年1月14日以前為主體建物所有人或實際分戶使用人，原告不僅未能證明陳玉山確實有系爭房屋事實上處分權，又未能證明原告確實自陳玉山取得事實上處分權，故原告無法證明在89年1月14日以前取得系爭建物事實上處分權，就與申購資格不符。
３、系爭房屋並非35年12月31日以前就已存在，也僅占用625-2地號土地一部分
⑴、國有財產法第52條之2規定：「非公用財產類之不動產，於民國35年12月31日以前已供建築、居住使用至今者…」辦理國有財產法第五十二條之二讓售案件注意事項第4點規定：「四、（第1項）本條規定讓售之國有土地範圍，以主體建物、居住使用場所或附屬設施實際使用之範圍為限。（第2項）前項居住使用場所及附屬設施，以下列各款為認定之基準：(一) 浴廁。(二) 晒場。(三) 庭院。(四)畜禽舍。(五) 廚房。(六) 倉庫。(七) 其他經執行機關就現場認定應併同主體建物使用者。（第3項）第一項所稱實際使用之範圍，以勘查表所載審認之。」因此，系爭房屋必須是35年12月31日以前已供建築、居住使用至今，且所申購土地範圍必須是主體建物、居住使用場所或附屬設施實際使用之範圍為限。另依審查國有財產法第五十二條之二讓售案件補充規定第四點證明文件之認定：「（三）三十五年十二月三十一日以前起課之房屋稅籍證明書，僅作為使用國有土地之時間證明文件。至於該證明書所載房屋構造別、課稅面積等，因原建物於民國三十五年以前建築迄今，大多經過重建、改建，房屋構造及面積常有異動，且依本條讓售國有土地範圍，除主體建物座落之基地外，尚包括其他附屬設施及居住使用場所使用部分，故該等課稅資料不作為本條審認讓售範圍之依據。（四）建築使用日期，得以稅捐單位出具之房屋稅籍證明書發證當年減折舊年數認定之。（五）申購人所附三十五年十二月三十一日以前使用國有土地之證明文件，如依相關資料（例如：法院判決書、地方政府公告之都市計畫現況圖等）查有反證者，不予採認。」
⑵、原告以臺北市稅捐稽徵處中正分處核發之房屋稅籍資料（本
院卷第49頁）主張系爭房屋於35年12月31日前即已存在，被告則以系爭房屋是在49年7月15日初編門牌迄今，有臺北市中正區戶政事務所110年5月10日北市正戶資字第1106003641號函可參（本院卷第341頁），可知系爭房屋於當時才存在，或是依據空照圖可知在47年才有較為明顯的建築物出現（本院卷第304頁），並不符合國有財產法第52條之2關於「於35年12月31日前已供建築、使用至今」的要件。因此，關於系爭房屋是否是在35年12月31日以前就已經存在的事實，陷於不明，應由原告負舉證責任。
⑶、查，原告除了以99年期的稅籍資料上顯示折舊年數64年，99
年減去64年為35年，而主張系爭房屋在35年就已存在。但原告既然主張是系爭房屋所有權人，也是直接使用人，自出生起就設籍該處，又是陳玉山贈與給原告，則原告應是處於最能取得系爭房屋最初興建資料的地位，但原告所提出的稅籍資料所記載納稅義務人竟是廖敏如而非原告(本院卷第49頁)，稅籍資料上起課年月欄是0，廖敏如在申請第一次所有權登記時所提出的系爭房屋99年課稅明細表，同樣記載納稅義務人是廖敏如，起課年月欄也是0（本院卷第321頁），故無從自該稅籍資料欄得知何時起課。由於系爭房屋在101年之前屬於未經辦理保存登記之房屋，如無其他佐證確切查悉其完工日期，有關房屋稅籍證明之核發，其房屋建造年月雖可註明房屋已折舊年數，但只能作為參考而非不能以反證另行認定或不予採認。且房屋稅籍起課年月之記載只是稅捐課徵的依據，並不能作為房屋建造年月之證明，由上開稅籍證明並未記載起課年月，更足以證明稅捐機關並沒有辦法確認系爭房屋的興建完成時間。故原告所提出的稅籍資料實無從證明系爭建物是在35年就已建築完成，何況稅籍資料也未標示系爭房屋所在基地位置，此外，原告也未能再提出積極證據證明系爭房屋是在35年即已建築完成。又625-1、625-2地號是從625地號土地分割，有土地登記第二類謄本可參（本院卷第269-271頁），625地號土地在35年2月27日登記所有權人為株式會社賀田組，有臺北市古亭地政事務所110年6月4日北市古地籍字第1107008087號函檢附之地籍登記資料可參（本院卷第331頁），而原告就此並未能舉證證明陳炳協、陳玉山或原告本人與株式會社賀田組有何關係，或是於何時自株式會社賀田組受讓系爭土地，原告只是抽象性說明法令規定意旨，卻無法提出可以證明主張為真實的的積極證據，即與國有財產法第52條之2規定35年12月31日以前已供建築、居住使用至今之意旨不符，故原告之申請於法不合。
⑷、如前所述，系爭房屋坐落地號為625-2地號，面積為28.84平
方公尺，層數一層(本院卷第319-320頁)， (96)國基租字第00097號國有基地租賃契約書(本院卷第325頁)記載廖敏如向被告承租的625-1地號土地，面積為2平方公尺，為○○○路00巷00○0號屋內通道，625-2地號土地，面積為57平方公尺，為○○○路00巷00○0號磚造平房及屋內通道。其中六、特約事項約定內容為：(二)、本案租約附圖所載625-1地號共同使用部分土地係以現有全部樓層數(2層)分攤對應之土地持分(1/2)面積方式辦理出租，全體共有人應同時申購，不單獨請求讓受…。並有國有土地勘（清）查表--使用現況略圖可參（本院卷第327頁）。可知，系爭房屋坐落地點不在625-1土地上，而是坐落625-2地號的一部分。而625-1地號土地同時供00號及系爭房屋出入使用，故不得僅由其中一戶單獨申購，且系爭房屋僅坐落625-2地號土地面積一部分，故原告就625-1地號土地無從單獨申購，就625-2地號無從申購全部面積，其申請無從准許。
⑸、此外，被告依其提出的空照圖主張35年當時並無系爭房屋，4
7年之後的空照圖才有看到，系爭房屋是與00號房屋連結等情，有空照圖可參（本院卷第337-339頁、第435頁），原告雖予以否認，但原告就此部分則未能舉出積極證據作為反證，本件在欠缺積極證據之下，原告所提各項證據又均有瑕疵而不足採，實難准許原告之申請。
４、原告雖一再主張其為直接使用人，系爭房屋是陳玉山在85年間贈與給原告，長期以來由原告使用，其他人無異議，之前曾信託讓與擔保給吳潘富及廖敏如，由此占有使用事實亦可證明陳炳協已轉讓給陳玉山及原告，96年以前系爭建物未辦保存登記，但是由陳玉山及原告等人繳稅，可證陳玉山及原告在89年1月以前取得系爭房屋事實上處分權等語。(本院卷第432頁)惟查，原告始終未能以積極證據證明系爭房屋確實在35年12月31日前已建築完成供居住使用，未能證明系爭房屋於興建完成後的事實上處分權屬於何人所有，也沒有證明陳炳協是否曾經如何取得系爭房屋的事實上處分權，陳炳協於何時轉讓給陳玉山，陳玉山又於何時贈與給原告，況且未能說明系爭房屋所坐落基地在35年間登記為株式會社賀田組，則陳炳協、陳玉山、原告與株式會社賀田組有何種關係，況且，假設原告曾經取得系爭房屋事實上處分權，且原告將系爭房屋事實上處分權轉讓給其他人，甚至由廖敏如辦理第一次所有權登記，即表示原告已失去系爭房屋事實上處分權或所有權的權利，中斷其直接使用人的身分、地位，就不符合國有財產法第52條之2的要件，原告各項主張既然均無可採，被告駁回其申購案，於法有據。
六、綜上所述，原告提出申購案不符合國有財產法第52條之2規定的要件，其訴請本院判決被告應依其104年1月13日之申請，作成將系爭土地讓售與原告之行政處分，並無理由，應予駁回。原處分駁回其申請並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告附帶請求撤銷訴願決定及原處分，亦為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 110 年 10 月 29 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 高維駿法 官 郭銘禮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資 格或為教育部審定合格之大學或獨 立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代 理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代 理人具備專利師資格或依法得為專 利代理人者。 ㈡非律師具有右列情 形之一，經最高行 政法院認為適當者 ，亦得為上訴審訴 訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、 二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者 。 3.專利行政事件，具備專利師資格或 依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關 、公法上之非法人團體時，其所屬 專任人員辦理法制、法務、訴願業 務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 110 年 10 月 29 日
書記官 林淑盈