臺北高等行政法院判決
109年度訴字第1041號110年2月4日辯論終結原 告 吳柏青被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃景茂（局長）訴訟代理人 馮文穎
林佳萱邱煥育上列當事人間有關營建事務事件，原告不服臺北市政府中華民國109年7月13日府都建字第1093050989號聲明異議決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：皇家名宮大樓位於臺北市○○區○○路0段000號，領有74使字第922號使用執照，為1棟地下2層、地上15層，共139戶之鋼筋混凝土造建築物，原告為皇家名宮大樓門牌號碼臺北市○○區○○路○段○○○○○號1樓建築物（下稱系爭建物）之所有權人。皇家名宮大樓前經財團法人臺灣營建研究所（下稱臺灣營建研究所）於民國99年6月鑑定為高氯離子混凝土建築物，皇家名宮管理委員會乃以99年11月22日皇家名宮字第991122001號函申請辦理皇家名宮大樓高氯離子混凝土建築物之認定與列管（下稱99年11月22日函），並經臺北市政府以99年7月30日府都建字第09964214600號公告為臺北市列管之高氯離子混凝土建築物（下稱99年7月30日公告），且以100年2月1日府都建字第09973514800號公告及同日府都建字第09973514801號函，請皇家名宮大樓所有權人於102年2月1日（列管公告日起2年）前停止使用，並於103年2月1日（列管公告日起3年）前自行拆除（下合稱100年2月1日公告及函）。嗣因原告將系爭建物作為營業使用並設有商業登記，先後經被告「臺北市高氯離字混凝土建築物善後處理自治條例」（下稱系爭自治條例）第7條第1項及「臺北市列管須拆除重建高氯離子混凝土建築物未依限停止使用罰鍰處分裁罰基準」（下稱裁罰基準）規定，先後以108年1月4日北市都建字第10761573362號、108年5月10日北市都建字第10832006972號、108年12月31日北市都建字第10832762902號裁處書（下依序稱108年1月4日、108年5月10日、108年12月31日裁處書），各處新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並均限於文到後次日起1個月內停止使用，因原告屆期仍未停止使用且猶作為營業使用，被告乃以109年5月6日北市都建字第1093169489號函，依行政執行法第30條規定處原告怠金10萬元，並再限於文到次日起30日內履行停止使用義務，屆期未履行者，依行政執行法規定以直接強制方式斷絕營業所必須之自來水電力或其他能源（下稱原處分）。原告不服，聲明異議，經臺北市政府以109年7月13日府都建字第1093050989號聲明異議決定駁回（下稱聲明異議決定），原告仍不服，於是提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：
原告於100年2月1日即同意參與皇家名宮大樓之都市更新，且一直配合未出租使用，但等待將近10年，皇家名宮大樓遲未辦理都市更新，嗣因原告礙於經濟壓力始出租。倘若系爭建物不能供營業使用，臺北市商業處為何准許設立商業登記？又原處分所適用之系爭自治條例第7條第1項及裁罰基準備註七規定，未經立法院三讀通過，違反法律保留原則。另被告容許皇家名宮大樓2樓以上暫延使用，卻要求1樓停止使用，違反平等原則。
㈡聲明：聲明異議決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
原告於臺北市政府100年2月1日公告及函所定之期限經過後，仍未停止使用且為營業使用，經被告按次裁處原告罰鍰達3次後，於109年3月28日及109年4月28日現場稽查，發現原告仍持續有營業使用之違規情事，被告爰依裁罰基準備註七規定，以原處分處原告怠金10萬元並再命原告限期停止使用，並無違誤。又不法行為並無平等原則之適用。
㈡聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：㈠原處分所適用之系爭自治條例第7條第1項、裁罰基準備註七
規定，是否違反法律保留原則？㈡原處分是否違反平等原則？
五、本院的判斷：㈠前提事實：
上開爭訟概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有皇家名宮大樓74使字第922號使用執照存根（乙證2）、系爭建物查詢資料（乙證3、本院卷第79-80頁）、臺灣營建研究所出具之皇家名宮大樓高氯離子混凝土建築鑑定工作報告書（乙證5-2）、皇家名宮管理委員會99年11月22日函（乙證5-1）、臺北市政府99年7月30日公告（乙證8）、臺北市政府100年2月1日公告及函、送達證書（乙證9-1、9-2）、被告108年1月4日裁處書、送達證書（乙證11-1）、被告108年5月10日裁處書、送達證書（乙證11-2）、被告108年12月31日裁處書、送達證書（乙證11-3）、原處分、送達證書（乙證1-2）、聲明異議決定、送達證書（乙證1-1、乙證13）可查，堪信屬實。
㈡原處分所適用之系爭自治條例第7條第1項、裁罰基準備註七規定，並未違反法律保留原則：
⒈按地方制度法第3條第1項規定：「地方劃分為省、直轄市。
」第25條前段規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。……」第26條第2項及第3項規定：「（第2項）直轄市法規、縣（市）規章就違反地方自治事項之行政業務者，得規定處以罰鍰或其他種類之行政罰。但法律另有規定者，不在此限。其為罰鍰之處罰，逾期不繳納者，得依相關法律移送強制執行。（第3項）前項罰鍰之處罰，最高以新臺幣10萬元為限；並得規定連續處罰之。其他行政罰之種類限於勒令停工、停止營業、吊扣執照或其他一定期限內限制或禁止為一定行為之不利處分。」次按，建築法第2條第1項規定：「主管建築機關……在直轄市為直轄市政府；……」第77條第1項規定：「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。」第91條第1項第2款規定：「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：……二、未依第77條第1項規定維護建築物合法使用與其構造及設備安全者。……」再按，行政執行法第27條第1項規定：「依法令或本於法令之行政處分，負有行為或不行為義務，經於處分書或另以書面限定相當期間履行，逾期仍不履行者，由執行機關依間接強制或直接強制方法執行之。」第28條第1項第2款、第2項第4款規定：「（第1項）前條所稱之間接強制方法如下：……二、怠金。（第2項）前條所稱之直接強制方法如下：……四、斷絕營業所必須之自來水、電力或其他能源。……」基此，臺北市就轄區內建築合法使用及構造、設備安全，有自訂法規管理權限；而其為處理權限內高氯離子混凝土建築物所生公共安全疑慮及管理，乃制定系爭自治條例（系爭條例第1條規定參照）。系爭自治條例第2條規定：「本自治條例之主管機關為臺北市政府都市發展局（以下簡稱都發局）。」第3條規定：「本自治條例所稱高氯離子混凝土建築物，指經都發局認可之鑑定機關（構）鑑定，認定其混凝土氯離子含量超過鑑定時國家標準值，必須加勁補強、防蝕處理或拆除重建之建築物。」第7條第1項規定：「經鑑定須拆除重建之建築物，都發局應列管公告，依建築法規定通知所有權人停止使用，並限期命所有權人拆除。逾期未停止使用者，得處建築物所有權人新臺幣5,000元以上6萬元以下罰鍰，必要時得按次處罰。其仍未停止使用者，得依行政執行法規定處以怠金及停止供水供電。逾期未拆除者，依建築法規定，得強制拆除，拆除費用由所有權人負擔。」核前述關於經鑑定須拆除重建之高氯離子混凝土建築物應如何列管公告、通知所有權人停止使用、限期拆除，違者如何處罰及強制執行等，均屬臺北市就其轄區內建築安全管理之權限，與前揭建築法安全管理相關規定並無扞格，並與地方制度法授權自治團體得自定處罰之種類及限度相符，是原告就該等規定自有遵守之義務。
⒉又裁罰基準規定：「……違規事實：臺北市列管須拆除重建
高氣離子混凝土建築物未依限停止使用。法令依據：臺北市高氣離子混凝土建築物善後處理自治條例第7條第1項。罰鍰處分對象：屬出租或營業者，處建築物所有權人。裁處方式：新臺幣6萬元罰鍰，並限期1個月內停止使用，逾期未停止使用得按次處新臺幣6萬元罰鍰，並限期1個月內停止使用。
……備註：……三、依臺北市高氣離子混凝土建築物善後處理自治條例第7條第1項規定列管並公告之建築物，自前揭公告載明之停止使用期限屆滿日過後，經查有下列情形之一者，即認定屬『未停止使用』：㈠當戶超過每月1度之用水度數。㈡本府都市發展局獲知當戶有營業、出租或其他持續使用情事，經現場勘查屬實。……七、依臺北市高氣離子混凝土建築物善後處理自治條例第7條第1項規定通知所有權人停止使用及限期拆除之建築物，屆期仍未停止使用且為營業使用者，經按次裁處建築物所有權人罰鍰達3次仍持續作為營業使用者，依行政執行法規定處建築物所有權人怠金10萬元並命其1個月內履行義務，屆期未履行者，依行政執行法規定以直接強制方式斷絕營業所必須之自來水、電力或其他能源。……」而上述裁罰基準係臺北市政府為協助所屬人員就前開法律授權裁罰金額、管制手段及間接或直接強制方法之範圍內，為實踐具體個案正義及有效之行使裁量權，並顧及法律適用之一致性及符合平等原則，且利於減少爭議及訴願的行政成本所訂定之裁量基準。又裁量基準係按違規情節態樣（依使用目的等）及經限期命停止使用後是否遵期履行（分為3個階段）等因素，分別訂定不同之裁罰數額、管制手段、間接及直接強制方法，核未逾越法律授權之目的及範圍，且未增加法律所無之限制或處罰，其內容亦屬客觀合理，被告自得作為處分及執行之依據。
⒊原告為系爭建物之所有權人，系爭建物前經鑑定並經臺北市
政府100年2月1日公告為臺北市列管之高氯離子混凝土建築物，且函請皇家名宮大樓所有權人於102年2月1日前停止使用，並於103年2月1日前自行拆除。嗣因原告將系爭建物出租作為營業使用，經被告先後以108年1月4日、108年5月10日、108年12月31日裁處書，各處6萬元罰鍰，並限於文到後次日起1個月內停止使用已達3次，原告屆期仍未停止使用且持續作為營業使用，並設有營業登記，經被告調查屬實等情，此為原告所不爭執（本院卷第98頁），並有系爭建物查詢資料（乙證3、本院卷第79-80頁）、臺灣營建研究所出具之皇家名宮大樓高氯離子混凝土建築鑑定工作報告書（乙證5-2）、臺北市政府99年7月30日公告（乙證8）、臺北市政府100年2月1日公告及函（乙證9-1、9-2）、被告108年1月4日裁處書（乙證11-1）、被告108年5月10日裁處書（乙證11-2）、被告108年12月31日裁處書（乙證11-3）、商業登記基本資料（本院卷第83頁）、現場照片（乙證12、本院卷第107頁）可稽。足見被告依系爭自治條例第7條第1項規定通知原告停止使用系爭建物，屆期仍未停止使用且為營業使用，經按次裁處罰鍰達3次仍持續作為營業使用，是原處分依系爭自治條例第7條第1項、裁罰基準備註七及行政執行法第30條規定，處原告怠金10萬元，並再限於文到次日起30日內履行停止使用義務，屆期未履行者，依行政執行法規定以直接強制方式斷絕營業所必須之自來水電力或其他能源，自屬於法有據。是原告主張原處分所適用之系爭自治條例第7條第1項、裁罰基準備註七之規定違反法律保留原則等語，並不可採。
㈢原處分並未違反平等原則：
⒈按行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，行政程序法
第6條定有明文，此即行政法上之平等原則。然行政機關若怠於行使權限，致使人民因個案違法狀態未排除而獲得利益時，該利益並非法律所應保護之利益，因此其他人民不能要求行政機關比照該違法案例授予利益，亦即人民不得主張「不法之平等」（最高行政法院92年度判字第275號判決參照⒉原告主張被告容許皇家名宮大樓2樓以上暫延使用，卻要求1
樓停止使用一節，為被告所否認（本院卷第98頁），縱令被告對皇家名宮大樓2樓以上之住戶仍違規供作住宅使用，未依法處置等情屬實，亦屬被告執法怠惰之問題，無法作為阻卻原告違規使用行為之違法性及有責性之理由，原告更不能據以主張「不法之平等」，要求被告不得對原告依法執行。㈣至於商業登記係針對以營利為目的，以獨資或合夥方式經營
之事業，藉由登記公示制度，以達管理及維護交易安全之目的，此觀商業登記法第3條、第4條、第19條及第20條等規定即明。故縱使臺北市商業處准予系爭建物設立營業登記，亦非系爭自治條例主管機關即被告就系爭建物所為得繼續供營業使用之意思表示，原告自不得以之反證系爭建物得繼續供營業使用。另原告主張其礙於經濟壓力始將系爭建物出租一節縱為真，亦屬其個人財務資金運用與調度之問題，並不能據以認定其出租系爭建物供營業使用屬合法行為，亦不足作為對其有利之認定。
㈤綜上所述，原告主張原處分違法之各種理由，俱不可採。被
告所作成之原處分，其認定事實及適用法律，均無違誤，聲明異議決定予以維持，亦於法相合。原告仍主張上情，起訴請求撤銷聲明異議決定及原處分，為無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述之必要，併予說明。
中 華 民 國 110 年 2 月 25 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 許 麗 華
法 官 陳 雪 玉法 官 孫 萍 萍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 2 月 25 日
書記官 李虹儒