臺北高等行政法院判決
109年度訴字第1047號109年12月2日辯論終結原 告 陳淑惠被 告 新北市五股區公所代 表 人 洪崇璉（區長）訴訟代理人 林德崑
蕭睿騰莊傑斐上列當事人間陳情事件，原告不服新北市政府中華民國109年8月20日案號0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告認新北市○○區○○路3段尾端臺64高架道路底下路段往八里方向（下稱系爭路段）人孔蓋過多且不平，並有過多柏油伸縮縫，造成大車行經時整個地面跳動、震動及巨大聲響，影響其住家並破壞房屋結構，於民國（下同）109年3月7日至同年5月14日多次向新北市政府陳情，並經轉由被告回覆在案，被告並以109年5月21日新北五工字第1092749425號陳情案件回覆表，回覆原告略以：「……由於您多次陳情反映之事項皆為同一事由且本所已明確答覆您，故爾後若有相同反映事項，本所將依行政程序法第173條第2款規定不再回覆。」原告不服，提起訴願，經新北市政府109年8月20日案號0000000000號訴願決定不受理。原告仍不服，遂提起本件一般給付行政訴訟。
二、原告起訴主張略以：
（一）事實及理由：新五路3段大貨櫃聯結車、砂石車等重車經過（尤其進入SKY大樓前系爭路段時）即感受到震動。車輛行經人孔蓋附近常造成巨大聲響和震動。於4月7日及同月24日重鋪的人孔蓋經長期輾壓，已凹陷1.5公分以上（附照片），類此情形的孔蓋多達4個。又系爭路段新舊路面切割縫太多，依公路法規定在車輛種類不同及容量過大時，盡量不設（人孔蓋），不然道路荷載力及傳導力均下降。每當車子進入系爭路段，路面大小噪音及震動即陸續出現直至路尾，嚴重影響住家生活品質。原告每向被告反應（1月13日及3月7日打1999申訴並於3月19日、3月20日、3月31日跟4月29日、5月14日、5月21日到市長信箱陳情）減少人孔蓋並重新鋪設道路，得到的答覆均是道路尚屬良好而遭否決。上述問題（人孔蓋內有積水）迄今遲未解決，原告於3月19日及20日市長信箱提及人孔蓋，被告辯稱3月至5月間多次勘查並行文臺電且已於4月7日改善（前人孔蓋）。但問被告是3月幾日勘查的，被告是幾日行文？函呢？另外3月31日原告再陳情人孔蓋（2月19日的），並在4月29日信箱提及2月19日照片一事，直至4月13日與林德崑先生現場會勘，才在同月24日晚上8點修復。2月19日到4月13日期間多少次的陳情，多少次的回覆，照片一事始終石沉大海，發現的弊端也更多了。被告稱有在3月16日給原告的回覆表提及2次陪同原告至現場會勘，是哪2次？有沒有誤導？還是這是事後才擬的？請被告道歉。原告從第1次進被告區公所陳述並幾乎要跪求馬路重鋪改善，若非帶來如此嚴重的後果，原告會這般請求嗎？但被告之人員卻屢次忽略原告感受。若從5月13日各方人馬映證這是自我錯覺，而造成今天這個局面，那誰是幫兇？早在3月5日原告就發現系爭路段有斷層裂縫有噪音及震動問題，這不是原告的錯覺，那是不是被告平常疏忽保養路基的不作為怠忽職守呢？原告每天生活在巨大的噪音及震動中已遠超「噪音管制法」訂定標準；因貨櫃車砂石車經過有開裂、沉陷、側移現象的道路而上下震動並左右搖晃空氣地面的塵土，已構成「環境基本法」裡空氣汙染防制，嚴重損害原告的基本權利。
（二）法律依據及理由敘明於下：被告9月23日答辯狀稱已修繕畢（被證4），那修畢的孔蓋坑洞照呢？人孔蓋周遭道路是不是被告的責任？從4月7日臺電修復人孔蓋至9月9日原告附給法院的人孔蓋照，此期間要有多大的車輛撞擊震動力並造成多大的聲響，才能使人孔蓋周圍路面成為現狀，並影響周遭道路而遲於11月5日由被告修繕。假如被告稱重車經過人孔蓋附近車輛本會發出巨大聲響，與人孔蓋跟道路品質無關，原告不能苟同。綜前所述，應好好整頓保養系爭道路，並依公路養護規範，做好路基養護，將系爭路段重鋪平整。公路用地使用規則第8條規定使用公路用地之設施由使用人負責養護。
（三）綜上所述，爰依行政訴訟法第8條提起一般給付訴訟，且法律依據是公務員懲戒法第2條規定，起訴聲明：１、被告應將新北市○○區○○路三段往八里方向，自新北市○○區○○○路至新城五路間的道路重新鋪設。２、訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯略以：
（一）程序部分：本件非屬行政訴訟法第4條第1項可向行政法院提起撤銷訴訟之事項。而有關所訴道路不平整，人孔蓋周圍與道路均已下降凹陷等事項，乃屬被告就維管道路視現況進行之例行性養護工作，並無法令規定應按人民申請而辦理，非屬行政訴訟法第5條第1項及第2項所定人民「依法申請」之案件。爰此，請駁回原告之訴。
（二）實體部分：
１、道路品質部分：原告所訴系爭路段道路不平整等情事，經被告於109年3月至5月間多次派員現地勘查，僅有2個臺電公司之手孔蓋與路面銜接處有些許不平整，其餘路面良好。經被告行文通知臺電公司後，該公司已改善完成（被證2）。原告另向新北市議員陳明義陳情，嗣經臺電公司臺北西區營業處、新北市政府工務局及養護工程處、原告住家所在之成功里里長及所住社區SKY社區管理委員會、住家之建商中德建設公司、原告及被告等局處單位至現場會勘，會勘結論亦證明系爭路段道路路況良好（被證3）。被告對於維管之道路均定期派員巡查、修補改善，系爭路段道路近期巡檢亦未發現缺失（被證4）。至就告所附照片4紙，因未清楚顯示量測之路面凹陷數據，無法證明路面品質不良。
２、噪音及震動部分：經被告多次派員至系爭路段現地勘查及體驗，於聯結車、砂石車等重型車輛經過該路段時，並無感受到震動情形。另陳明義市議員服務處於109年5月13日邀集原告、SKY大樓社區管理委員會等相關單位至現場會勘，除原告外，其餘人等均無感受到震動，故應為原告之錯覺。至原告所訴車經人孔蓋時附近常造成巨大聲響，經被告派員現場勘查，該等聲響係經過之重車本身所發出，與人孔蓋及道路品質無因果關係。況原告未提出所稱巨大聲響之「分貝數」。
（三）就所詢系爭人孔蓋之設置、保養、維護等主管機關為何？有何法律依據？表示意見如次：人孔蓋係為各管線機構包括電力、瓦斯、電訊、自來水、雨水下水道及汙水下水道等於道路設置地下管線後，作為日後維修管理使用所設置。本件系爭「人孔道」設置，依新北市○○道路挖掘自治條例（下稱道路挖掘條例）第3條第1項第2款規定，係屬道路挖掘之範圍，另參同條例第2條第1項及第4條規定，須先向主管機關新北市政府工務局申請許可後，始可設置。而人孔蓋之保養與維護依道路挖掘條例第13條第2項規定，主管機關同為新北市政府工務局，惟參同條例第2條第2項規定，道路挖掘之受理、許可、施工、竣工、維護管理及裁罰之權限，工務○○○區○○○○道路規模大小或其他特殊情形，委任所屬機關或委託新北市各區公所執行。另查，道路挖掘條例第13條第2項與新北市政府工務局辦理道路挖掘審查、使用、修復、管理及保證原則第13點第1項及第2項規定，管線機構須於人孔蓋設置完成並經主管機關同意接管起2年內負保固責任，保固期間內，管線機構應隨時巡查修復路段，發現其道路交通設施或修復路面與原路面有高低差、破損、龜裂等情事，管線機構應向主管機關申請進行修復。管線機構未盡保固責任，主管機關應通知管線機構限期改善完成。
（四）綜上，原告之訴不合法且無理由，爰答辯聲明：１、原告之訴駁回。２、訴訟費用由原告負擔。
四、兩造間對於事實概要欄記載及下列事實均不爭執，並有兩造提出之證據附本院卷及訴願卷可查，自足認為真實：
（一）原告於109年3月7日、19日及20日，同年4月10日及29日，同年5月14日及21日，向新北市政府分別提出案號H000000-0000、J0000 00-0000、J000000-0000、J000000-0000、J000000-0000、J000000-0000、J000000-0000之陳請（下依序簡稱第1、2、3、4、5、6、7次陳情），內容略以系爭路段道路不平整、人孔蓋過多，貨櫃車、砂石車等重車經過發生噪音聲響及震動，請求重新鋪設道路（本院卷第
97、99、100、105、111、115、117頁）。
（二）被告處理之情形如次：
１、第1次陳情：被告109年3月16日新北五工字第1092744775號「陳情案件回覆表」略以「……經本所指派道路巡查員2次陪同您至現場會勘，及本所同仁親自前往查看，並無您所述之情形，該路段之路面現況尚屬正常，另本所將視路面實際使用情況評估是否重新刨鋪。……」（本院卷第98頁）。
２、第2、3次陳情：被告以109年3月27日新北五工字第1092745608號函（正本：中華電信臺灣北區分公司新北營業處、臺電公司臺北西區營業處、臺水公司第12區管理處蘆洲服務所、臺水公司第12區管理處泰山營運所、欣泰石油公司，副本：新北市政府養護工程處）請相關單位改善原告所陳情之人孔蓋問題，略以「主旨：……請貴機關針對所屬孔蓋於109年4月20日前改善完成（以緊急搶修方式申請），並附上照片函復本所，以利回復陳情人，請查照。說明：依據新北市政府人民陳情案件（案號：J000000-0000、J000000-0000）辦理。」（本院卷第101頁）。同年4月1日再以新北五工字第1092746183號函（正本：中華電信臺灣北區分公司新北營業處、臺電公司臺北西區營業處、臺水公司第12區管理處板新給水廠，副本：臺水公司第12區管理處蘆洲服務所、臺水公司第12區管理處泰山營運所、欣泰石油公司、新北市政府養護工程處）以相同函文內容，函請相關單位進行改善（本院卷第102頁）。
⑴欣泰石油公司於109年4月7日以泰養字第1090400538號函
復被告，說明欄載「……旨案（系爭路段孔蓋異音案）路段經現勘，既有所屬孔蓋乙處，平整無下陷，且車輛經過亦無震動及異音；隨函檢附現勘照片（詳附件）。」並檢附照片4幀（本院卷第103、104頁）。
⑵臺電公司臺北西區營業處於109年4月15日以北西字第1091
567237號函復被告略以「主旨：有關民眾○○○區○○路○段（新城五路至新城三路段）孔蓋問題1案，經本處巡查該路段孔蓋不平整共2處，已於109年4月7日改善妥（詳如附件），請查照。說明：復貴公所109年3月27日新北五工字第1092745608號函。」並檢附施工前、中、後照片8幀（本院卷第106頁至110頁）。
３、被告於109年4月10日及同年月29日提出第4、5次陳情後，再向陳明義市議員提出陳情。同年5月13日陳明義議員服務處、臺電公司臺北西區營業處、新北市政府工務處及養護工程處、被告、新北市五股區成功里辦公室、SKY1社區管委會、中德建設公司以及原告均親自或派員至系爭路段現勘（本院卷第114頁）。當日陳明義議員服務處製作之「研○○○區○○○路○段○○○號前（往八里方向）震動及SKY1社區陽臺龜裂涉及公共安全疑慮』現場會勘會議記錄」伍、結論載明「……（決議）經由現場勘查相關單位表示該路段路況尚屬良好，後續將持續觀察該路段之路況情形，管線單位孔蓋已於會勘前改善完成，另有關社區陽臺龜裂部分，社區所屬建設公司表示將會配合反應之住戶時間協助解決。」（本院卷第113頁）。
４、109年5月21日，被告以新北五工字第1092749425號「陳情案件回覆表」函復原告「……有關您陳情（案號：J000000-0000）（即第6次陳情）反映『路面重鋪』一案，本所已多次派員到現場向您說明原因，並且多次以陳情案號H000000-0000、J0000 00-0000、J000000-0000、J000000-0000、J000000-0000（即第1至5次陳情）分別答覆您在案。由於您多次陳情反映之事項皆為同一事由且本所已明確答覆您，故爾後若有相同反映事項，本所將依行政程序法第173條第2款規定不再回覆。……」（下簡稱系爭回覆函，詳本院卷第116頁）。
（三）原告不服系爭回覆函提起訴願，109年8月20日新北市政府案號：0000000000號訴願決定不受理，理由略以「……本案訴願人（即原告）請求撤銷之109年5月21日新北五工字第1092749425號陳情案件回覆表內容……，僅係就其所陳情案件處理情形及相關法令為說明，該回覆表並未對外直接發生法律效果，核屬觀念通知，而非行政處分。……」（本院卷第164頁）。
（四）原告於本院109年11月17日準備程序陳稱「（法官闡明：請原告確認訴訟類型）我確認是提起行政訴訟法第8條一般給付訴訟。」請求權依據為公務員懲戒法第2條（本院卷第77頁、78頁）。嗣於言詞辯論時再度確認。
五、查本件原告起訴狀所載本件訴之聲明如下：一、吾認為新五路三段往八里方向（即SKY大樓前）道路不平整，人孔蓋周圍與道路均已下降凹陷，車輛經過造成噪音及震動足以影響住家生活品質，訴請區公所負起行政義務責任，將道路全面重鋪。二、訴訟費用由被告負擔。嗣於本院準備程序時庭呈書狀變更聲明如下：一、因五股區公所怠於職守輕忽我所提之人孔蓋問題及道路鋪設問題，損及我的權利，吾依照公務員懲戒法所示怠於執行職務及其他失職有偽造文書並故意對自然人污衊，故提起此給付訴訟，訴請將道路（新城五路與三路之間）重新鋪設。二、訴訟費用由被告負擔。然因上開聲明可能涉及提起撤銷之訴、課予義務之訴或一般給付之訴，因此本院於準備程序開庭通知書附件，即請原告確認訴訟類型及聲明，嗣於109年11月17日準備程序再度闡明後並請原告確認後，原告明確主張依行政訴訟第8條規定，提起本件一般給付之訴，即主張依行政訴訟法第8條第1項中段「依公法上原因請求作成行政處分以外之非財產上給付」，而請求之依據即「公法上之原因」則為公務員懲戒法第2條規定（本院卷第77頁、78頁）。嗣於言詞辯論期日時再予確認，因此本院業已盡闡明義務，在尊重原告程序選擇權之前提下，依法判決如次。
六、再按行政訴訟法第8條規定：「（第1項）人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。（第2項）前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第四條第一項或第三項提起撤銷訴訟時，併為請求。原告未為請求者，審判長應告以得為請求。」而一般給付訴訟及課予義務訴訟固皆為實現公法上給付請求權而設，惟就行政訴訟法第8條第1項規定觀之，提起一般給付訴訟者，應以所請求者係公法上原因所發生之財產上給付或行政處分以外之其他非財產給付為要件，顯與同法第5條規定課予義務訴訟應以請求作成行政處分或特定內容之行政處分有別；因此人民對行政機關或其他行政主體，因公法上原因而得請求為非財產上給付時，自得依行政訴訟法第8條第1項提起一般給付之訴，應先敘明。末按提起行政訴訟法第8條第1項中段「因公法上原因對機關請求為非財產上給付時」，原告必須就公法上請求權之存在負舉證證明之責（第一輪之舉證責任），被告或機關則在原告已盡其舉證責任（法院形成對原告有利心證時，為阻止讓有利心證確立），就原告公法上非財產給付請求權已不存在或消滅，負舉證證明之責（參照蔡志方，行政訴訟舉證責任、證據方法證據調查一文）；換言之，原告應就本件主張系爭路段道路不平（包含人孔蓋）等瑕疵先負舉證證明之責，亦應先予敘明。
（一）按公務員懲戒法第2條規定：「公務員有下列各款情事之一，有懲戒之必要者，應受懲戒：一、違法執行職務、怠於執行職務或其他失職行為。二、非執行職務之違法行為，致嚴重損害政府之信譽。」而上開懲戒處分之目的在於對公務員之違法失職行為追究其行政責任，俾以維持公務紀律。且必須公務員有上開規定之違法失職行為，始應受懲戒。兼以我國採多元審判系統之司法制度，民事、刑事、行政訴訟與公務員懲戒之審理，各自分離。因此，縱認公務員在違反公務員懲戒法第2規定之行為，亦應由懲戒法院（109年6月10日修正法律後新名稱）審理，非屬行政法院審理；應先敘明。經查，本件原告提起一般給付之訴，主張其提起之一般給付訴訟，請求被告作成如其聲明所示（行政處分以外）其他非財產上之給付，所稱之「公法上原因」為公務員懲戒法第2條（即原告本件請求法律上請求權依據）；然如上述，公務員懲戒法第2條乃國家機關針對公務員之違法失職行為追究其行政責任而規定之懲戒處分，核無法形成提起本件行政訟之上開公法上原因，更非原告得請求被告為其起訴聲明之請求權之依據；因此本件原告請求並無法律依據而無理由，應予駁回。
（二）承上，本件事實經過詳如上述本院認定之事實，即原告聲明所示之系爭路段，經原告一再陳情後，現場會勘結論「該路段路況尚屬良好」【詳上開理由四（二）３所示】同時被告亦以系爭回覆函詳告原告，因此原告以執一已見解認定被告所屬公務員有違法失職云云，亦核與上開證據資料不符，亦難採據，應附予敘明。
（三）本院經洽請被告提出道路挖掘及人孔蓋等興建維護相關法令如下:
１、依市區道路條例第32條第2項規定訂定之「新北市市區道路管理規則」第4條規定：「（第1項）本規則之主管機關為新北市政府（以下簡稱本府）工務局（以下簡稱本局），本府所屬其他目的事業主管機關按業務職掌劃分如下：
一、交通局……。二、農業局……。三、警察局……。四、環境保護局……。（第3項）本局或本府其他目的事業主管機關並得將第1項業務委託中央公路主管機關、本府所屬其他機關、本市烏來區公所或委任其所屬機關辦理。」第9條規定：「本局（即）應經常養護道路，維持各項設施完整，遇有毀損或災害應迅速修復，保持暢通；其結構部分，原則上每2年至少檢測1次；如有特殊情形，另依其規定期限檢測之。」
２、新北市道路挖掘管理自治條例第2條規定：「（第1項）本自治條例之主管機關為新北市政府（以下簡稱本府）工務局（以下簡稱本局）。（第2項）道路挖掘之受理、許可、施工、竣工、維護管理及裁罰之權限，本○○○區○○○○道路規模大小或其他特殊情形，委任所屬機關或委託本市各區公所執行。」第3條規定：「本自治條例用詞定義如下：……二、道路挖掘：指因管（纜）線、豎桿、人（手）孔、閥箱等之新設、拆遷、換修、擴充，或其他用途等需要，挖掘道路之行為。……」第4條規定：「道路挖掘時，除政府興辦之道路主體及附屬工程或第11條規定外，應先向本局申請許可。」第13條規定：「（第1項）道路挖掘竣工後，申請人應於本市道路挖掘業務管理系統中將本次許可施工內容之圖說資料進行更新作業，並檢具申請書、竣工圖說及相關證明文件，於限期內向本局報請工程結案核准。（第2項）申請人自本局核准結案次日起2年內負保固責任。但竣工後至核准前之期間亦應負前條第1項維護管理責任。……」。
３、依新北市道路挖掘管理自治條例第7條及第10條規定訂定之「新北市政府工務局辦理道路挖掘審查、使用、修復、管理及保證原則」第3點規定：「（第1項）本府辦理道路挖掘管理之路權機關如下：……（二）新北市各區公所（以下○○○區○○○○區道、市區道路○道路附屬設施。……」第33點規定：「（第1項）管線機構應自道路挖掘許可證核准施工開始日期起至路權機關同意結案前，在其施工影響範圍內負維謢管理責任，並應自路權機關接管日起保固2年。（第2項）保固期間內，管線機構應隨時巡查修復路段，發現其道路交通設施或修復路面與原路面有高低差、破損、龜裂等情事，管線機構應向路權機關申請進行修復。（第3項）管線機構未盡保固責任，路權機關應通知管線機構限期改善完成。」
（四）經核上開規定查無原告得請求被告為聲明所示「道路重新鋪設」之請求依據，或據為前開行政訴訟法第8條一般給付之訴之「公法上原因」，亦應再予敘明。
（五）至原告陳稱國家賠償或其他損害賠償等，因本件原告之訴並無理由，而失合併提起之依據，應由原告另循其他法律程序另案主張，亦應再予指明。
七、綜上，本件原告之訴為無理由。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 12 月 16 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 林惠瑜
法 官 黃莉莉法 官 洪遠亮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 12 月 16 日
書記官 陳德銘