臺北高等行政法院判決
109年度訴字第1074號110年4月28日辯論終結原 告 黃明平被 告 內政部代 表 人 徐國勇（部長）訴訟代理人 南南華
參 加 人 王連福
王連河共 同訴訟代理人 黃啟倫 律師上列當事人間巷道爭議事件，原告不服被告中華民國109年8月28日台內訴字第1090036343號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告為新北市○○區○○路○○○巷○號建物（坐落新北市○○區○○段○○○號土地）之所有權人，委託訴外人國興測量有限公司（下稱國興公司）申請新北市○○區○○段○○○號土地建築線指定，由國興公司於民國109年1月7日繕具申請書，向新北市政府申請認定新北市○○區○○路○○○巷（下稱系爭巷道）為現有巷道。新北市政府於109年1月15日會同相關機關人員赴現場會勘，審認符合新北市建築管理規則（下稱建管規則）第3條第1項第1款及第2項規定，屬具公用地役關係之巷道，乃以109年1月21日新北府城測字第10900364461號公告（下稱系爭公告）認定系爭巷道為現有巷道，並自109年1月22日公告30日。系爭巷道主要位於參加人所有坐落新北市○○區○○段（下同）97-1地號土地上，參加人不服系爭公告，於109年2月17日陳情提出異議，陳稱：97-1地號土地擬與97、97-2等地號土地合併開發，新北市政府逕行將系爭巷道指定為建築線，將影響合併開發權益，且使97-2地號土地將成為畸零地等語，新北市政府以109年2月21日新北府城測字第1090279802號函復略以：系爭巷道屬新北市板橋區公所管理維護，且現場無阻隔設施，任何人皆可自由進出，認定該巷道為供公眾通行之道路，另依新北市板橋戶政事務所提供之門牌資料所示，該巷道住戶設籍已達20年以上，符合公用地役關係認定要件，故據以認定系爭巷道為現有巷道，並無違誤等語。嗣參加人補具訴願書，經被告審認系爭巷道為單向出口巷道，僅有設籍數戶住戶出入，97-2地號空地及巷道末端97地號土地均為參加人所有，是進出系爭巷道人員特定，顯與「不特定之公眾通行所必要」之要件不符，乃以109年8月28日台內訴字第1090036343號訴願決定（下稱訴願決定）將系爭公告予以撤銷。原告不服訴願決定，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張略以：㈠系爭巷道屬具公用地役關係之既成巷道：
1.系爭巷道在公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事且年代久遠未曾中斷：
依新北市板橋區公所新北板工字第1082042840號函（甲證4）可知○○○區○○路○○○巷○號門牌係於61年12月18日初編在案，領有臺北縣（現已改制為新北市，下同）建設局建築物使用執照62使字第167號（甲證5），系爭巷道供不特定公眾繼續和平通行已逾47年以上。原告所有土地坐落93地號，乃與系爭巷道土地相連之建築物，為參加人先父王清標所投資興建，系爭巷道為王清標與地主合建分屋後，分配到原本就是作為6公尺寬道路使用之土地，並從建築物使用執照位置配置圖（甲證6）可見，系爭巷道坐落於地籍圖97-1地號上（甲證7），而97-1地號就是位置配置圖上所標示的6公尺寬道路。另外從64年1月23日所核發的改制前臺北縣建設局雜項執照64雜字049號（甲證8）的位置配置圖（甲證9）也可以證明，97-1地號就是圖上所標示的6公尺寬現有道路。
王清標往生前，不僅將97-1地號供不特定之公眾通行，就連目前出租作為停車場使用的97-2地號之空地，皆無償供不特定之公眾使用，只是因為停車場多年來不斷地擴張，系爭巷道才漸漸縮減為現今只剩下約4.7公尺寬。
2.系爭巷道為不特定之公眾通行所必要：⑴與系爭巷道土地相連的除了92、93、96、98及101地號上的
5棟建築物、97地號上的鐵皮屋與系爭巷道內97-2地號上的停車場外，尚有同段77地號上，蓋有數棟13層樓高之哈佛名第社區，總戶數約162戶、同段182-1地號上，蓋有20戶的5樓公寓以及同段112-3地號國有地。哈佛名第在86年1月完工○○○區○○○巷道底9號至同巷31號之間仍然設有6公尺寬的通道，本應繼續供不特定之公眾通行，卻在與巷道相鄰的兩端設置鐵門，只供社區內公眾通行才中斷。由於哈佛名第位於國泰街的出入口狹小，消防車無法由此通行，因此在與系爭巷道底土地相連處，設置出入口，做為緊急避難與消防救災之用（甲證2第10頁），系爭巷道底土地相連182-1地號、77地號及92地號，三個地號上的建築物在系爭巷道底彼此緊密相鄰，棟距過窄，救災不易，因此系爭巷道不僅僅也是作為182-1地號上的公眾，緊急避難與消防救災通行所必要，更是消防車到達此處的唯一道路。
⑵系爭巷道位於人口密集的繁華地段，土地使用分區為都市計
畫中的商業區，商業往來繁忙，為鄰右、親友或洽辦事務等不特定之公眾通行所必要。系爭巷道內5棟建築物，有4棟都做為營業使用。由原屋主居住的只有同巷5號及原告所有的7號，其餘1號、3號與9號，皆將房屋出租給不特定之公眾。
原告自74年12月31日起，便領有台北縣政府發放之齒模製造技術員從業執照，同巷7號為原告登記的從業地址（甲證11），是為公眾場所，服務不特定之公眾，迄今已逾34年以上，系爭巷道為不特定之公眾通行原告的從業地址所必要。參加人出租與系爭巷道土地相連之97-2地號停車場，供不特定之公眾經常性、反覆性使用系爭巷道。於109年9月24日，在Google地圖上的截圖可以佐證，停車場於國泰街側原有公家設置的大型景觀石座盆栽，車輛只能經由系爭巷道進出，承租人常有更換，非屬特定。位於系爭巷道出入口交會處的國泰街，為土地相連的同段112-3地號，該路段人車繁忙，由於國泰街街道狹長，往來此處不特定之公眾的車輛，無法在國泰街街道上會車，必須通行系爭巷道，方能會車與迴轉，因此系爭巷道又為道路交通安全所必要（甲證2第25頁）。
⑶新北市○○區○○路○○○巷○號之前所有權人，經營廢鐵回收
，並向前地主王清標租用同巷9號旁（系爭巷道底左側）的空地，也就是同段97地號，作為廢鐵回收場之用。參照農林航空測量所82年8月21日的航空照片(甲證26)，可見同巷97地號上堆有物品，並非閒置，於系爭巷道底97地號前，也有不特定之公眾所停放的車輛，並可看到同巷9號側搭有鐵皮屋（甲證29），之後才擴建為現今規模之鐵皮屋。參照甲證26可見不特定之公眾停放車輛於97-2地號空地，97-2地號空地無償供不特定之公眾，作為停車使用，已逾20年以上，可證系爭巷道為不特定之公眾通行所必要，已因時效完成而成為具公用地役關係之巷道。依建管規則第9條，「單向出口巷道」亦得為現有巷道（甲證43）。而系爭巷道坐落於商業區，具有緊急避難、消防救災、公共衛生、交通安全、親友互訪、工商活動、人車運輸等必要的社會功能，為不特定之公眾通行所必要，具公用地役關係之巷道（甲證13）。
㈡爰聲明求為判決：訴願決定撤銷。
三、被告則以：㈠系爭巷道並非「供不特定公眾通行所必要之既成巷道」：
1.系爭巷道雖經新北市政府會勘審認屬於建管規則第3條第1項第1款及第2項規定具公用地役關係巷道，惟系爭巷道僅有設籍數戶住戶出入，巷道末端77地號土地有圍牆阻絕；182-1地號土地上建築物主要出入口位○○街00巷；97-2地號空地及巷道末端97地號土地均為參加人所有，為瞭解其使用現況，前經被告以109年6月10日台內訴字第1090420258號函請新北市政府及參加人補充答辯及說明，經參加人以109年6月24日訴願理由書敘明已委由○○路000巷00號住戶代為管理及維護，97地號土地興建鐵皮屋作為倉庫使用，97-2地號土地整理作為停車使用，無經營停車場業及長期供不特定人使用之意思，是進出系爭巷道人員應屬特定，顯與「不特定之公眾通行所必要」之要件不符，新北市政府逕以該巷道為當地區公所管理維護，任何人皆可自由進出，住戶設籍已達20年以上，認定為供該巷道住戶及不特定公眾通行之現有巷道，顯屬率斷。
2.原告雖主張97地號上鐵皮屋人員及車輛進出必須經由系爭巷道、97-2地號土地上停車場係出租而非借用等語，查依原告舉證97地號土地作為水電行倉庫及停放工程車之用，97-2地號出租予清潔公司停放車輛，然該工程車及清潔公司車輛進出系爭巷道仍屬特定。原告另訴稱系爭巷道必要通行之不特定公眾繁雜、為緊急避難與消防救災通行、道路交通安全所必要等節，按系爭巷道應依司法院釋字第400號解釋理由書之要件「不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時」認定公用地役關係，與該巷道是否供緊急避難、消防救災或會車之用核屬二事，亦非公用地役關係認定之要件。又巷道住戶有鄰居、親友或洽商事務民眾進出拜訪係屬必然，該巷道為單向出口巷道，依其使用現況，難認符合「不特定之公眾通行所必要」之要件。
㈡並聲明求為判決：原告之訴駁回。
四、參加人則以：㈠原告依法應不得提起本件撤銷之訴：
新北市政府前以109年1月21日系爭公告認定系爭巷道為現有巷道後，經參加人提起訴願，被告已依法作成訴願決定撤銷系爭公告，則本件原處分既已不存在，原告提起本件撤銷訴訟，於法顯有未合；又原告主張對於他人土地有公用地役關係而得通行使用該土地者，僅屬反射利益，且依建管規則等相關法令之規定，原告當無申請認定系爭巷道為既成巷道之公法上請求權，依法應不得提起本件撤銷之訴，此除經參加人陳述意見狀所載判決詳予敘明外，並有最高行政法院101年裁字第262號判決（參證2）、最高行政法院108年裁字第1113號判決（參證3）、最高行政法院109年判字第532號判決（參證9）、臺中高等行政法院109年訴字第238號裁定（參證10）可參。
㈡系爭巷道僅專供○○路000巷0至0號等5戶建物、及參加人所
有之97地號、97-2號土地通行使用，委無供不特定公眾通行之情事：
1○○○區○○路○○○巷0至0號等5戶建物興建時，參加人之被繼
承人固曾自行保留97地號土地，容任上述建物及參加人所有之97地號土地出入，惟參照建照執照之配置圖及位置圖，○○路000巷原本即已因他人之建物阻斷而成為無尾巷，參加人之被繼承人委無同意不特定之公眾通行之意思。嗣後於系爭巷道底之77地號土地興建之哈佛名第社區將其出入口設置於國泰街，並於系爭巷道底興建圍牆，實已完全阻斷系爭巷道之通行，均足認定系爭巷道自始即僅供民族路270巷1至9號等5戶建物及參加人所有之97地號土地出入使用，並無其他不特定之公眾有通行系爭土地之必要，或須經由系爭巷道至第三地；且因客觀上，並無不特定之公眾有通行系爭巷道之必要，不論參加人之被繼承人或參加人均無同意或未予阻止不特定之公眾通行之事實。
2.復依原告提出之新北市板橋區公所108年10月14日檢送之同年10月9日會議紀錄（甲證12），明載：「一、新北市政府消防局表示該巷道現況不影響消防救災。二、經現場測量該巷道柏油路面（含側溝）寬度約為4.7米。三、經與會人員現場討論後，該巷道空地地主王連福先生同意將現有紅線延伸至民族路270巷號對面，後續由本所進場施作。」可知系爭巷道度為4.7公尺，且並非消防救災之必要通道。且因系爭巷道並非屬新北市○○區○○○○道路，故新北市政府或板橋區公所並無權逕行於系爭巷道劃設紅線，惟參加人本於敦親睦鄰之原則，始同意依原告要求於系爭巷道劃設紅線，自不得以此遽謂系爭巷道為大法官解釋所稱之「既成巷道」。
3.參加人所有之97地號土地，因參加人之居所與該地相距甚遠，原本閒置為空地未加使用。迄於83年間，○○路000巷00號住戶簡先生因上述土地即位於其建物之後門，乃向參加人之父商請暫借上述土地，雙方約定倘土地所有人欲使用土地，應於30日前通知借用人，而借用人即應無條件返還土地，並將地上物移除。借用人簡先生並於其後在上述土地上興建鐵皮屋作為倉庫使用；嗣簡先生往生後，即由其配偶繼續借用上述土地，縱其因使用97地號土地而需通行系爭巷道，然其既僅在供特定之第三人使用，自非供不特定公眾通行。參加人所有之97-2號土地之前本亦為空地，且因參加人未加管理維護，致於100年間因雜草叢生致遭環保局開單警告，諭知倘不妥善維護，將逕予處罰。故參加人乃一併委請鄰居即000巷00號住戶簡太太代為管理維護，並約定其可使用上述土地，但土地稅等相關稅捐均由借用人負擔，倘參加人有使用上述土地之需要時，得逕行收回，其不得向參加人為任何請求。上述土地其後似即經借用人進行簡單整理後作為停車使用，參加人並無經營停車場業，更無以系爭巷道長期供不特定公眾通行之意思。嗣後，上述97-2號土地雖改由參加人自行出租或貸予第三人使用，但仍係供特定之承租人或借用人使用，縱因參加人未與其等約定清楚致或有經由系爭巷道出入之情事，於客觀上仍無供不特定公眾通行之情事。
㈢系爭巷道為無尾巷，此為當事人間所不爭執，且於附近均有
其他適當之道路可供南北通行，委無以系爭巷道供不特定公眾通行之必要：
依原告提出之空照圖及歷次都市計畫圖，均顯示系爭巷道為無尾巷，堪認長久以來，不特定公眾並無通行系爭巷道之必要。嗣後於相鄰系爭巷道之77地號土地興建之哈佛名第社區，更坐落於原告所指既成巷道之上，益足證系爭巷道並非有公共地役關係之現有巷道，否則建管機關殆無可能核准哈佛名第社區之建造執照。又97-1地號土地旁，應僅有○○路000巷0至0號等5戶住戶，雖尚有編定門牌○○路000巷00號至00號，然該等物自始即由其他巷道出入，此並經新北市政府設置告示牌於系爭巷道與國泰街之路口，該等住戶亦無通行系爭巷道之需要。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有：訴願決定書（本院卷一第25頁至32頁）、系爭公告及地籍套繪圖（本院卷一第227頁至231頁）、改制前臺北縣建設局核發新北市○○區○○路○○○巷0、0、0、0、0號之62板使字第167號建築物使用執照及原卷資料（本院卷一第65頁、第291至297頁）、系爭巷道土地複丈成果圖及地籍圖謄本（本院卷一第147至149頁）、參加人109年2月17日陳情書（本院卷一第191頁）、新北市政府109年2月21日新北府城測字第1090279802號函覆（本院卷一第193頁）、參加人所有新北市○○區○○段○○○號等土地登記謄本（本院卷一第75頁至77頁）、新北市板橋區公所108年5月31日新北板工字第1082042840號函、門牌歷史查詢結果及門牌碼證明書（本院卷一第145頁、第263至273頁）、國興公司現有巷道新認定申請書（本院卷一第249頁）、新北市政府城鄉發展局辦理系爭巷道會勘函及會勘審查表（本院卷一第251頁至253頁）、系爭巷道82年8月21日、94年11月2日、99年6月8日、107年7月14日農林航空測量所航空照片（本院卷一第473頁、第585至589頁），及系爭巷道都市計畫土地使用分區證明書（本院卷一第475頁）等文件可參，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：㈠原告提起本件訴訟是否有訴之利益？㈡系爭巷道是否有供不特定公眾通行之事實，而得認定為具公用地役關係之既成巷道？
六、本院之判斷：㈠本件應適用之法令：
1.按司法院釋字第400號解釋意旨揭櫫：「公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認（參照司法院釋字第255號解釋、行政法院45年判字第8號及61年判字第435號判例）。
既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。至於依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行之道路，與因時效而形成之既成道路不同，非本件解釋所指之公用地役關係，乃屬當然。……又因地理環境或人文狀況改變，既成道路喪失其原有功能者，則應隨時檢討並予廢止。」又依司法院釋字第400號解釋及最高行政法院院103年度判字第423號判決之意旨，成立公用地役關係之既成道路，因地理環境或人文狀況改變，而中斷供不特定之公眾通行，不符成立公用地役關係之要件，公用地役關係即應消滅，或隨時檢討並予廢止。所謂「因地理環境或人文狀況改變」，應不包括人為故意之阻撓，或可歸責於土地所有權人之事由而中斷通行，否則豈非鼓勵土地所有權人於供公眾通行之土地上違法設置路障？（最高行政法院104年度判字第365號判決意旨參照）
2.次按「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，應指定已經公告道路之境界線為建築線。但都市細部計畫規定須退縮建築時，從其規定。前項以外之現有巷道，直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，認有必要時得另定建築線；其辦法於建築管理規則中定之。」「直轄市、縣（市）政府得依據地方情形，分別訂定建築管理規則，報經內政部核定後實施。」建築法第48條、第101條分別定有明文。又建管規則第1條規定：「新北市政府（以下簡稱本府）為實施建築管理，依建築法（以下簡稱本法）第101條規定，訂定本規則。」第3條規定：「（第1項）本規則所稱現有巷道，指符合下列情形之一者：一、具公用地役關係之巷道。二、經土地所有權人出具供公眾通行同意書之私設通路。三、經土地所有權人捐贈土地為道路使用，並依法完成土地移轉登記手續之私設通路。四、本法於中華民國73年11月7日修正公布前，曾指定建築線之現有巷道，經本府認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻。（第2項）前項第1款所稱公用地役關係之巷道，須於供通行之初，土地所有權人並無阻止情事，繼續和平通行達20年，且為不特定公眾通行所必要者。」第7條第1項規定：「申請建築執照或雜項執照時，其基地面臨計畫道路、市區道路○○路、廣場、綠帶或現有巷道者，應申請指定建築線。」第9條第1項規定：「實施都市計畫範圍內之建築基地，其正面臨接寬度2公尺以上之現有巷道者，應以巷道中心線為準，兩旁均等退讓合計達下列標準之邊界線為建築線：一、單向出口巷道長度在40公尺以下，或雙向出口巷道在80公尺以下，且其寬度不足4公尺者，4公尺。
二、巷道長度超過前款規定者，6公尺。三、位於工業區者，8公尺。」前開建管規則乃新北市政府依建築法第101條規定之授權而訂定，未逾越建築法授權之範圍，亦與指定建築線所為達成建築管理之目的不相違背，自得作為本件新北市政府所轄區域辦理指定建築線作業認定現有巷道之依據。
㈡原告提起本件訴訟具備訴之利益：
1.按行政訴訟法第4條第1項、第3項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」、「訴願人以外之利害關係人，認為第1項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」蓋因訴願決定性質上亦為行政處分之一種，影響所及不限於處分之相對人，其情形在第三人效力處分尤為明顯，為避免重複不必要之訴願程序，使人民權利能及時獲得有效保障，乃規定訴願人以外之利害關係人得逕向高等行政法院提起撤銷訴訟，而無須先就該訴願決定踐行訴願前置程序（各級行政法院93年度法律座談會法律問題第3則決議意旨參照）。
2.經查，原告為新北市○○區○○路○○○巷○號建物（坐落新北市○○區○○段○○○號土地）之所有權人，委託訴外人國興公司申請新北市○○區○○段○○○號土地建築線指定，由國興公司於109年1月7日繕具申請書，向新北市政府申請認定系爭巷道為現有巷道。新北市政府於109年1月15日會同相關機關人員赴現場會勘，審認符合建管規則第3條第1項第1款及第2項規定，屬具公用地役關係之巷道，乃以109年1月21日系爭公告認定系爭巷道為現有巷道，揆諸首揭建築法及建管規則等規定，足見現有巷道存在與否之認定，乃建築線指定與申請建築執照或雜項執照之前提要件，是以系爭公告係因原告申請所作成，由於系爭巷道主要位於參加人所有之97-1地號土地上，參加人不服系爭公告，提起訴願，經被告審認系爭巷道與「不特定之公眾通行所必要」之要件不符，乃以109年8月28日訴願決定將系爭公告予以撤銷。足見原告與參加人間乃立於利害關係相反之地位，訴願決定將系爭公告撤銷，將使原告申請建築線指定與建築執照或雜項執照之申請失其依據，已足影響其權利或法律上之利益，屬前述第三人效力之處分，而非僅止於參加人所述之反射利益，核與參加人所援引最高行政法院101年度裁字第262號等判決之案例事實均不相同，自難允其比附援引作為有利其認定之基礎；又被告訴願決定雖將系爭公告撤銷，因原告不服訴願決定，而提起本件行政訴訟，是系爭公告是否撤銷自尚未確定，參加人主張：本件原處分既已不存在，原告提起本件撤銷訴訟，於法未合云云，容有誤會。從而，原告基於訴願人（即本件參加人）以外利害關係人之地位，認訴願決定已損害其權利或法律上之利益，而向本院提起撤銷訴訟，經核符合前揭行政訴訟法第4條第3項之規定，並無參加人所指摘不具備訴之利益之情事。
㈢系爭巷道具備公用地役關係巷道之要件：
1.依建管規則第3條第1項規定所稱現有巷道共有4款情形，系爭公告認定系爭巷道符合其中第1款「具公用地役關係之巷道」，則依同條第2項規定，自應審認系爭巷道是否符合「須於供通行之初，土地所有權人並無阻止情事，繼續和平通行達20年，且為不特定公眾通行所必要者」之要件。訴願決定撤銷系爭公告，認系爭巷道不符合公用地役關係巷道要件之主要理由，無非係以系爭巷道為單向出口巷道，僅有設籍數戶住戶出入，97-2地號空地及巷道末端97地號土地均為參加人等所有，是進出系爭巷道人員特定，顯與「不特定之公眾通行所必要」之要件不符。惟查，原告委託國興公司於109年1月7日提出其前開所有建物坐落土地建築線指定之申請，因基地面臨系爭巷道，請新北市政府辦理現有巷道之認定，故經新北市政府城鄉發展局發函通知新北市政府工務局、板橋戶政事務所、養護工程處及板橋區公所等單位派員會同前往現場會勘，會勘查核結果為系爭巷道為板橋區公所管理維護，巷道單側設有道路側溝及路燈，另部分路段亦設有道路標線，此有新北市政府城鄉發展局辦理系爭巷道會勘函及會勘審查表在卷可查（本院卷一第251頁至253頁）；另依新北市板橋區公所108年5月31日新北板工字第1082042840號函及門牌編定資料（本院卷一第145頁、第263至269頁），顯示與系爭巷道相鄰○○○區○○路○○○巷0至0號建物門牌（含原告所有建物）係於61年12月18日初編，同巷00、00號門牌（原為福德埔14號）於64年2月1日因行政區域調整編定，且依改制前臺北縣政府建設局所核發給劉德和等3人61營字第582號建造執照（建築地址：板橋後埔段146-1地號）、參加人之父親王清標等2人61營字第585號建造執照（建築地址：北橋後埔段146-3地號），及門牌碼證明書暨附圖（訴願卷第97至100頁）可知，與系爭巷道比鄰○○○區○○路○○○巷0至0號建物係於61年間興建，嗣於61年12月18日申請板橋戶政事務所查編門牌當時，系爭巷道即已存在，且為民族路270巷1至9號建物對外聯絡通行所必經之地。又該等建物迄62年1月30日竣工取得臺北縣政府建設局所核發62年使字第167號使用執照時，從使用執照申請文件所附位置圖及配置圖以觀（訴願卷第47頁），可知系爭巷道末端為建物阻隔，致成為單向出口巷道（即俗稱無尾巷），無法供車輛通行，○○○區○○路○○○巷0至0號建物之住戶自62年建物竣工時起，均仰賴系爭巷道對外聯絡，為每日通行所必須經過，並無其他道路可供選擇，且起造人劉德和等人於61年4月已取得建築基地板橋後埔段146-1地號（即重測前民族段
97、97-1、97-2等地號土地）土地所有權人所出具之土地使用權證明書（訴願卷第45頁），系爭巷道之巷道口自斯時起對外並無任何阻絕，土地所有權人亦無任何阻止通行之情事，及至新北市政府於109年前往會勘時，系爭巷道巷口亦無設置阻隔設施，任何人均可自由進出（本院卷一第101頁），從而，系爭巷道○○○區○○路○○○巷0至0號住戶、訪客及不特定之公眾繼續和平通行迄今已逾20年，堪可認定。
2.次查，參諸系爭巷道82年8月21日、94年11月2日、99年6月8日、107年7月14日農林航空測量所航空照片所示與系爭公告所附現況計畫圖及地籍套繪圖對照以觀（本院卷一第103頁、第473頁、第585至589頁），可見系爭巷道末端相鄰之77地號土地，原蓋有○○路000巷00號、00號等平房建物，因此等建物阻絕無法供車輛進入，嗣於86年間改建為大樓（哈佛名第社區）後，改設置圍牆及黑色柵欄小門，平常均鎖住，故無法供人車通行等情，業經本院當庭向兩造及參加人確認無誤（本院卷二第12頁筆錄），並有卷附照片可參（本院卷一第42頁、第410頁、卷二第359、361頁），足見77地號土地始終未曾供通行使用，亦非坐落系爭巷道之位置上，況系爭公告認定系爭巷道為現有巷道已清楚標註認定範圍僅及於A～EP（參見系爭公告附圖所示，本院卷一第103頁），顯不包括77地號之土地，是參加人所述：嗣後於相鄰系爭巷道之77地號土地興建之哈佛名第社區，更坐落於原告所指既成巷道之上，益足證系爭巷道並非有公共地役關係之現有巷道，否則建管機關殆無可能核准哈佛名第社區之建造執照云云，容有誤會。至系爭巷道兩側之使用狀況歷年來則無太大改變，與系爭巷道相鄰之182-1地號土地上興建之建物，係背對系爭巷道，乃經由○○街00巷進出；97、97-2地號之土地原均屬參加人父親王清標所有，之後由參加人繼承取得，其中97地號土地自83年間起即出借予簡子容、簡劉阿員使用，由其等搭蓋鐵皮屋，用作水電行倉庫及停放工程車使用等情，業據證人簡劉阿員於本院準備程序中到庭證述明確，並有暫借空地使用憑據影本1紙附卷可參（本院卷二第222至226頁、訴願卷第35頁）；至97-2地號土地為三角形之畸零地，據參加人到庭陳稱：該土地今年初由簡劉阿員出租給清潔公司停放車輛，之前都是簡劉阿員管理使用，出租給親戚朋友及鄰居停車使用，該土地停車之出入口不在系爭巷道，是在國泰街等語（本院卷二第10至11頁筆錄）。
3.惟觀諸前揭系爭巷道歷年之航空照片所示，固可見系爭巷道比鄰之97-2地號土地始終均供停車使用，然從停車之方向及受地形條件之侷限等可資研判，由於該土地鄰接系爭巷道長度較長，車輛均係面對系爭巷道並排停放，自應係仰賴系爭巷道出入，而非自國泰街出入，參加人所述顯與前開卷證所示97-2地號土地之實際使用狀況不符，難認可採。參以系爭巷道都市計畫土地使用分區證明書（本院卷一第475頁）可知，系爭巷道所處位置自62年12月3日起土地使用分區即劃歸為商業區，除供97-1地號土地水電行倉庫及97-2地號土地停車場停車出入使用外，另一側相鄰之○○路000巷0至0號建物本為2層樓建物，後經加蓋為3層樓，歷年來分供屋主自住、出租，或供作店面營業使用，此有新北市政府前往現場會勘之採證照片可參，並據原告當庭敘明（本院卷一第281至285頁、卷二第9至10頁筆錄），足徵系爭巷道因位○○○區○鄰○○○○○路之交通要道，商業活動頻繁，所供通行之對象除當地住戶外，尚包括不特定往來訪客、商業消費之交易對象，及運送、停車出入之車輛眾多，故依其所在位置、使用對象及頻率等判斷，客觀上應已達供不特定公眾通行之程度（最高行政法院105年度判字第291號判決意旨參照），被告僅憑系爭巷道為單向出口巷道，僅有設籍數戶住戶出入，97-2地號空地及巷道末端97地號土地均為參加人所有，即推論進出系爭巷道人員特定，與「不特定之公眾通行所必要」之要件不符云云，容有未洽。
4.末以，從卷附原告提供系爭巷道之現場照片以觀（本院卷一第416至471頁），系爭巷道旁參加人所有97-2地號土地上之停車場自109年起已經人設置紐澤西護欄，致停車場內之車輛無從再經由系爭巷道通行，故系爭巷道之使用現況似有部分改變，惟考量此應屬人為故意阻撓，或可歸責於土地所有權人之事由而中斷通行，揆諸首揭最高行政法院判決意旨，仍應排除於「因地理環境或人文狀況改變」範疇之外，故尚不影響本院前開認定，附此敘明。
七、綜上所述，原告委請訴外人國興公司於109年1月7日繕具申請書，向新北市政府申請認定系爭巷道為現有巷道，新北市政府於109年1月15日會同相關機關人員赴現場會勘，審認符合建管規則第3條第1項第1款及第2項規定，屬具公用地役關係之巷道，乃以109年1月21日系爭公告認定系爭巷道為現有巷道，並自109年1月22日公告30日，經核於法並無違誤，參加人提起訴願後，被告未予詳查竟予撤銷系爭公告，容有未恰，原告訴請撤銷訴願決定，為有理由，應予准許。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 6 月 3 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 蘇 嫊 娟
法 官 陳 雪 玉法 官 鄭 凱 文
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 6 月 3 日
書記官 吳 芳 靜