臺北高等行政法院判決
109年度訴字第1089號原 告 臺灣桃園農田水利會代 表 人 黃金春（會長）訴訟代理人 吳欣陽 律師
周宇修 律師被 告 桃園市桃園地政事務所代 表 人 游貞蓮（主任）訴訟代理人 謝坤達
許志銘上列當事人間有關農田水利事務事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
壹、程序事項：
一、按行政訴訟法第22條規定：「自然人、法人、中央及地方機關、非法人之團體，有當事人能力。」所謂非法人團體，係指由多數人所組成，有一定之組織、名稱及目的，且有一定之事務所或營業所為其活動中心，並有獨立之財產，而設有代表人或管理人對外代表團體及為法律行為者（最高行政法院94年度裁字第637號裁定意旨參照），參照司法院釋字第486號解釋理由亦指明為貫徹憲法對人格權及財產權之保障，非具有權利能力之「團體」，如係由多數人為特定之目的所組織，有一定之名稱、事務所或營業所及獨立支配之財產，且設有管理人或代表人，對外並以團體名義為法律行為，在性質上，具有與法人相同之實體與組織，並具有自主之意思能力而為實質之單一體，且脫離各該構成員而存在者，或其他有一定之名稱、組織而有自主意思之團體，以其團體名稱對外為一定商業行為或從事事務有年，已有相當之知名度，為一般人所知悉或熟識，均當認就其權利侵害有受保護之利益；此時自應承認此類雖無權利能力、但有自主意思團體係具備當事人能力，令其得透過訴訟救濟獲得權利之保障。
二、據上所述，本件原告於民國109年9月21日起訴時（本院卷第11頁，本院總收文章蓋印日期），尚屬依農田水利會組織通則（下稱組織通則）規定設立之公法人，並以斯時之代表人起訴，自有當事人能力。而原告起訴後，其公法人人格固隨同農田水利會組織通則於109年10月1日廢止而解消，惟此僅足說明其不再屬公法人，非謂實質存在之會員團體本身必然消滅（109年7月22日制定公布、同年10月1日施行之農田水利法第19、20條，僅針對原任用或僱用人員，明文應由農田水利署繼續進用，與作成意思決定之會員集體組織如會務委員會無關）。原告前既係依廢止前組織通則第14條、第6條所定受益人為會員而發起設立，並依廢止前組織通則第8條訂定章程，依第4章規定有對外名稱、代表人暨獨立組織機構，依第5章規定且享有獨立之財產，縱使自109年10月1日起不再具有原本公法人地位，其前由全體會員組成之團體，多年來所使用團體名稱、決定團體自主意思之會員組織、章程目的等，仍存在其社會經濟活動之實質，透過廢止前組織通則規定所賦予該團體之公法人之型態雖消滅，然仍無礙於「會員團體」（此與原告先前會務的執行機關，尚有不同）本身從事事務多年，已有別於會員個人而仍有對外表彰一定、單獨主體性之社會經濟活動軌跡及實質。復以原告起訴時，尚有合法代表人並有獨立財產，在無事證可認代表人之代表權限嗣後有經會員團體解除，而本件起訴理由又係針對其部分財產之歸屬等節與被告有所爭執，亦堪認本件起訴係為全體會員利益而提出，並藉由司法救濟結果以終局確定會員團體財產權，後續救濟結果並仍有透過與實體上權利義務主體的相應安排實現之可能，於未經終局判決前，亦難以其無獨立財產而否定其可具備當事人能力。從而，就本件訴訟而言，應得肯認原告之名稱、組織及財產狀況等仍有延續自前公法人型態下會員團體之實質，可認屬非法人團體而具備當事人能力，合先敘明。
貳、實體事項：
一、按行政訴訟法第107條第3項規定：「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」又提起任何訴訟，請求法院裁判，均應以有權利保護必要為前提，具備權利保護必要者，其起訴始有值得權利保護之利益存在，故又稱為訴之利益，是原告之訴，依其所訴之事實，係欠缺權利保護必要者，即屬無訴之利益，在法律上顯無理由，行政法院得不經言詞辯論，逕依前開規定以判決駁回之。次按人民向行政法院請求判命行政機關未來不得作成損害其權利之行政行為之不作為訴訟，稱為預防性不作為訴訟，得訴請禁止之對象，固可包括行政機關將作成之事實行政行為或行政處分；然而，對於行政機關將作成行政處分之情形原則上是在行政處分作成後，人民方受有權利或法律上利益之損害，此時如前述，本可透過提起訴願、撤銷訴訟為充分保護，且預防性不作為訴訟具有事前審查性質，存有司法權是否過早介入行政權決定空間之疑慮，因此，只有在人民具有特別權利保護之必要性之情形，透過訴願及撤銷訴訟之事後救濟仍不能達成有效權利保護之實益時，始有事前救濟必要（補充性），此時人民方有預防性發動行政訴訟程序，以阻止行政處分作成之權利保護必要（最高行政法院103年度判字第329號、107年度判字第114號判決及108年度裁字第1134號裁定意旨參照）。
二、原告起訴主張及聲明：
(一)主張要旨：依109年7月22日制定公布、同年10月1日施行之農田水利法第23條規定，原告所有之土地及建物將會依該法適用而逕登記國家所有，然依廢止前組織通則、水利法第12條、土地法第43條、民法第759條之1第1項、土地稅法第20條等規定、司法院釋字第467號第518號、第628號等解釋、行政法院100年度判字第1134號、1222號等判決、日本之土地改良法、各級政府機關使用農田水利會土地情形、相關學術研究文獻及學者見解，可知農田水利會之財產具有私有財產部分，不應逕自視為公有財產，則被告依前開規定作成附表1所示土地及建物移轉登記為國有，將嚴重侵害原告財產權，並使原告及所屬會員喪失原先所有事業內資產（如灌溉排水運作的圳路系統）與事業外資產（因為都市化轉變的土地增值）。且依農田水利法第34條第2項規定，該法施行之日起，組織通則不再適用，原告將因不再具有公法人資格而失去起訴之權利保護必要，難有事後救濟管道，復依有高度違憲疑慮之系爭收歸國有條文，該被移轉之土地及建物係由主管機關指定所屬機關管理，即有被善意第三人取得而無法返還，導致無法回復之風險，縱系爭收歸國有條文日後被宣告違憲，亦無法從事原有的灌溉事業，可知若不禁止被告為移轉登記，原告即生有重大損害。依上，原告有提起預防性行政訴訟之特別權利保護必要，為此，依行政訴訟法第8條第1項前段等規定提起本件訴訟，並建請就農田水利法第23條規定之違憲性，聲請釋憲等語。
(二)聲明：被告不得移轉登記原告名下之財產如附表1（嗣後原告於109年11月11日具狀追加備位聲明部分，另經本院以裁定駁回）。
三、被告答辯及聲明：
(一)答辯要旨：依民法第759條規定，原登記為農田水利會所有之不動產，於農田水利法施行後將移轉登記為國有，新所有權人中華民國屬於依法律規定於登記前即已取得不動產物權，僅未經登記不得處分，被告就法律明確之規定無干涉權能，無法依原告所請就附表1所示不動產為不得移轉登記之行政處分，否則將違反法律規定。且被告係依法辦理不動產登記之機關，倘申請人合法提出申請，被告即須依法辦理登記之行政處分，此屬羈束處分，除有事實上不能或無從辦理之情形而函復外，被告無自由判斷之裁量空間存在。復依農田水利法第23條及土地登記規則第29條等規定，附表1所示不動產將於農田水利法施行後由其主管機關囑託被告辦理登記，非由被告逕為辦理登記為國有，原告就此理解並不明確。原告提起本件訴訟，不符法律規範，請依法駁回。
(二)聲明：原告之訴駁回。
四、原告起訴時係請求被告不得就原告所有如附表1所示土地及建物所有權移轉登記，核其內容，乃向行政法院請求判命被告未來不得作成損害其權利之行政行為之不作為訴訟，即為提起預防性不作為訴訟，依前揭說明，得依行政訴訟法第8條規定提起預防性不作為訴訟，須以因行政機關之作為有對其發生重大損害之虞，且對損害之發生，無法期待以其他適當方法獲得救濟保護時，始可認具有特別權利保護必要。然觀之原告主張前開請求有特別權利保護必要者，無非以被告將來若辦理如附表1所示土地及建物移轉登記為國有之行政處分，將侵害其對該土地及建物之所有權（財產權），故有預防性禁止被告作成移轉登記行政處分之必要。惟查：
(一)原告於109年9月21日起訴時，即可知農田水利法第23條第1項規定將於10日後之同年10月1日施行，而被告於該法施行後未久，即於109年10月29日及30日，以原因發生日期：109年10月1日、登記原因：接管，作成附表1所示土地及建物移轉登記為國有之行政處分（管理機關為：行政院農業委員會農田水利署，下稱農田水利署），有該等土地登記公務用謄本影本在卷可稽（本院卷第175-190頁），被告既已作成附表1所示土地及建物移轉登記為國有之行政處分，原告預防性請求禁止被告作成之行政處分，業因被告辦畢而已無從再令其不作為。易言之，原告之預防性不作為請求，已因現狀之事實上不能而欠缺實益，其請求已無權利保護之必要，至為明確。
(二)再觀以農田水利法第23條第1項係規定農田水利會改制後，其資產及負債由國家「概括承受」，並未見有須由何一行政機關作成行政處分或採取如何行政行為，方足以發生所有權移轉為國有等規範內容，是關於附表1所示土地及建物所有權改歸國有一節，顯係基於法律明文所直接發生之效力，則原告所有如附表1所示土地及建物係於農田水利法109年10月1日施行時，即因法律明定而改歸國家所有，並不屬民法第758條第1項關於不動產物權，依法律行為而變更者，須經登記方生效力之情形，被告後續作成附表1所示土地及建物所有權移轉登記，僅屬發生各該登記內容資以對外公示，及令法定取得所有權中之處分權限，可因登記而滿足民法第759條規定之行使要件。準此，原告主張有特別權利保護必要者，既係以將因被告作成移轉登記而失去如附表1所示土地及建物所有權為據，但其土地及建物所有權之喪失，乃基於其與為國家管理國有財產之訴外人農田水利署間，依農田水利法第23條第1項規定所發生各該不動產所有權之概括承受法律關係所造成，此規定是否牴觸憲法而無效，主要應係在此概括承受法律關係階段之爭執，後續農田水利署請求被告作成之移轉登記處分，係基於前述概括承受法律關係所造成該等土地及建物所有權移轉為國有後所衍生，實質所有權移轉效力並非來自被告移轉登記處分之規制力本身，此由前述被告於109年10月29日及30日所辦畢移轉登記之原因發生日期為109年10月1日，亦可明悉。從而，無論原告對被告所提起不得辦理移轉登記之請求是否勝訴，並無法改變其土地及建物所有權早在與農田水利署間發生概括承受關係時，即遭喪失而歸國有之結果，其請求令被告不得作成移轉登記之行政處分，並無法避免此結果之發生，而被告作成之移轉登記行政處分，對其固亦有造成其他權利或法律上利益損害之空間，原告並未能指明有何屬後續撤銷訴訟無法救濟之問題。綜上，可認原告對被告提起本件預防性不作為訴訟，並無其主張有特別權利保護必要之情形。
(三)此外，被告業已作成如附表1所示土地及建物所有權辦理移轉登記之行政處分，原告若不服各該行政處分且認對其造成權利或法律上利益之損害，本可待被告作成移轉登記之行政處分後，再循訴願、撤銷訴訟制度即可獲得有效之救濟，縱其失去公法人人格，然依前述，仍無礙於其可另以其他團體或非法人團體等具有當事人能力之地位據以起訴救濟，此節亦不足為其在被告作成行政處分前，即有必要提起預防性不作為訴訟之論據。至於原告另稱如附表1所示土地及建物若經被告作成移轉登記行政處分後，後續可能因善意第三人取得而無法回復，或將使其無法從事原有灌溉事業一節，亦在行政處分作成後，可循訴願、撤銷訴訟並搭配行政處分停止執行制度獲得有效救濟（包含暫時權利保護）之範疇，且針對農田水利設施部分，農田水利法第3章針對各該不動產屬此設施部分，在改歸國有後仍有原則上須維持灌溉排水使用之管理限制。是對於被告所作成移轉登記行政處分而言，尚難認有何須由司法提早介入，不能等待被告作成移轉登記行政處分後，再循序提起撤銷訴訟等以為救濟之特別權利保護必要。從而，原告提起此預防性不作為訴訟，顯無權利保護之必要，應予駁回。至於原告另於109年11月11日追加提起備位聲明部分，則經本院認追加不合法而另以裁定駁回，附予指明。
五、綜上所述，本件原告之訴欠缺權利保護必要，現狀又已無請求預防性不作為訴訟之實益，其訴顯無理由，應予駁回，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
六、據上論結，本件原告之訴，顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 2 月 24 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 林秀圓法 官 林家賢
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 2 月 24 日
書記官 許婉茹附表1：
┌────┬─────────────────────┐│土地標示│ 地號或建號（門牌） ││建物標示│ │├────┼─────────────────────┤│土地標示│桃園市○○區○○段○○○○○○○○號 │├────┼─────────────────────┤│土地標示│桃園市○○區○○段武陵小段108-2、108-10地 ││ │號 │├────┼─────────────────────┤│建物標示│桃園市○○區○○段武陵小段1570、1571、2164││ │建號 │├────┼─────────────────────┤│土地標示│桃園市○○區○○段武陵小段108-1地號 │├────┼─────────────────────┤│建物標示│桃園市○○區○○段武陵小段3575建號 │└────┴─────────────────────┘