臺北高等行政法院判決
109年度訴字第1091號原 告 臺灣桃園農田水利會代 表 人 黃金春（會長）住同上訴訟代理人 吳欣陽 律師
周宇修 律師被 告 桃園市中壢地政事務所代 表 人 陳振南（主任）住同上上列當事人間有關農田水利事務事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面：
一、行政訴訟法第22條所定有當事人能力的非法人之團體，指由多數人所組成，有一定之組織、名稱及目的，且有一定之事務所或營業所為其活動中心，並有獨立之財產，而設有代表人或管理人對外代表團體及為法律行為者（最高行政法院94年度裁字第637號裁定意旨參照）。且參照司法院釋字第486號解釋理由，為貫徹憲法對人格權及財產權的保障，非具有權利能力的團體如由多數人為特定之目的所組織，有一定之名稱、事務所或營業所及獨立支配之財產，且設有管理人或代表人，對外並以團體名義為法律行為，在性質上，具有與法人相同之實體與組織，並具有自主之意思能力而為實質之單一體，且脫離各該構成員而存在者，或其他有一定之名稱、組織而有自主意思之團體，以其團體名稱對外為一定商業行為或從事事務有年，已有相當之知名度，為一般人所知悉或熟識，均當認就其權利侵害有受保護之利益；此時自應承認此類雖無權利能力、但有自主意思團體係具備當事人能力，令其得透過訴訟救濟獲得權利之保障。
二、準此，本件原告於民國109年9月18日起訴時，尚屬依農田水利會組織通則（下稱「組織通則」）規定設立之公法人，並由當時代表人起訴，有原告所提出行政院農業委員會全球資訊網網頁截圖暨當選證書影本等件為憑（見本院卷第179-185頁）。原告起訴後，其公法人人格固隨同組織通則於109年10月1日廢止而解消，惟此僅足說明其不再具公法人人格，並不必然意味著實質存在之會員團體本身必然消滅（109年7月22日制定公布、同年10月1日施行之農田水利法第19、20條，僅針對原任用或僱用人員，明文應由農田水利署繼續進用，與作成意思決定之會員集體組織例如會務委員會無關）；由原告前既依廢止前組織通則第14條、第6條所定受益人為會員而發起設立，並依廢止前組織通則第8條訂定章程，依第4章規定有對外名稱、代表人暨獨立組織機構，依第5章規定且享有獨立之財產，縱使自109年10月1日起不再具有原本公法人地位，其前由全體會員組成的團體，多年來所使用團體名稱、決定團體自主意思的會員組織、章程目的等，仍存在其社會經濟活動的實質，透過廢止前組織通則規定所賦予該團體之公法人人格雖消滅，並無礙於「會員團體」（此與原告之前會務的執行機關，尚有不同）本身從事事務多年，已有別於會員個人而仍有對外表彰一定、單獨主體性之社會經濟活動痕跡暨實質。再者，原告起訴時，尚有合法代表人並有獨立財產，在無事證可認代表人之代表權限嗣後有經會員團體解除，而本件起訴理由又是針對其部分財產的歸屬等，與被告有所爭執，也足認本件起訴是為全體會員利益而提出，並藉由司法救濟結果以終局確定會員團體財產權，後續救濟結果且仍有透過與實體上權利義務主體的相應安排實現之可能，在未經終局判決前，亦難以其無獨立財產而否定其可具備當事人能力。是就本件訴訟而言，應得肯認原告之名稱、組織及財產狀況等仍有延續自前公法人形貌下會員團體之實質，可認屬非法人團體而具備當事人能力，合先敘明。
貳、實體方面：
一、按行政訴訟法第107條第3項規定：「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」又提起任何訴訟，請求法院裁判，均應以有權利保護必要為前提，具備權利保護必要者，其起訴始有值得權利保護之利益存在，故又稱為訴之利益，是原告之訴，依其所訴之事實，欠缺權利保護必要者，即屬無訴之利益，在法律上顯無理由，行政法院得不經言詞辯論，逕依前開規定以判決駁回之。其次，人民向行政法院請求判命行政機關未來不得作成損害其權利之行政行為的不作為訴訟，稱為預防性不作為訴訟，得訴請禁止之對象，固可包括行政機關將作成之事實行政行為或行政處分；然而，對於行政機關將作成行政處分之情形原則上是在行政處分作成後，人民方受有權利或法律上利益之損害，此時如前述，本可透過提起訴願、撤銷訴訟為充分保護，且預防性不作為訴訟具有事前審查性質，存有司法權是否過早介入行政權決定空間之疑慮，因此，只有在人民具有特別權利保護之必要性的情形，透過訴願及撤銷訴訟之事後救濟仍不能達成有效權利保護之實益時，始有事前救濟必要（補充性），此時人民方有預防性發動行政訴訟程序，以阻止行政處分作成之權利保護必要（最高行政法院103年度判字第329號、107年度判字第114號判決及108年度裁字第1134號裁定意旨參照）。
二、原告主張要旨及聲明：原告所有資產及負債將因109年7月22日制定公布、同年10月1日施行之農田水利法第23條第1項規定而由國家概括承受，被告依前開規定作成如附表所示土地及建物移轉登記為國有之行政處分，將嚴重侵害原告財產權，同法第34條第2項並規定該法施行之日起，農田水利會組織通則不再適用，原告將因不再具有公法人人格而失去起訴之權利保護必要，難有事後救濟管道，而農田水利法第23條規定復有高度牴觸憲法的疑慮，一旦如附表所示土地及建物移轉國有並經主管機關指定所屬機關管理，且有被善意第三人取得而無法返還導致無法回復之風險，原告及所屬會員縱然於系爭收歸國有條文被宣告違憲後，亦無法從事原有的灌溉事業，若不禁止被告為移轉登記，原告即生有重大損害，以上均可見原告有提起預防性行政訴訟之特別權利保護必要，為此依行政訴訟法第8條第1項前段等規定提起本件訴訟，並建請就農田水利法第23條規定之違憲性，聲請釋憲等語，並求為判決：被告不得移轉登記原告名下如附表所示之財產（嗣後原告於109年11月18日具狀追加備位聲明部分，另經本院以裁定駁回）。
三、被告答辯要旨及聲明：
（一）本件是因109年7月3日制定、同年月22日公布，並於同年10月1日施行的農田水利法，同時廢止組織通則，非因被告的作為使原告有發生重大損害之虞，原告得否逕依行政訴訟法第8條提起行政訴訟，容有疑義。另參照最高行政法院98年度判字第1515號判決，預防性不作為訴訟性質上既屬給付訴訟，須有實體法公法上的請求權依據。惟農田水利法並未賦與原告得請求被告不得辦理移轉登記的公法上請求權，本件給付訴訟，在法律上顯無理由，應予駁回。
（二）原告認農田水利法第23條收歸國有規定，嚴重侵害財產權而有違憲疑慮，然法律未經宣告違憲失效前，就主管機關依法囑託登記事件，被告仍有遵守該法並依土地法及土地登記規則等相關規定辦理的義務，無裁量空間，原告請求被告不得將附表所示土地及建物辦理所有權移轉登記，於法無據。
（三）聲明：原告之訴駁回。
四、本件原告起訴時請求被告不得就原告所有如附表所示土地及建物所有權移轉登記，核其內容，乃向行政法院請求判命被告未來不得作成損害其權利之行政行為的不作為訴訟，即為提起預防性不作為訴訟，依前揭說明，得依行政訴訟法第8條規定提起預防性不作為訴訟，須以因行政機關之作為有對其發生重大損害之虞，且對損害之發生，無法期待以其他適當方法獲得救濟保護時，始可認具有特別權利保護必要。然查，原告主張前開請求有特別權利保護必要者，無非以一旦被告將來果辦理如附表所示土地及建物移轉登記為國有之行政處分，將侵害其對該土地及建物之所有權（財產權），故有預防性禁止被告作成各該行政處分之必要。然查：
（一）本件原告於109年9月18日起訴時，即可知農田水利法第23條第1項規定將於10日後之同年10月1日施行，而被告於該法施行後未久，即分別於109年10月29日及109年11月3日以原因發生日期：109年10月1日、登記原因：接管，作成如附表所示土地及建物移轉登記為國有之行政處分（管理機關為：行政院農業委員會農田水利署，下稱「農田水利署」），有該土地登記公務用謄本及建物登記公務用謄本影本在卷可按（本院卷第191-225頁），被告既已作成如附表所示土地及建物移轉登記為國有之行政處分，原告預防性請求禁止被告作成之行政處分，已因被告辦畢而已無從再令其不作為，換言之，原告之預防性不作為請求，已因現狀之事實上不能而欠缺實益，其請求已無權利保護之必要，甚為明確。
（二）再者，農田水利法第23條第1項是規定農田水利會改制後，其資產及負債由國家「概括承受」，不須由任何行政機關作成行政處分或採取如何行政行為，方足以發生所有權移轉為國有等規範內容，則關於如附表所示土地及建物所有權改歸國有，顯然是基於法律規定直接發生之法律效果。換言之，原告所有如附表所示土地及建物於農田水利法109年10月1日施行時，就因法律規定而改歸國家所有，至於被告後續作成如附表所示土地及建物所有權移轉登記，僅藉由登記發生公示效力，並使國家得依民法第759條規定取得處分的權限。但原告對附表所示土地或建物所有權及各種使用、收益、處分權等，卻自109年10月1日農田水利法施行起即喪失，非因被告作成移轉登記處分所致。至於農田水利法第23條第1項規定是否牴觸憲法而無效，致使原告得以回復取得如附表所示土地或建物的所有權，也與被告是否作成將附表所示土地或建物所有權移轉登記的行政處分無關，此由卷附前述被告於109年10月29日及11月3日所辦畢移轉登記，所載原因發生日期均為109年10月1日，亦可得證明。是故，無論原告對被告所提起不得辦理移轉登記的聲明請求是否有理由，並無法改變其土地或建物所有權早在與農田水利署間發生概括承受關係時，即遭剝奪而改歸國有的結果，其請求令被告不得作成移轉登記的行政處分，並無法避免此結果的發生，而被告作成的移轉登記行政處分，對其固亦有造成其他權利或法律上利益損害的可能，但原告未指明有何屬後續撤銷訴訟無法救濟的問題。綜上以觀，均可見原告對被告提起本件預防性不作為訴訟，並無其主張有特別權利保護的必要。
（三）況且，如前述，被告業已作成如附表所示土地及建物所有權辦理移轉登記的行政處分，原告若不服各該行政處分且認對其造成權利或法律上利益的損害，本可就被告作成移轉登記的行政處分，循訴願、撤銷訴訟制度即可獲得有效之救濟。且如前述，其失去公法人人格，仍無礙於其可另以其他團體或非法人團體等具有當事人能力的地位，起訴救濟，此節亦不足為其在被告作成行政處分前，即有必要提起預防性不作為訴訟之論據。至於原告另稱如附表所示土地及建物若經被告作成移轉登記行政處分後，後續可能因善意第三人取得而無法回復，或將使其無法從事原有灌溉事業乙節，亦在行政處分作成後，可循訴願、撤銷訴訟並搭配行政處分停止執行的暫時權利保護機制，獲得及時有效的司法救濟，且農田水利法第3章針對農田水利設施在改歸國有後，仍設有原則上須維持灌溉排水使用之管理限制。是針對被告所作成移轉登記行政處分而言，尚難認有何須由司法提早介入，不能等待被告作成移轉登記行政處分後，再循序提起撤銷訴訟等以為救濟的特別權利保護必要。從而，原告提起此預防性不作為訴訟，顯無權利保護之必要，應予駁回。至於原告另於109年11月18日追加提起備位聲明部分，則經本院認追加之訴不合法而另以裁定駁回，併此指明。
五、綜上所述，本件原告之訴欠缺權利保護必要，現狀又已無請求預防性不作為訴訟的實益，其訴顯無理由，應予駁回，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
六、結論，本件原告之訴為顯無理由，判決如主文。中 華 民 國 110 年 2 月 26 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 許 麗 華
法 官 楊 坤 樵法 官 梁 哲 瑋附表：
┌────┬─────────────────────┐│土地標示│ 地號或建號（門牌） ││建物標示│ │├────┼─────────────────────┤│土地標示│桃園市○○區○○段○○○號 │├────┼─────────────────────┤│土地標示│桃園市○○區○○段1101、1102、1108地號 │├────┼─────────────────────┤│建物標示│桃園市○○區○○段765、773、775建號 │├────┼─────────────────────┤│土地標示│桃園市○○區○○段1102-2、1104地號 │├────┼─────────────────────┤│建物標示│桃園市○○區○○段775建號 │├────┼─────────────────────┤│土地標示│桃園市○○區○○段○○○○○號 │├────┼─────────────────────┤│土地標示│桃園市○○區○○段○○○○○號 │├────┼─────────────────────┤│土地標示│桃園市○○區○○段○○○○號 │├────┼─────────────────────┤│建物標示│桃園市○○區○○段783建號 │├────┼─────────────────────┤│土地標示│桃園市○○區○○段722-1、756、756-1、765、││ │768地號 │└────┴─────────────────────┘
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 3 月 4 日
書記官 朱 倩 儀