臺北高等行政法院判決
109年度訴字第1096號110年2月25日辯論終結原 告 陳昭仁訴訟代理人 林石猛 律師
林司涵 律師被 告 花蓮縣政府代 表 人 徐榛蔚（縣長）訴訟代理人 洪志強上列當事人間有關農業事務事件，原告不服花蓮縣政府中華民國109年7月7日109年訴字第21號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告就坐落花蓮縣○○鄉○○段1084至1088、1092至1098、1101至1104、1107至1124地號等34筆土地（下合稱系爭土地），於民國107年10月12日向花蓮縣壽豐鄉公所（下稱壽豐鄉公所）依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（下稱系爭審查辦法）第4條規定，提出農業用地作農業設施容許使用畜牧設施之申請（下稱系爭申請），壽豐鄉公所受理後，原告認壽豐鄉公所審查已逾60日卻未依法報請被告審查核定，顯有怠為處分之情，乃於109年6月2日向被告所屬農業處提出訴願書並請轉呈被告之訴願審議委員會審理。被告收受前開訴願書後，以原告前開訴願書有未檢附原申請書影本暨受理申請機關收受證明，亦未載明不服之事實及理由等情，以109年6月9日府行法字第1090108918號函（下稱系爭補正函）命原告於文到20日內補正。續以原告未依系爭補正函於期限內補正為由，以109年7月7日109年訴字第21號訴願決定不受理（下稱訴願決定），原告不服訴願決定，遂提起本件行政訴訟（至於原告之系爭申請案，前經壽豐鄉公所函送被告審查後，被告以109年8月13日府農漁字第1090135095號函《下稱否准處分》請壽豐鄉公所不予審查系爭申請，壽豐鄉公所並以109年8月20日壽鄉農字第1090014456號函轉知原告，另經原告不服而提起訴願部分，則由行政院農業委員會《下稱行政院農委會》110年1月12日農訴字第1090721271號訴願決定撤銷否准處分，由原處分機關《即被告》於2個月內另為適法之處分）。
二、本件原告主張：
(一)原告有依照系爭補正函之通知，於期限內之109年6月22日向系爭補正函所載承辦人提出符合訴願法第56條規定之訴願書，包含檢附原告之申請證明及補足事實、理由，且敘明所主張應作成行政處分之機關應為被告，為此將訴願管轄機關更改為行政院農業委員會，足徵原告109年6月22日訴願書乃在依系爭函補正及更正109年6月2日所提訴願書，應屬就同一訴願案件提出書狀，被告卻未依職權調查原告已有遵照系爭補正函補正，違反行政程序法第9條、第36條，且以訴願決定不受理，更係錯誤適用訴願法第77條。
(二)本件依原告系爭申請之內容，申請飼養家畜、家禽已達中央公告之畜牧場登記飼養規模，依花蓮縣政府委辦各鄉（鎮、市）公所核發申請農業用地作農業設施容許使用審查作業要點第3點及第4點可知，得以核定並准予核發農業用地作農業設施容許使用同意書之權限乃屬被告，壽豐鄉公所並無作成相關行政處分之職權，且被告本應依職權循法規審認，不應單憑原告109年6月2日訴願書之記載處理，依訴願法第4條第3款規定，針對系爭申請案迨為處分之救濟，法定訴願管轄機關應為行政院農委會，被告非訴願管轄機關，卻自行作成訴願決定，已違反訴願法第4條第3款、第12條、第58條與行政院及各級行政機關訴願審議委員會審議規則，亦違反法律保留原則與訴願法上之管轄法定原則，訴願決定實已損及原告程序利益及憲法所保障人民訴訟權等權益，有必要撤銷訴願決定以糾正被告違法行為，並釐清系爭申請案之法定管轄機關，維護原告之訴願管轄利益等語。
(三)並聲明：訴願決定撤銷。
三、本件被告則以：
(一)依系爭審查辦法第5條規定，民眾申請農業用地作農業設施容許使用時，固應由直轄市或縣（市）主管機關作成是否容許使用之處分，且若應作成原處分機關為直轄市或縣（市）主管機關時，訴願管轄機關即為中央主管部、會、行、處、局、署，但本件仍應視原告在訴願書之訴求而定，因原告在109年6月2日訴願書記載意旨，顯係以壽豐鄉公所有就原告系爭申請案應作為而不作為之情，方提起訴願，依訴願法第4條第1款規定，被告即具有管轄權而為訴願管轄機關，被告自有權限作成訴願決定；又原告並未依被告之系爭補正函遵期補正，被告依訴願法第77條第1款規定為不受理決定，於法即無不合。至於原告109年6月22日提出之訴願書，並未載明係為補正109年6月2日訴願書之意旨，且比對原告109年6月22日訴願書、109年6月2日訴願書，所載原處分機關、訴願標的均不相同，可認原告係就不同二事分別訴願，如認二者為同一訴願案件，毋寧期待訴願管轄機關對訴願人於第一次提出訴願書後之訴願書，均能推知係補正、更正其第一次提出訴願書所為訴願之主張，對訴願管轄機關顯過於苛求等語，資為抗辯。
(二)並聲明：駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所示事實，除下述所示爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有原告之系爭申請暨規費收據（壽豐鄉公所所陳報申請案卷《下稱申請卷》第1至5頁）、原告109年6月2日訴願書（本院卷第35頁）、系爭補正函（本院卷第37頁）、原告109年6月22日訴願書（本院卷第39至63頁）、訴願決定（本院卷第65至67頁）、否准處分及壽豐鄉公所109年8月20日壽鄉農字第1090014456號函（申請卷第182至185頁）、行政院農委會110年1月12日農訴字第1090721271號訴願決定（本院卷第203至217頁）影本等件在卷可稽，堪認與事實相符。而兩造既以前詞爭執，則本件所應審究之主要爭點厥為：被告就原告109年6月2日提起之訴願，是否為法定訴願管轄機關？訴願決定有無管轄錯誤之違法？原告有無未依系爭補正函補正之違法？原告單獨訴請撤銷訴願決定，有無理由及必要？
五、本院之判斷如下：
(一)按農業發展條例第2條規定：「本條例所稱主管機關︰在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」第8條之1第2、3項規定：「（第2項）農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。……。（第3項）前項農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」依前條第3項所授權訂定之系爭審查辦法第4條規定：
「申請農業用地作農業設施容許使用，應填具申請書及檢附下列文件各三份，向土地所在地之直轄市或縣（市）主管機關提出：……。」第5條規定：「申請農業用地作農業設施容許使用，經審查合於規定者，直轄市或縣（市）主管機關應核發農業用地作農業設施容許使用同意書。」第35條規定：「直轄市或縣（市）主管機關為執行本辦法規定事項，得將權限之一部分委任或委辦所轄鄉（鎮、市、區）公所辦理，並依法公告。其作業方式由直轄市或縣（市）政府定之。」被告依系爭審查辦法第35條規定，乃訂定「花蓮縣政府委辦各鄉（鎮、市）公所核發申請農業用地作農業設施容許使用審查作業要點」（下稱委辦審查作業要點），其中第1點第2項係規定：「花蓮縣政府（以下簡稱本府）為辦理核發農業用地作農業設施容許使用同意書特委辦縣內各鄉（鎮、市）公所辦理前項業務。」第3點規定：「鄉（鎮、市）公所受理農業用地容許作農業設施使用核定權限如下：……（三）畜牧設施：飼養家畜、家禽未達中央公告之畜牧場登記飼養規模者。依都市計畫法劃定為農業區、保護區內之土地。」第4點規定：「鄉（鎮、市）公所受理申請後，應即查核文件是否齊全，不齊全者，應通知補正；申請內容不符合規定者，應敘明理由，退還申請人。並依下列審查程序辦理：（一）由鄉（鎮、市）公所核定同意案件者：經會同有關單位審查，符合規定者，予以核定。（二）由本府核定同意案件者：經鄉（鎮、市）公所初審（查證）符合規定後，報本府審查核定。」由上開規定可知，針對被告轄區內民眾申請在農業用地上興建畜牧設施乙事，除符合委辦審查作業要點第3點第3款所規定尚未達中央所公告畜牧場登記飼養規模標準之情形外，關於容許使用之准否決定，應屬被告之事務權限，並不在被告令縣內各鄉（鎮、市）公所委辦之範圍。
(二)次按訴願法第2條第1項規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，認為損害其權利或利益者，亦得提起訴願。」第4條第2、3款規定：
「訴願之管轄如左：……二、不服縣(市)政府所屬各級機關之行政處分者，向縣(市)政府提起訴願。三、不服縣(市)政府之行政處分者，向中央主管部、會、行、處、局、署提起訴願。」第14條第3、4項規定：「(第3項）訴願之提起，以原行政處分機關或受理訴願機關收受訴願書之日期為準。（第4項）訴願人誤向原行政處分機關或受理訴願機關以外之機關提起訴願者，以該機關收受之日，視為提起訴願之日。」第56條第1、3項規定：「(第1項）訴願應具訴願書，載明左列事項，由訴願人或代理人簽名或蓋章：一、訴願人之姓名、出生年月日、住、居所、身分證明文件字號。如係法人或其他設有管理人或代表人之團體，其名稱、事務所或營業所及管理人或代表人之姓名、出生年月日、住、居所。二、有訴願代理人者，其姓名、出生年月日、住、居所、身分證明文件字號。三、原行政處分機關。四、訴願請求事項。五、訴願之事實及理由。六、收受或知悉行政處分之年、月、日。七、受理訴願之機關。八、證據。其為文書者，應添具繕本或影本。九、年、月、日。……（第3項）依第2條第1項規定提起訴願者，第1項第3款、第6款所列事項，載明應為行政處分之機關、提出申請之年、月、日，並附原申請書之影本及受理申請機關收受證明。」第58條第1、2項規定：
「（第1項）訴願人應繕具訴願書經由原行政處分機關向訴願管轄機關提起訴願。（第2項）原行政處分機關對於前項訴願應先行重新審查原處分是否合法妥當，其認訴願為有理由者，得自行撤銷或變更原行政處分，並陳報訴願管轄機關。原行政處分機關不依訴願人之請求撤銷或變更原行政處分者，應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關。」
(三)原告提出之系爭申請，核屬被告之法定管轄權範圍，原告依訴願法第2條第1項規定於109年6月2日所提起之訴願，即應以行政農委會為訴願管轄機關，被告並無管轄權卻作成訴願決定，核有管轄錯誤之違法，原告訴請撤銷，即為有據：
本件原告提出系爭申請時，已具體指明係依系爭審查辦法第4條規定提出申請，有系爭申請暨檢附資料影本等件可證（申請卷第1至5頁），而行政院農委會依畜牧法第4條第1項以104年4月28日公告之「應申請畜牧場登記之家畜家禽飼養規模」為：「一、飼養家畜、家禽達下列規模者，應申請畜牧場登記：（一）家畜：牛40頭以上、馬20頭以上、鹿40頭以上、羊100頭以上、豬20頭以上或兔400隻以上。（二）家禽：500隻以上。二、同場飼養不同種類之家畜或家禽，依前點各款所定數量比例，換算為同一家畜、家禽後，合併計算其飼養規模。」（行政院公報第21卷75期17233頁）；以本件原告系爭申請所檢附畜牧場登記申請書所載飼養家畜禽為蛋雞250,000隻（申請卷第10頁），確已達前開公告應申請畜牧場登記之規模以上者，並不在被告所定委辦審查作業要點第3點第3款得由鄉（鎮、市）公受理為農業用地容許作農業設施使用核定之委辦權限內，系爭申請應屬被告為核准決定之權限範圍，應無疑義，此節並為兩造所不爭執；又原告提出系爭申請時雖遞交至壽豐鄉公所，亦係遵照委辦審查作業要點第4點規定，須先由鄉公所受理為初步文件查核之故，前開第4點第2款並明文應由被告核定同意案件，壽豐鄉公所初審符合規定後，即應報由被告審查核定；是以，本件原告於109年6月2日提起訴願時，既係主張系爭申請有於法定期間內應作為而不作為，認有怠為處分之情，依訴願法第2條第1項規定提起訴願（被告收文戳載日為109年6月3日，訴願卷第3頁），其訴願所不服之原處分機關，自當指應作為而不作為之被告，被告收受原告109年6月2日之訴願書（被告收文戳載日為109年6月3日，訴願卷第3頁），實乃基於原處分機關之地位，後續應依訴願法第58條第2項規定送請法定訴願機關行政院農委會辦理訴願事宜，方符合規定，惟被告竟自任訴願機關而作成訴願決定，明顯有管轄錯誤之違法，原告訴請撤銷，即為有據。
(四)被告辯稱原告109年6月2日訴願書所記載原處分機關錯誤等情，並無解於其依法應職權調查正確原處分機關、訴願管轄機關之責任，更無礙於訴願決定實屬違法之結論：
1.本件被告雖辯稱原告提起訴願時，並非以被告為原處分機關，觀之原告109年6月2日訴願書上，確亦可見列載原處分機關為被告之農業處（訴願卷第3頁），但訴願書之內容，仍有清楚指明其係於107年10月12日向壽豐鄉公所提出申請（即系爭申請），並記載壽豐鄉公斯以107年10月15日壽鄉農字第1070017933號函受理之旨，針對怠為處分之情形，更陳明壽豐鄉公所在確認相關文件齊全後，應報請被告審查核定，且以粗體字記明：「迄今已逾60日，未見花蓮縣壽豐鄉公所報請花蓮縣政府審查核定，顯有怠為處分之情」，由上開記載內容，已可證原告有具體指明被告方為應作成原處分機關之旨，並非如被告所辯稱僅以被告之農業處為怠為處分機關，則被告依憑前開訴願書內容，即得向壽豐鄉公所究明原告系爭申請內容為何，再憑以查認正確原處分機關、訴願管轄機關為何；再者，縱使原告有前開誤列被告農業處為原處分機關之記載，參酌行政程序法第17條第1項明定：「行政機關對事件管轄權之有無，應依職權調查；其認無管轄權者，應即移送有管轄權之機關，並通知當事人。」被告本有依職權調查正確法定訴願機關之義務及可能，其未予釐清即逕行作成訴願決定，實有違誤，更無從解免訴願決定有管轄錯誤之失。
2.況且，原告復陳明經被告以系爭補正函通知其補正訴願書格式後，其隨即於109年6月22日補正訴願書並寄交系爭補正函所列載承辦人劉芳瑜（本院卷第37頁），並提出該份訴願書暨以被告為收件人，但後方尚以括弧列出被告之行政暨研考處法制科承辦人劉芳瑜姓名之送達回證影本等件為憑（本院卷第39至63頁），原告主張其有依系爭補正函遵期補正，應屬實在，被告僅以原告109年6月22日所補正訴願書，才列載義務機關為被告，謂其無從判別109年6月22日訴願書乃依系爭補正函所為補正云云，卻忽略109年6月22日訴願書內容所指明遭怠為處分者，與109年6月2日訴願書所指明者，同樣為原告107年10月12日向壽豐鄉公所提出之系爭申請，而被告審究原告所陳遭行政機關怠為處分之確切內容時，本即應先探求原告主張曾提出之申請為何，方能進一步查認所指應作為而不作為之具體情節，再遞以決定應作為之原處分機關、應受理之正確訴願機關為何，被告前開所辯，反而足以說明其未依行政程序法第17條第1項等規定詳細審閱原告先後提出之訴願書內容，才會錯誤認定自身為訴願管轄機關，僅針對原告109年6月2日訴願書即作成訴願決定，並誤以原告109年6月22日訴願書與109年6月2日訴願書乃不同訴願。是被告前開所辯，實無足為對其有利之認定。
(五)末以，原告業已陳明針對系爭申請案，其主張被告有怠為處分之爭議，嗣後因被告以原告109年6月22日訴願書送請行政院農委會訴願審理中，經被告作成否准處分（申請卷第182至185頁）而由行政院農委會一併審理後，業已作成110年1月12日農訴字第1090721271號訴願決定而撤銷否准處分（本院卷第203至217頁），目前尚等待被告重新審查作成適法決定中（本院卷第253頁之言詞辯論筆錄）；是原告提起本件訴訟既非為系爭申請案之滿足，復據其指明本件之所以僅針對被告之訴願決定提起單獨撤銷訴訟，在於被告無管轄權卻作成訴願決定，對原告已造成因延遲轉送正確訴願機關審理，致其程序上利益受影響之問題，且被告作成訴願決定之結果，外觀上確亦有針對原告之系爭申請，造成被告究竟有無作成准否處分權限之混淆，原告因而主張本件有撤銷訴願決定才能加以釐清之權利保護必要，亦為有據，是原告訴請撤銷訴願決定，自應准許之。另行政訴訟法第24條第1款固然規定：「經訴願程序之行政訴訟，其被告為下列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。」而本件原告訴請撤銷之訴願決定，乃不受理而等同駁回之決定，惟如前述，原告並非針對系爭申請所據之公法上權利有所主張，而僅係針對被告訴願決定本身之違誤，認有予以單獨撤銷之權利保護必要，自當以作成訴願決定者為被告（本件被告適亦為法定原處分機關），方屬適切，是原告對被告提起本件撤銷訴訟，自無不合，亦予指明。
六、從而，本件被告作成訴願決定，既有前述管轄錯誤之違法，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 3 月 25 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 林家賢法 官 林麗真
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 3 月 25 日
書記官 李淑貞