臺北高等行政法院判決
109年度訴字第1133號原 告 鄭俊雄
徐鴻銘葉日順張源昌張春洋（原告等各兼如附表一所示鄭慶子等40人之選定當
事人）共 同訴訟代理人 蘇煥智 律師
張鴻翊 律師被 告 行政院農業委員會等13人
詳如附表二所示上列當事人間有關農田水利事務事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、程序事項：本件被告彰化縣溪湖地政事務所代表人原為林大猷，訴訟進行中，被告代表人變更為何雪霞，茲據被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告如附表一所示鄭俊雄等45人，以其等原均為改制前臺灣彰化農田水利會（下稱彰化農田水利會）之會員，認為因行政院推動農田水利會改制為行政機關，於109年7月22日制定公布、109年10月1日施行之農田水利法，違憲違法，使全國17個農田水利會視同消滅，其農業用水權、灌溉管理經營權及資產，將由國家承受，資產交由新設之行政院農業委員會（下稱農委會）農田水利署（下稱農田水利署）管理，形同被國家強制沒收，會員用水權益不受保障，勢將造成灌溉系統崩潰、糧食危機等難以回復損失。農田水利法廢除農田水利會公法人資格，剝奪農民財產，為一部違憲之法律，使彰化農田水利會無法使用原得以使用之資產，所屬農民無法按時耕作，造成無法收成之不可回復損害；又農民的用水不受保障，水資源短缺將更加惡化，將影響糧食生產及供應，農田水利法無異剝奪原告結社自由及財產權。為此，提起本件訴訟。
三、原告起訴主張要旨及聲明：㈠彰化農田水利會具有悠久歷史，先於中華民國而存在，且依
水利法及司法院釋字518號解釋業已宣示確認農田水利會具有公法人地位。原告等人為彰化農田水利會之會員，對農田水利會之財產有使用收益的權利，然因將施行之農田水利法第1條、第34條第2項規定，將農田水利會法人格視同消滅；並因農田水利法第23條規定，將農田水利會之資產由國家承受；復依農田水利法第18條、第19條、第20條、第23條之規定，使農田水利會資產將由農委會新設立的行政機關管理使用，原本任職於農田水利會之農田水利事業人員也將被新設立的行政機關所接受，農田水利會進而面臨無法保有會有資產之風險，使原告原得使用會有資產、享有農業灌溉用水權及灌溉受益權等完全被剝奪，對原告之財產形成剝奪、沒收的效果，侵害原告之財產權甚鉅。惟上開農田水利法相關規定並未踐行正當法律程序，實已違反憲法第15條財產權保障、第23條法律保留原則並嚴重侵害憲法第14條所保障之人民結社自由權。被告中華民國亦無依農田水利法第23條規定承受彰化農田水利會會有資產之權限；被告農委會、農田水利署及其所屬彰化農田水利管理處亦無使用權限。
㈡農田水利法中並沒有任何條文規定農田水利會消滅或廢止，
且水利法第12條仍規定農田水利會為公法人，所以農田水利會的公法人地位仍然存在，並得作為保有資產之權利主體，是以，此一法律衝突及原告之會員權益，應藉由確認判決予以明確化，是原告等人具有確認利益，得提起確認訴訟；亦且具有權利保護之必要而得提起本件預防性不作為訴訟，要求中華民國返還資產、要求水利署回復水權登記；此外，農委會設立灌溉管理組織，亦發生侵害原告財產權之法律效果，原告等人亦得依行政訴訟第4條要求農委會裁撤灌溉管理組織。
㈢並聲明請求：「⑴確認①彰化農田水利會法人格存在；②中
華民國無承受彰化農田水利會資產之權利，並禁止承受，如已承受之資產，應返還彰化農田水利會；③農委會、農田水利署及所屬彰化農田水利管理處並無佔領、使用及收益彰化農田水利會資產之權利，並禁止佔領、使用及收益，已佔領、使用及收益之資產，應返還彰化農田水利會；⑵經濟部水利署不得將屬於彰化農田水利會之農業用水權變更登記為中華民國；⑶彰化縣彰化地政事務所（下稱彰化地政事務所）等9個地政事務所不得將屬於彰化農田水利會之不動產，移轉登記予中華民國。⑷撤銷農委會違法設立之農田水利署、彰化農田水利管理處。」
四、被告等答辯要旨及聲明：㈠被告彰化地政事務所等9個地政事務所尚未受理行政院農業
委員會農田水利署彰化管理處囑託辦理原臺灣彰化農田水利會所有不動產之變更登記案件，故無從辦理否准處分。又上開地政事務所於受理農委會農田水利署彰化管理處囑託登記時，依囑託內容，除事實上不能登記或無從辦理，得將實情函覆囑託機關外，並無就囑託登記原因適法正當與否，加以審查之權。倘農委會農田水利署彰化管理處依農田水利法第23條及內政部109年10月15日台內地字第1090265378號令規定檢附相關文件，囑託辦理權利變更登記，即應依囑託內容辦理登記。原告請求不得將原屬於彰化農田水利會之不動產（含土地及建築改良物）移轉予中華民國，於法無據。另水權主管機關按申請人提出水權申請等書件依水利法辦理審核登記事宜，水權不同於財產權，僅為主管機關核予水權人有期限取用水資源之權利，具有不確定性及公物性，非原告所稱經濟財亦非農田水利法第23條所稱資產。
㈡依據農田水利法第34條第2項規定，自109年10月1日起，原
告所屬農田水利會公法人格依法已不存在，及同法第23條規定農田水利會改制後資產及負債由國家概括承受，並納入農田水利事業作業基金管理。農委會依據中央機關組織法第36條、農田水利法第1條、第18條、第19條及第20條規定具有法定權限，得設立農田水利署及所屬灌溉組織，並進用農田水利事業人員。又農田水利會原為公法人組織，原告等人為會員，惟亦非改制前之財產所有權人，組織變革後，於原告等人之所有權利，完全無關，並無提起本件訴訟之資格。
㈢並聲明請求：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：
(一)按在具體之訴訟事件中，具有訴訟實施權，得以自己名義為原告或被告，而受本案判決之資格，此即行政訴訟上所謂「當事人適格」。我國行政訴訟法基本上係以保障主觀公權利為其功能取向，以落實憲法第16條保障人民訴訟權，使人民權利受侵害時，均得依法定程序提起訴訟接受公平審判。故行政訴訟法第2條規定，公法上之爭議，除法律別有規定外，均得依本法提起行政訴訟。但行政訴訟既屬保障人民主觀權益之救濟程序（行政訴訟法第1條參照），則除法律有特別規定而例外開放之公益訴訟外，行政訴訟法上其他訴訟種類，均以原告有主觀公權利受損害為前提，方有提起訴訟而利用此程序救濟其權利之訴訟權能。另依行政訴訟法第6條第1項規定，提起一般確認訴訟，須以公法上具體之法律關係存在或不存在為標的，且非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。所謂具有「即受確認判決之法律上利益」（學說又稱確認利益），須原告主觀上因認其法律上之地位處於不安危險之狀態，且此種不安危險之狀態，能以且應立即以確認判決除去者而言，始為存在。
(二)農田水利法係109年7月22日制定公布、109年10月1日施行，該法第1條規定：「為確保糧食安全及農業永續，促進農田水利事業發展，健全農田水利設施之興建、維護及管理，以穩定供應農業發展所需之灌溉用水及擴大灌溉服務，並維護農業生產與提升農地利用價值及妥善處理農田水利會之改制事宜，特制定本法。」同法第18、19、20條、第34條第2項並規定，農委會為辦理農田水利事業區域之灌溉管理，得於所屬機關內設置灌溉管理組織，而農田水利法109年10月1日施行前，原由農田水利會依農田水利會組織通則第22條所定規則任用之人員，於農田水利法施行後，繼續進用，原受僱於農田水利會之人員，仍依其適用法令及原僱用條件繼續僱用，自農田水利法施行之日起，農田水利會組織通則不再適用。是以，農田水利會乃因此改制納入中央行政機關，農委會依農田水利法授權設立農田水利署，彰化農田水利會改制為農田水利署所屬之彰化管理處。
(三)在農田水利法109年10月1日施行之前，即農田水利會改制前之農田水利會組織通則第1條規定：「農田水利會以秉承政府推行農田水利事業為宗旨。農田水利會為公法人。」可知，當時之農田水利會係依法律設立之公法人，依該通則第14條之規定，凡在農田水利會事業區域內公有、私有耕地之承租人、永佃權人，私有耕地之所有權人、典權人或公有耕地之管理機關或使用機關之代表人或其他受益人，均為當然之會員，性質上採強制會員制，會員資格的取得，為法律直接規定，只要符合上開規定之條件即當然取得會員身分。衡之會員個人與農田水利會分為不同的權利義務主體，即使原告均原為彰化農田水利會之會員，對於農田水利會因依農田水利法規定而改制為行政機關，所生農田水利會之原有資產負債改由國家概括承受，即於改制後轉為公有等關於彰化農田水利會基於公法人地位與相對人間所生公法上之爭議，揆之我國行政訴訟法基本上以保障主觀公權利為功能取向，只是彰化農田水利會組成員之原告，難認有何主觀之公權利受損害。是以，關於原告起訴請求確認彰化農田水利會法人格存在，確認中華民國、農委會、農田水利署及所屬彰化農田水利管理處各無承受、佔領、使用收益彰化農田水利會資產之權利等，核無確認利益，況彰化農田水會法人格是否存在一節僅屬單純之事實狀態，並非特定具體之權利或義務，亦不得為一般確認訴訟之訴訟標的。至原告其餘訴請中華民國、農委會、農田水利署及所屬彰化農田水利管理處應禁止承受、佔領、使用收益或返還彰化農田水利會之資產，及經濟部水利署、彰化縣彰化地政事務所不得將彰化農田水利會農業用水權、不動產移轉登記予中華民國、撤銷設立農田水利署、彰化農田水利管理處等，則無訴訟權能（參見最高行政法院107年度裁字第2006號裁定意旨），其等基於原係彰化農田水利會之會員地位所為本件訴訟，並不具備權利保護必要。綜上，原告之訴，在法律上顯無理由，爰依行政訴訟法第107條第3項規定，不經言詞辯論，逕以判決駁回。
六、結論，本件原告之訴為顯無理由，判決如主文。中 華 民 國 110 年 6 月 29 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 蘇嫊娟
法 官 黃莉莉法 官 陳雪玉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 6 月 29 日
書記官 王月伶