臺北高等行政法院判決
109年度訴字第1139號110年8月19日辯論終結原 告 迦樂生物科技有限公司代 表 人 李燕萍（董事）訴訟代理人 饒斯棋 律師複 代理人 張立杰 律師被 告 新竹縣政府代 表 人 楊文科（縣長）訴訟代理人 羅仁美
陳昀伶李美惠 律師上列當事人間化粧品衛生安全管理法事件，原告不服衛生福利部中華民國109年7月29日衛部法字第1090021095號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文如附表編號3、6、7、12所示處分暨該部分訴願決定均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔三分之二，餘由被告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：緣原告為販售「安膚舒」及「舒膚寧」化妝品，於網站刊登廣告，內容述及如附表編號1至12「違規廣告詞句欄」中所示虛偽或誇大詞句（刊登化粧品品名種類、網址、查獲日期及違規廣告詞句等內容均詳如附表），分別經臺北市政府衛生局及新北市政府衛生局查獲後，移由原告營業所在地即被告新竹縣政府所屬衛生局處理，經該局先後函請原告陳述意見並為查證，嗣經被告審認原告就附表編號1至12所示事實分別違反化粧品衛生安全管理法（下稱化粧品衛管法）第10條第1項規定，遂依同法第20條第1項規定，分別作成如附表編號1至12所示處分（依附表編號分別簡稱為處分1、處分2、處分3、處分4、處分5、處分6、處分7、處分8、處分9、處分10、處分11、處分12，以下合稱時則稱為原處分），各裁處原告罰鍰新臺幣（下同）4萬元，合計48萬元。原告均不服提起訴願，經衛生福利部於109年7月29日以衛部法字第1090021095號訴願決定（下稱訴願決定）駁回後，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
(一)主張要旨：
1.原告僅在網路一次刊登全部化粧品廣告，僅具違反化粧品衛管法第10條第1項之單一意思，而屬違反同一行政法上義務之接續犯，也應評價為法律上一行為，被告作成12件處分顯違反一事不二罰原則，訴願決定予以維持亦屬不當，均應撤銷：
⑴原告係以「商品上架編輯器」於同一批次上傳，即一個上傳
動作完成全部化粧品上架，皆於107年12月間就已刊登，僅基於一個張貼廣告之整體決意而張貼多數化粧品品項廣告，行為在客觀上外形單一，具有空間與時間關聯性，僅有一次網路刊登之自然行為，且亦屬法律上之一行為，故僅該當於一個違反化粧品衛管法第10條第1項行政法上義務之行為。
於主管機關裁處後，始能切斷違規行為之單一性。且化粧品衛管法之法規並未將自然單一行為切割成數個法律上單一行為，進而分別處罰，行政機關不得亦無權將自然的單一行為切割成數個法律的單一行為，進而分別評價、處罰，被告對原告一行為分別作成12次裁罰處分，顯違反一事不二罰原則，被告稱原告一個動作在網站運作上產生不同頁面，故為數行為，所稱已超越法律範疇。被告又稱原告以科技方式架空政府管理，然對原告之裁罰，應回到法律本身規定是否具有明確性，及該裁罰認定是否有違行政法上原理原則，如果法律劃分方式是以行為來作為處罰，則本件只有一個行為，就不應重複裁處。
⑵依最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議、1
05年10月份第1次庭長法官聯席會議決議、105年度判字第623號判決、101年度判字第202號判決、高雄高等行政法院101年度訴字第331號判決、司法院釋字第604號解釋，皆在闡釋行政法上一行為不二罰原則及如何將此原則適用於個案，故以上實務見解與本件事實及原告主張具有高度關聯性，且藥物及化粧品之產品性質具有高度相同性，主管機關亦相同，原告自得援引以上實務見解得予適用於本件中。至於訴願決定所據改制前行政院衛生署食品藥物管理局（已改制為衛生福利部食品藥物管理署）99年8月2日FDA消字第0990032135號函訂定下達「食品、藥物、化粧品違規廣告行為數認定原則」（下稱違規廣告數認定原則），屬於行政規則，然化粧品衛管法第10條第4項並無授權主管機關如何判定違規行為數，故該認定原則顯逾越母法授權，有違法律保留原則及授權明確性原則，法院自不受其拘束。
⑶原告上傳之化粧品僅有9種，未達12種。處分3、處分7之化
粧品實為同一產品；處分5、處分12之化粧品係因數量不同才分兩個網頁，實際上亦為同一商品；處分2之化粧品實際上為處分3之化粧品與處分6之化粧品的合購方案。至於網頁顯示不同網址原因，可能為編輯上傳或是網頁顯示時，後面所顯示之隨機碼。
2.被告稱原告過去曾有被裁罰紀錄，遽認原告於本件刊登廣告行為有故意或過失，完全未考量原告自設立登記時即為一人公司，而105年、107年對原告裁罰時，係針對當時之董事兼代表人蔡潔如，而李燕萍係於108年7月17日始取得蔡潔如之股權並為原告代表人，於本件被裁罰前，並不知悉如此廣告描述已經違法，並不得以此作為認定原告主觀上有故意或過失之依據，被告以此為由作成原處分，顯出於與事物無關之考量，亦已違法。
3.退步言，縱認原告有多數刊登廣告行為而就個別化粧品品項廣告裁罰（假設語，非自認），惟被告不論原告在個案行為態樣為何，一律處以4萬元罰鍰，此等處罰方式，容易累積極高罰鍰，依前開司法院大法官解釋，顯嚴重侵害原告財產權而違反憲法第23條之比例原則。就本件而言，原告僅係一次性刊登多數化粧品，對原告之一行為處以一個裁罰處分即足達警惕效果，被告裁處12次處分明顯過當。
(二)聲明：訴願決定、原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：
(一)答辯要旨：
1.原處分並無違反一行為不二罰原則：⑴依行政罰法第24條第1項、第25條及最高行政法院103年度判
字第81號、104年度判字第121號、105年度判字第1號、第357號、106年度判字第264號等判決意旨，違反行政法上義務之行為是否為一行為，須就個案具體事實予以綜合判斷，亦即就個案具體情節，斟酌法條文義、立法意旨、期待可能、受責難程度、所生影響及社會通念或專業倫理等綜合決定之。易言之，並非以自然意義行為為出發點，須從行政法作為行為規範特性切入，則行政法上之行為係以人民之外部行為為規範對象，其內部意思為何，則非所問。被告依違規廣告行為數認定原則，認定不同網址就是不同廣告，來認定原告違規刊登廣告之行為數，就本件12件違規刊登廣告之行為裁罰，並非以處罰化粧品有12種，並無違誤。
⑵原告提出化粧品上架示意影片及化粧品上架網站截圖，事實
上無從辨識該當一次違規刊登廣告行為，況現行科技無法辦到一個鍵入行為可以鍵出不同網頁網址行為。又不論廠商在後臺怎麼操作，是否一鍵即可上傳12個不同網頁資料，以目前科技，以一個動作做出數百種商品廣告網頁，並非難事，故此非認定一行為之準據，否則科技勢必架空政府管理，法律規定將形同具文。法律明文為保障民眾健康安全，訂定此法及違規廣告行為數認定原則，首應考量立法目的，評價廣告之違規行為，站在消費者立場，事實上是看到12個不同的網頁或化粧品，始能有效管理並確實保護國民健康，實現立法目的與管理成效。
⑶被告依違規廣告行為數認定原則認定行為數，並無違反法律保留原則及授權明確性原則：
凡干涉人民自由權利之管制措施，應不以法律直接依據為限，因法律內容無法鉅細靡遺一律加以規定，屬於細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施，而行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定限度內所發布之施行細則或命令，自為法之所許。原告援引高雄高等行政法院105年度訴字第531號判決乃有關房屋稅事件，與本件化粧品衛管法事件，行政管理目的及法律依據不同，不宜比附援引。至於最高行政法院105年10月份第1次庭長法官聯席會議決議係針對藥事法第65條；最高行政法院105年度判字第623號判決及101年度判字第202號判決，皆是關於藥事法之裁判；高雄高等行政法院101年度訴字第331號判決係有關於土壤及地下水汙染防治法；最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議則係針對郵政法第6條第1項及郵政法第40條第1款，就郵政法處罰之違規營業行為之處罰，因性質上本具有持續性，故應予適當切割以按次連續處罰；司法院釋字第604號解釋，則係針對道路交通管理處罰條例有關連續舉發「違規停車」行為所作解釋，因其違規事實持續一直存在，有藉連續舉發及隨同多次處罰之遏阻作用以達成行政管制之目的。故以上見解均與本件法律適用不同，不宜任意比附。
⑷處分3與處分7雖為同一化粧品，但網址和監控日期皆不同，
各為一件違規行為；處分5與處分12雖為同一化粧品，但網址和監控日期皆不同，各為一件違規行為；處分2雖為合購方案，惟處分2、處分3及處分6之網址不同，且處分2同時刊登兩種化粧品，不可視為同一。其餘則為不同品項或組合之化粧品，網頁存續期間，每日吸引不同顧客群瀏覽，各自產生其單一危害性，自應認定為數行為而併罰。
2.原告公司於101年間設立登記，分別於102年及105年間因違反當時法令名稱為化粧品管理條例，而為被告分別依法裁罰並經原告繳納罰鍰結案，足認原告於本件中之違規刊登廣告行為為故意，即無故意，亦難辭過失之責。況因法人人格存續，故公司變更負責人與是否具備行政罰故意、過失無關。
3.被告對原告之違規行為，皆酌量並未加重，皆為處罰最低金額。
(二)聲明：駁回原告之訴。
四、爭點：
(一)原告就附表編號1至12所示刊登之違規廣告，係屬一行為或數行為？
(二)原告對上開行為是否具有故意或過失？
(三)被告對原告分別作成處分1至處分12等12件處分，是否適法？
五、本院的判斷：
(一)前提事實：前開爭訟概要欄之事實，為兩造所不爭執，並有臺北市政府衛生局108年10月29日北市衛食藥字第1083091962號函及網路疑似違規廣告監控表與網頁列印資料（原處分卷第7-74頁）、新北市政府衛生局108年11月20日新北衛食字第1082181279號函及網路疑似違規廣告監測表及網頁列印資料（原處分卷第75-126頁）、新竹縣政府衛生局108年11月5日新縣衛食藥字第1085012247號函（原處分卷第127-128頁）、同日新縣衛食藥字第1083801380號函（原處分卷第130-131頁）、同日新縣衛食藥字第1083801381號函（原處分卷第133-134頁）、同日新縣衛食藥字第1083801382號函（原處分卷第136-137頁）、同日新縣衛食藥字第1083801383號函（原處分卷第139-140頁）、108年11月28日新縣衛食藥字第1085013242號函（原處分卷第142-143頁）、108年12月6日新縣衛食藥字第1083801599號函（原處分卷第145-146頁）、108年12月9日新縣衛食藥字第1083801600號函（原處分卷第148-149頁）、108年12月9日新縣衛食藥字第1083801601號函（原處分卷第151-152頁）、108年12月9日新縣衛食藥字第1083801602號函（原處分卷第154-155頁）、108年12月9日新縣衛食藥字第1083801603號函（原處分卷第157-158頁）、108年12月9日新縣衛食藥字第1083801604號函（原處分卷第160-161頁）、處分1（原處分卷第165-167頁）、處分2（原處分卷第169-171頁）、處分3（原處分卷第173-175頁）、處分4（原處分卷第177-179頁）、處分5（原處分卷第181-183頁）、處分6（原處分卷第185-187頁）、處分7（原處分卷第189-191頁）、處分8（原處分卷第193-195頁）、處分9（原處分卷第197-199頁）、處分10（原處分卷第201-203頁）、處分11（原處分卷第205-207頁）、處分12（原處分卷第209-211頁）、訴願決定（本院卷第73-82頁）在卷可稽，堪予認定。
(二)應適用之法令：
1.按「一、化粧品：指施於人體外部、牙齒或口腔黏膜，用以潤澤髮膚、刺激嗅覺、改善體味、修飾容貌或清潔身體之製劑。」「（第1項）化粧品之標示、宣傳及廣告內容，不得有虛偽或誇大之情事。……（第4項）第1項虛偽、誇大與第2項醫療效能之認定基準、宣傳或廣告之內容、方式及其他應遵行事項之準則，由中央主管機關定之。」化粧品衛管法第3條第1項第1款前段、第10條第1項及第4項分別定有明文。次按「違反第10條第1項規定或依第4項所定準則有關宣傳或廣告之內容、方式之規定者，處新臺幣4萬元以上20萬元以下罰鍰；……」同法第20條第1項前段亦定有明文。
2.化粧品衛管法第10條第4項授權訂定之「化粧品標示宣傳廣告涉及虛偽誇大或醫療效能認定準則」（下稱廣告虛偽誇大認定準則）第2條規定：「本法第10條第1項或第2項所定標示、宣傳或廣告涉及虛偽、誇大，或醫療效能之認定，應就其傳達予消費者之品名、文字敘述、圖案、符號、影像、聲音或其他訊息之相互關聯意義，依整體表現綜合判斷之。」第3條規定：「本法第10條第1項化粧品之標示、宣傳或廣告，表述內容有下列情形之一者，認定為涉及虛偽或誇大：……四、附件一所列涉及影響生理機能或改變身體結構之詞句。」附件一規定：「……16.重建皮脂膜、重建角質層。32.不過敏、零過敏、減過敏、抗過敏、舒緩過敏、修護過敏、過敏測試。」
(三)原告就附表編號1至12所示刊登之違規廣告，係屬一行為或數行為？
1.原告就被告作成原處分所認定如附表編號1至12所示刊登之廣告皆有虛偽、誇大之事實，而違反化粧品衛管法第10條第1項、第20條第1項前段規定一節，於本院審理中已不爭執（本院卷第368頁），復有前揭網路疑似違規廣告監控表與網頁列印資料（原處分卷第9-74頁）、網路疑似違規廣告監測表及網頁列印資料（原處分卷第76-126頁）及處分1至12（原處分卷第165-167、169-171、173-175、177-179、181-18
3、185-187、189-191、193-195、197-199、201-203、205-
207、209-211頁）在卷可憑，首堪認定。
2.按不得重複處罰，乃現代民主法治國家之基本原則（司法院釋字第503號解釋意旨參照），即「一行為不二罰原則」，又稱「禁止雙重處罰原則」。而行政罰係行政管制之後盾，此原則於行政罰之適用，乃依行政罰法第24條規定：「（第1項）一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。（第2項）前項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處。但其處罰種類相同，如從一重處罰已足以達成行政目的者，不得重複裁處。」其立法意旨指明行為單一，且違反數個規定之效果均為罰鍰，處罰種類相同，從其一重處罰已足達成行政目的，故僅得裁處一個罰鍰；而除罰鍰外，違反行政法上義務行為，依所違反之規定，另有沒入或其他種類行政罰之處罰時，因處罰之種類不同，自得採用不同之處罰方法，以達行政目的。至所謂「一行為」，其概念包含「自然一行為」與「法律上一行為」（即由違反行政法上義務之法律觀點，對於在自然觀察下之數個舉動，評價屬一行為）。
3.關於違規廣告行為數之認定，最高行政法院105年10月份第1次庭長法官聯席會議曾作成決議略以：藥事法第65條：「非藥商不得為藥物廣告。」違反此規定者，應依同法第91條規定裁罰。又同法第24條規定：「本法所稱藥物廣告，係指利用傳播方法，宣傳醫療效能，以達招徠銷售為目的之行為。」而「廣告」乃集合性概念，一次或多次利用傳播方法為宣傳，以達招徠銷售為目的之行為，均屬之。非藥商多次重複地利用傳播方法，宣傳醫療效能，以達招徠銷售為目的之行為，如係出於違反藥事法第65條之不作為義務之單一意思，則為違反同一行政法上義務之接續犯。該多次違規行為在法律上應評價為一行為，於主管機關裁處後，始切斷違規行為之單一性。依題意，甲係出於同一招徠銷售「遠紅外線治療儀」之目的，在103年2月11日至3月23日共41日期間，擅自刊播該藥物廣告達76次，核其時間密集、行為緊接，如無其他相反事證，應可認為是出於違反藥事法第65條行政法上義務之單一意思，該當於一個違反藥事法第65條行政法上義務之行為，為一行為而非數行為等語。以上決議固係就藥事法之違規廣告行為數認定所作成，惟其就違規廣告行為數認定之法律見解，在處理相同爭議之化粧品違規廣告行為數認定之範圍，應可參採援用，是依以上決議意旨，「廣告」為集合性之概念，一次或多次利用傳播方法為宣傳，以達招徠銷售為目的之行為，均屬之；又多次重複地利用傳播方法宣傳，以達招徠銷售為目的之行為，如係出於違反行政法上義務之單一意思，則為違反同一行政法上義務之接續犯，該多次違規行為在法律上應評價為一行為，乃於主管機關裁處後，始切斷違規行為之單一性。依此法律見解推論，並參以化粧品衛管法第10條第1項之立法目的首要在於要求化粧品廣告內容不得有虛偽或誇大之情事，藉以約束廠商並保障購買之消費者健康，故其規範重心應在於刊登招徠銷售關於品名種類是否同一之化粧品廣告及其內容意涵對於外界及一般消費者所生之影響，是其廣告行為數之認定，自應以化粧品品名種類及其內容意涵相連結，來觀察判斷其違規之行為數，始為適當。準此，於一段期間，刊登招徠銷售品名種類及內容意涵相同或相當之化粧品而為虛偽、誇大之違規廣告，因其時間密集、行為緊接，如無其他相反事證，應可認係出於違反化粧品衛管法第10條第1項、第20條第1項前段之行政法上義務之單一意思，該當於一個違反同法第10條第1項、第20條第1項前段之行政法上義務之行為，為一行為；反之，縱時間密集，然若刊登招徠銷售品名種類及其內容意涵不同之化粧品違規廣告，因所欲銷售之化粧品品名種類及其內容意涵各屬不同或不相當，意思已難認係單一，應可認係出於數個違反同法第10條第1項、第20條第1項前段之行政法上義務之意思，該當於數個違反同法第10條第1項、第20條第1項前段之行政法上義務之行為，為數行為。至於改制前行政院衛生署食品藥物管理局固以前述函文訂定下達「食品、藥物、化粧品違規廣告行為數認定原則」雖規定：「三、網路：同一網址，一日之刊登為認定標準，若同時刊登多項產品之違規廣告，則以違規產品數認定其行為數。」因非屬法律或法律授權行政主管機關訂定之法規命令，此觀化粧品衛管法第10條第4項授權訂定之廣告虛偽誇大認定準則僅係就涉及虛偽、誇大、醫療效能之構成要件解釋認定為規範，而不及於違規廣告行為數之認定，即可得悉，是該違規廣告行為數認定原則核屬行政主管機關依其職掌訂定之解釋性行政規則，然該認定原則所設前揭與最高行政法院及本院前開法律見解不同之認定標準，於本件有關化粧品違規廣告行為數之認定，尚非妥適，參諸司法院釋字第137、216號解釋意旨，本院並不受其拘束。則被告辯稱：被告依違規廣告行為數認定原則認定行為數，並無違反法律保留及授權明確性原則，前開最高行政法院105年10月份第1次庭長法官聯席會議決議係針對藥事法第65條所作成，與本件法律適用不同，不宜任意比附云云，自無可採。
4.經查，臺北市政府衛生局於108年10月23日查獲如附表編號1至5所示及新北市政府衛生局於108年11月15日查獲如附表編號6至12所示之化粧品違規廣告，就編號1、2、4、5、8、9、10、11等廣告所示部分，各廣告之化粧品品名種類及其等內容意涵均屬不同且不相當，依前揭行為數判準，意思難認僅係單一，而應認係出於數個違反化粧品衛管法第10條第1項、第20條第1項前段之行政法上義務之意思，該當於數個違反同法第10條第1項、第20條第1項前段之行政法上義務之行為。再者，經本院會同兩造當庭勘驗原告所提光碟檔案名稱為「91 APP商品商店管理系統」結果，認該影片過程並無顯示實際輸入多筆商品資訊並點擊及確認上傳之情形，有該勘驗結果之準備程序筆錄可參（本院卷第272-273頁），是原告主張：原告係以「商品上架編輯器」於同一批次上傳，即一個上傳動作完成全部化粧品上架，皆於107年12月間就已刊登，僅基於一個張貼廣告之整體決意而張貼多數化粧品品項廣告，行為在客觀上外形單一，具有空間與時間關聯性，僅有一次網路刊登之自然行為，且亦屬法律上之一行為云云，難認可採。況原告主張此情縱使非虛，然依前揭行為數判準，在分別輸入不同品名種類之化粧品及其等內容之際，意思彰顯已然個別，亦無從以一點擊動作而認其僅該當於一個違反化粧品衛管法第10條第1項、第20條第1項前段之行政法上義務之行為，併予敘明。綜上，原告就附表編號1、2、
4、5、8、9、10、11等廣告所示部分，依前揭行為數判準，應可認係出於數個違反同法第10條第1項、第20條第1項前段之行政法上義務之意思，該當於數個違反同法第10條第1項、第20條第1項前段之行政法上義務之行為。則原告主張：
其僅基於一個張貼廣告之整體決意而張貼多數化粧品品項廣告，行為在客觀上外形單一，具有空間與時間關聯性，僅有一次網路刊登之自然行為，且亦屬法律上之一行為，故僅該當於一個違反化粧品衛管法第10條第1項行政法上義務之行為。又其上傳之化粧品僅有9種，未達12種。至於網頁顯示不同網址原因，可能為編輯上傳或是網頁顯示時，後面所顯示之隨機碼云云，均無可採。
5.至於附表編號3、6、7廣告所示部分，其等化粧品品名種類分別為「舒敏滋潤全效潔膚露」、「全效修復精華液」、「舒敏滋潤全效潔膚露」，各與附表編號2廣告所示化粧品品名種類「舒敏滋潤全效潔膚露」及「全效修復精華液」相同，而前3者廣告內容意涵亦得為附表編號2廣告內容意涵所得涵蓋在內並屬相當，核上述廣告刊登之時間尚屬密集、行為尚屬緊接，依前揭行為數判準，應可認係出於違反同法第10條第1項、第20條第1項前段之行政法上義務之單一意思，而僅該當於附表編號2廣告所示一個違反同法第10條第1項、第20條第1項前段之行政法上義務之行為；又附表編號12廣告所示部分，其化粧品品名種類「安膚舒紅水膜磁修護液」，與附表編號5廣告所示化粧品品名種類「安膚舒紅水膜磁修護液」相同，而前者廣告內容意涵亦得為附表編號5廣告內容意涵所得涵蓋在內並屬相當，核該二者廣告刊登之時間尚屬密集、行為尚屬緊接，依前揭行為數判準，亦可認係出於違反同法第10條第1項、第20條第1項前段之行政法上義務之單一意思，而僅該當於附表編號5廣告所示一個違反同法第10條第1項、第20條第1項前段之行政法上義務之行為。以上均不因網址、監控日期及查獲日期不同而影響其等行為數認定，則被告既已就附表編號2、5廣告所示各作成裁處罰鍰4萬元之處分2、5之2件處罰，則其再就附表編號3、6、7、12廣告所示分別作成裁處罰鍰4萬元之處分3、6、7、12之4件處罰，顯均已重複裁處，違反行政罰法第24條第1、2項規定之一行為不二罰原則。是被告辯稱：雖為同一化粧品，但網址和監控日期皆不同，各為一件違規行為云云，尚不足採。
(四)原告對上開行為是否具有故意或過失？查原告公司於101年9月11日核准設立登記，又於102年間及105年間，分別因化粧品廣告有與原廣告核准內容不符且屬宣稱虛偽誇大詞句、述及效能圖文及內容未經核准，而先後經被告以違反當時法律名稱為化粧品管理條例第24條、第30條等規定，及同條例第24條第2項、第30條第1、2項等規定予以裁罰，並經原告各繳納罰鍰結案，有經濟部商業司之原告公司基本資料（歷史資料）、新竹縣政府102年2月27日府衛藥字第1020110003號行政處分書及105年6月15日府衛食藥字第1050101999號行政處分書在卷可參（本院卷第318-325頁），復為原告所不否認（本院卷第237頁），堪可認定。
是原告先前2次遭被告裁罰時點之公司代表人固為蔡潔如，然依行政罰法第7條第2項規定，該代表人之故意、過失依法即推定為原告之故意、過失，縱原告主張本件行為時之代表人李燕萍係於108年7月17日始取得蔡潔如之股權並為原告之代表人一情非虛，然李燕萍於擔任原告公司代表人之際起迄今，本應注意原告公司過往有無相關化粧品廣告之違規裁罰紀錄，且非不能經由政府資訊公開途徑查詢得悉，則其未善盡注意義務為必要查詢，於擔任原告公司代表人後復為如附表編號1、2、4、5、8、9、10、11等廣告所示違反化粧品衛管法第10條第1項、第20條第1項等規定之行為，主觀上即具有可非難性及可歸責性，是其縱無故意，亦有過失，且依行政罰法第7條第2項規定，即推定為原告縱無故意，亦有過失。是原告主張：先前2次對原告裁罰時係針對當時之董事兼代表人蔡潔如，而李燕萍係於108年7月17日始取得蔡潔如之股權並為原告代表人，於本件被裁罰前，並不知悉如此廣告描述已經違法，並不得以此作為認定原告主觀上有故意或過失之依據，被告以此為由作成原處分，顯出於與事物無關之考量，亦已違法云云，自不足採。
(五)被告對原告分別作成處分1至處分12等12件處分，是否適法？
1.原告就附表編號3、6、7廣告所示部分，經核與附表編號2廣告所示部分係屬一個違反化粧品衛管法第10條第1項、第20條第1項前段之行政法上義務之行為；就附表編號12廣告所示部分，經核與附表編號5廣告所示部分係屬一個違反化粧品衛管法第10條第1項、第20條第1項前段之行政法上義務之行為，均如前述，則被告既已就附表編號2、5廣告所示部分各作成裁處罰鍰4萬元之處分2、5之2件處罰，則其再就附表編號3、6、7、12廣告所示部分分別作成裁處罰鍰4萬元之4件處分7之處罰，皆已重複裁處，違反行政罰法第24條第1、2項規定之一行為不二罰原則，則原告主張處分3、6、7、12均違反一行為不二罰原則而應撤銷，為有理由。
2.至於原告就附表編號1、2、4、5、8、9、10、11等廣告所示部分，經核係屬數個違反化粧品衛管法第10條第1項、第20條第1項前段之行政法上義務之行為，業如前述，則依行政罰法第25條之數行為分別處罰規定，被告對原告分別作成處分1、2、4、5、8、9、10、11等8件處分，於法無違，且觀諸原告前述行為情節，亦難認有何減輕處罰之事由存在，故被告作成前開8件處分之各件裁處罰鍰金額均為法定罰鍰最低額4萬元，亦皆無違行政罰法第18條關於罰鍰裁處審酌之規定，經核均屬適法。縱各件處分裁處罰鍰金額相加，致原告最終應繳罰鍰總計金額相應增加，然此本為數行為依法分別裁處時所生必然狀況，並非法所不許，要難認有何嚴重侵害原告財產權而違反憲法第23條之比例原則之情形。從而，原告主張：被告不論原告在個案行為態樣為何，一律處以4萬元罰鍰，此等處罰方式，容易累積極高罰鍰，依前開司法院大法官解釋，顯嚴重侵害原告財產權而違反憲法第23條之比例原則，明顯過當云云，自無可採。
3.綜上所述，被告作成如附表編號3、6、7、12所示處分，於法有違，訴願決定就該部分未為糾正，亦有違法，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許；至於被告作成如附表編號1、2、4、5、8、9、10、11所示處分，均屬適法，訴願決定就此等部分遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
(六)本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述之必要，併予說明。
六、結論：被告作成如附表編號3、6、7、12所示處分，於法有違，訴願決定就該部分未為糾正，亦有違法，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許；至於被告作成如附表編號1、2、4、5、8、9、10、11所示處分，均屬適法，訴願決定就此等部分遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
中 華 民 國 110 年 9 月 30 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 林秀圓法 官 林家賢
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 9 月 30 日
書記官 許婉茹