臺北高等行政法院判決
109年度訴字第1140號111年6月16日辯論終結原 告 桃園市政府環境保護局代 表 人 呂理德訴訟代理人 陳金泉 律師
葛百鈴 律師黃胤欣 律師被 告 勞動部代 表 人 許銘春訴訟代理人 楊智全 律師
參 加 人 桃園市政府環境保護局企業工會代 表 人 賴啓仁上列當事人間不當勞動行為爭議事件，原告不服被告中華民國109年7月10日109年勞裁字第2號裁決，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件參加人桃園市政府環境保護局企業工會（下稱參加人）原代表人為陳敬儒，於訴訟中變更為賴啓仁，茲據代表人賴啓仁承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：
㈠、緣桃園縣於民國103年12月25日改制升格為直轄市即桃園市，以原隸屬於環境保護局之環境衛生管理科為骨幹整合原12鄉（鎮、市）公所之清潔隊，成立環境清潔稽查大隊（下稱稽查大隊），下設有12區中隊。改制前桃園縣蘆竹鄉公所清潔隊（改制後為桃園市政府環境保護局環境清潔稽查大隊蘆竹區中隊），當時所屬清潔隊員即已成立企業工會即「桃園縣蘆竹鄉公所企業工會」，改制後全數會員加入參加人。改制前桃園縣蘆竹鄉公所企業工會曾以桃園縣蘆竹鄉公所為相對人申請不當勞動行為裁決，經被告所屬不當勞動行為裁決委員會（下稱裁決會）以102年度勞裁字第43號受理後，雙方於102年11月14日達成和解（下稱102年11月14日和解），其中包括桃園縣蘆竹鄉公所同意桃園縣蘆竹鄉公所企業工會於夜間清運休息室（下稱系爭休息室）規劃該企業工會專屬公布欄供其使用及管理，此後桃園縣蘆竹鄉公所企業工會即於系爭休息室牆壁設置長寬為120㎝×90㎝之公布欄（下稱系爭舊公布欄）用以佈達工會會務等訊息予會員，及至改制後繼續由參加人使用。
㈡、嗣原告所屬稽查大隊以改善所轄各區中隊工作環境為由，自108年5月起為期近6個月之教育訓練與改善活動，並選定蘆竹區中隊為示範單位，於108年11月9日將系爭休息室原置之公布欄包括系爭舊公布欄及桃園市政府企業工會、桃園市政府稽查大隊企業工會之公布欄撤下，另於同仁打卡機旁牆面集中設置公布欄（下稱新設公布欄），每一工會各有2格約A4紙張大小（29.7㎝×21㎝）資料夾空間使用。參加人於108年11月18日以桃環工行字第108111801號函予原告所屬稽查大隊表示反對其擅自撤下系爭舊公布欄並要求回復，經原告所屬稽查大隊於108年11月27日以桃清隊勞字第1080089573號函復拒絕。嗣參加人以原告擅自撤下公布欄，打破長達5年以來勞資協議與慣例，未曾與參加人協商，企圖造成既定事實，阻礙參加人會務，嚴重妨害工會活動，構成工會法第35條第1項第5款「不當影響、妨礙或限制工會之成立、組織或活動」，申請裁決，經被告所屬裁決會109年7月10日109年勞裁字第2號裁決決定（下稱原裁決）：「相對人（即原告）於108年11月9日擅自撤下蘆竹區隊申請人工會（即參加人）公布欄之行為，構成工會法第35條第1項第5款之不當勞動行為。」原告不服，提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
㈠、原告於108年推動5S管理規劃(整理、整頓、清掃、清潔與紀律)，係為改善同仁辦公及休息環境，提升友善工作職場及降低職業災害發生之可能性，進行整體環境美化改善與空間規劃，經選定蘆竹區中隊為示範單位，自108年5月起為期近6個月的改善活動，透過專業老師給予協助及指導，先後於9月11日、10月23日、11月20日共3場次至蘆竹區中隊進行一場次現場勘查及2場次的改善檢討，透過現場勘查發現共計37項改善項目，其中第18項為蘆竹區中隊休息室公布欄過多，共計7塊散落各處，建議整併使訊息一致避免分散，且因場地有限，參加人公布欄原放置位置週邊均另置有員工休息桌椅，且未有通道，恐造成人員閱讀不易，人員於該位置休息時亦可能因為有人需看公布的資料造成壓迫感等，放置的文件雜亂無章，造成不易整理。因此原告整併休息室之公布欄，將原告內部三個工會(參加人、稽查大隊企業工會、桃園市政府企業工會)之公布欄一同整併，集中放置於同仁每日打卡機旁，該區光線充足且該位置係每位同仁均會經過，工會訊息可確實傳達，並有利同仁集中閱讀公布欄訊息，原告進行5S的活動改善獲得多數同仁及另外兩工會的認同，絕無不當勞動行為認識或支配介入工會運作情事。況除參加人外，其他二個工會並未表示原告移置公布欄對於其會務運作有影響，另原告於裁決進行中，兩度提出如願意再給予1個資料夾空間供參加人使用但遭拒絕，可見參加人僅係為反對而反對，根本無提出問題要與原告討論如何解決之意思。事實上原告提供之2個資料夾空間，每個資料夾可以同時夾放多張文宣，絕對足夠其張貼相關會務訊息使用，不會有影響或妨礙工會活動之情形。況且蘆竹區中隊夜班設有LINE群組，隊員共計89人全數加入該群組內，實無參加人所述部分會員不諳網路而無法透過網路通訊軟體宣傳會務情事。原裁決認定原告構成工會法第35條第1項第5款規定，認事用法有所違誤。
㈡、又原告與參加人並無就公布欄位置及大小之設置進行協商慣例。參加人與原告所屬稽查大隊就桃園區中隊公布欄設置問題往來函文，顯示參加人申請設置「長4呎、寬3呎」公布欄，原告所屬稽査大隊以函文回復「未便同意」，並逕表示同意給予設置長60cm、寬60cm之公布欄，可見函文中並無任何與參加人協商之意思，而是原告本於場所管理者之地位，逕為決定是否給予設置及給予設置之大小。又由原告給予觀音區、龍潭區、桃園區不同大小之公布欄面積，亦可證明是否給予設置公布欄與給予設置之大小，本由原告本於場所管理者地位自行裁量決定，並無與參加人達成協議慣例，自無變更慣例之問題。至102年11月14日和解，被告已認定當事人與原告為不同法人主體，是不能以該不同法人主體之和解，主張原告亦應受拘束；另被告所稱104年6月23日（按：應為104年6月12日）座談會會議紀錄部分，該紀錄無參加人與原告之簽名，更無作成會議結論或決議，不能以該無共識、僅屬討論的座談會内容，遽謂參加人與原告有達成共識。又縱認原告與參加人間有協商慣例（假設語氣），惟原告係為改善員工之工作環境，進行環境重新布置，始變更參加人公布欄之位置及大小，而蘆竹區中隊之整體環境美化改善與空間規劃參與者共35人，具工會會員或理事身分者有10人（參加人所屬會員有3人，其餘為另外兩工會之會員或理事）、非工會會員有9人、其餘16人為公務人員，亦即除公務人員外，參與人員中有半數均為工會會員，倘若原告有打壓工會意圖，依常理而言，豈會容許工會人員參與環境美化活動？是不應構成工會法第35條第1項第5款之不當勞動行為。然被告卻未就本件所涉整體事實一併考量、未對於有利與不利於原告之情節一體注意，而逕認原告構成不當勞動行為，同有違反行政程序法第9條規定之情事。被告應舉證原告有違規之事實，如被告未能舉證，則不應認為原告構成不當勞動行為。倘被告不能舉證或真偽不明，其不利益應歸屬於被告。
㈢、並聲明：原裁決撤銷。
四、被告抗辯略以：
㈠、依據參加人及原告分別於裁決程序中表示，勞資雙方針對工會所架設之公布欄尺寸因各區中隊隊址不同而有所差異，但各該區中隊確實均有設置公布欄，公布欄尺寸亦經雙方奉行多年，應可認定各自形成慣例，且原告所屬稽查大隊就因應桃園區中隊事業場所搬遷重新掛設公布欄一事亦有於105年12月23日函覆參加人，函文內容記載本大隊同意貴會於桃園區中隊設置長60cm寬60cm之公布欄，由其函文往來過程及內容，更可證勞資雙方間就公布欄設置事宜有協商慣例，若原告擬改變各該區中隊公布欄尺寸大小時，確實會經過勞資雙方協議。原告片面變更蘆竹區中隊系爭舊公布欄位置及縮小尺寸大小，未尊重雙方既有慣例，已該當工會法第35條第1項第5款之勞動行為。
㈡、原告雖主張係出於改善環境之動機，然忽視雙方多年慣例，未與參加人達成協議，逕自單方變更公布欄大小，雖仍留有2個A4資料夾大小的公布欄給3個工會使用，於不同工會間並無差別待遇，但參加人多次以不能滿足會務需求，妨礙工會之活動提起異議，原告仍未為妥處，依最高行政法院102年度判字第563號判決意旨，工會法第35條第1項第5款規定所禁止支配之行為本身即含有不當勞動行為評價之概念，雇主之主觀意思已經被置入於支配介入之行為當中，只要證明雇主支配介入行為之存在，即可直接認定為不當勞動行為，不需要個別證明雇主是否有積極意思，原告未尊重雙方既有使用公布欄慣例，片面縮小公布欄尺寸，已該當工會法第35條第1項第5款，構成不當勞動行為。另原告雖主張曾於裁決程序中提出和解條件，願意增加公布欄使用空間，然該和解條件未獲工會接受，此和解條件既未成立，裁決會對此和解條件內容，即不列入是否構成不當勞動行為之評估。
㈢、並聲明：原告之訴駁回。
五、參加人抗辯略以：
㈠、自102年11月14日和解後，參加人即依勞資雙方協議在蘆竹區中隊掛設長120cm、寬90cm之公布欄，一直持續到桃園市升格後，蘆竹區中隊仍維持此協議及慣例。且桃園市升格後，於104年6月12日參加人就掛設公布欄議題再次確認協商，當日原告主任秘書劉建中同意參加人於各工作場所架設公布欄，該次協議雖僅有參加人自行製作會議紀錄，然被告所屬不當勞動行為裁決委員會亦於105年勞裁字第17號決定書肯認參加人就該份會議紀錄之有效性，且於達成協議後各區隊依雙方協議開始掛設工會公布欄，至今各區隊皆有參加人之公布欄，再者從參加人僅存之照片，可見工會掛置公布欄可追溯104年7月20日大園區晚班公布欄，足見雙方於104年6月12日之協議之真實性無疑。退步言之縱使原告與參加人沒有達成任何協議，但蘆竹區公布欄已經掛置多年，早已形成雙方慣例無疑。
㈡、原告與參加人間針對工會公布欄早有協議在先，且參加人於蘆竹區中隊之會員為平均年齡約50歲，50歲以上會員達35名，為對於經由網路閱讀與查詢訊息並不熟悉之群體，故透過實體公布欄宣傳，是參加人不可或缺的管道，原告於未告知參加人情形下，擅自撤下參加人於蘆竹區中隊系爭舊公布欄，嚴重影響參加人會務之拓展及所屬會員權益，且影響參加人會員對於工會信心。原告所為客觀上已確實影響工會會務運作及推廣，顯構成工會法第35條第1項第5款之不當勞動行為。
㈢、並聲明：原告之訴駁回。
六、本院之判斷：
㈠、按工會法第35條第1項第5款規定：「雇主或代表雇主行使管理權之人，不得有下列行為：……五、不當影響、妨礙或限制工會之成立、組織或活動 。」次按基於工會法第35條第1項之所生爭議，得向中央主管機關勞動部申請裁決，並由勞動部組成裁決會依職權調查後作成裁決決定書，對於裁決決定書不服者得於決定書送達之次日起2個月內提起行政訴訟，勞資爭議處理法第51條第1項準用第39條、第40條、第41條第1項、第43條至第47條規定，及第51條第4項定有明文。復按不當勞動行為裁決制度創設之目的，在於避免雇主藉其經濟優勢地位，對於勞工行使法律所賦予之團結權、團體協商權及集體爭議權時，採取反工會組織及相關活動之不當勞動行為，並迅速回復勞工之相關權益及集體勞動關係之正常運作。是於判斷雇主或代表雇主行使管理權之人的行為是否構成不當勞動行為時，應依勞資關係脈絡，就勞工在工會中之地位、參與活動內容及雇主平時對工會之態度、所為不利待遇之程度、時期及合理性等一切客觀因素，特別是雇主就同種事例之處理方式前後是否不同，綜合判斷其是否具有阻礙勞工參與工會活動、減損工會實力或影響工會發展之情形而構成不當勞動行為。至於構成不當勞動行為之主觀要件，則不以故意為限，亦不以雇主具有具體之不當勞動行為意圖或願望為必要，祇要從該勞資關係之脈絡中可以推知雇主對於其行為可能造成阻礙勞工參與工會活動、減損工會實力或影響工會發展之結果有所認識，即為已足（最高行政法院108年度判字第430號判決參照）。又企業工會係以該企業員工為招募對象，並以該企業為組織範圍之工會，基於此特性，企業工會於企業內有一定程度之工會活動權利，雇主應加以尊重，而企業內工會活動之自由是企業工會存續的關鍵，排除雇主對工會活動的干涉和妨害是勞工行使團結權最核心的保障，雇主對於勞資關係下之勞工組織的存在和運作負有容忍義務，即雇主在發動人事權、勞務指揮權或財產管理權時，在一定範圍內有讓步的義務，其中關於在辦公室提供企業工會活動場域或公布欄設置等要求，在不妨害雇主之營業狀況下，依一般社會通念認為所定之內容方法為適當合理時，雇主應不得恣意拒絕。
㈡、上開事實概要欄所載之事實，為兩造及參加人陳述在卷，並有102年11月14日和解書（見原處分卷第80-83頁）、原告所屬環境清潔稽查大隊108年5月6日及7月23日簽(見原處分卷第17-31頁)、蘆竹區中隊5S改推動計畫結案報告(見原處分32-48頁)、裁決會109年4月29日、109年6月2日調查紀錄及109年7月10日詢問會議紀錄(見原處分卷第66-72頁、原處分卷第125-129頁、原處分卷第177-185頁)、系爭舊公布欄及新設公布欄照片（見原處分卷第97-104頁）、參加人108年11月18日桃環工行字第108111801號函(見原處分卷第5頁)、原告所屬稽查大隊108年11月27日以桃清隊勞字第1080089573號函(見原處分卷第7-8頁)、參加人申請不當勞動行為裁決申請書(見原處分卷第1-4頁)、裁決書(見原處分卷第197-216頁)在卷可稽，為可確認之事實。
㈢、本件所涉原告所屬稽查大隊蘆竹區中隊，於改制前為桃園縣○○鄉公所清潔隊，其清潔隊員所成立企業工會即桃園縣○○鄉公所企業工會，前已與雇主桃園縣○○鄉公所於102年11月14日就公布欄之設置達成和解獲得同意在系爭休息室設置公布欄，此後即設置系爭舊公布欄使用，直至改制後原桃園縣○○鄉公所企業工會全數加入參加人，系爭舊公布欄即繼續由參加人使用，此一使用事實既然於103年改制後持續存在多年直至本件原告於108年11月9日撤下系爭舊公布欄，雖因改制後雇主或工會之主體名稱有所不同，然此僅係出於政府組織改制及隨之而來之工會組織改制，其以地方政府機關與所屬清潔隊員間勞資雙方集體勞資關係並無改變，堪認原告對於參加人在系爭休息室所設系爭舊公布欄之使用管理有默示同意存在，此應為雙方已形成之慣例。再由103年12月25日桃園市升格後，104年6月12日參加人曾就掛設公布欄、會務假等議題與原告所屬稽查大隊座談(見原處分卷第90-91頁)，參加人據此於105年12月15日以桃環工行字第105121505號函原告所屬稽查大隊要求於桃園區中隊依往例設置長寬為120㎝×90㎝之公布欄等語，經原告所屬稽查大隊於105年12月23日桃清隊桃中字第1050028827號函復稱：未便同意桃園區中隊設置該等大小公布欄，惟同意設置長寬60㎝×60㎝大小之公布欄，設置時間、地點確切位置請洽稽查大隊桃園區中隊等語，此有參加人105年12月15日以桃環工行字第105121505號函(見原處分卷第84頁)、原告所屬稽查大隊於105年12月23日桃清隊桃中字第1050028827號函（見原處分卷第92頁）在卷可稽，是以，雖原告否認於104年6月12日座談時與參加人工會就公布欄設置大小有何共識達成，然由前揭過程可徵原告明確地知悉參加人對於各區中隊之參加人公布欄設置位置及大小非常重視，且為此雙方曾多有協調溝通，而衡情參加人類型為企業工會，於企業內應有一定程度之工會活動權利，參加人公布欄之設置，係用以傳遞會務訊息予會員之重要管道，該公布欄的實體存在可以具體化工會之存在，具有凝聚參加人集體意識之功用，撤下參加人存在多年之系爭舊公布欄，對於工會之存續乃至勞工團結意識凝聚確有妨害，則在前揭勞資關係脈絡下，原告在撤下系爭舊公布欄時，自應與參加人協商溝通，而非得立於辦公廳舍財產管理權人地位之本位單方思考（縱使係出於改善工作環境之用心）而逕自為之。本件原告逕自片面撤下系爭舊公布欄，進而變更公布欄位置並縮小尺寸，依上開說明，衡情確已支配介入工會活動，為干涉參加人工會自主運作之不當勞動行為。準此，原裁決以原告於108年11月9日擅自撤下系爭舊公布欄之行為，構成工會法第35條第1項第5款之不當勞動行為，於法有據，並無違誤。
㈣、綜上所述，原告主張各節，經核均無可採。被告所為原裁決決定並無違誤，原告仍執前詞，訴請判決如其聲明所示為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張舉證，經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此說明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 111 年 7 月 28 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 蘇嫊娟
法 官 劉正偉法 官 陳雪玉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟 代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 7 月 28 日
書記官 王月伶