臺北高等行政法院判決
109年度訴字第1144號110年7月29日辯論終結原 告 李國娟訴訟代理人 葉智幄 律師被 告 桃園市政府代 表 人 鄭文燦（市長）訴訟代理人 王唯鳳 律師上列當事人間水利法事件，原告不服經濟部中華民國109年8月4日經訴字第10906307130號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：緣桃園市大溪區公所（下稱大溪區公所）前於民國108年6月25日接獲桃園市政府警察局大溪分局中新派出所通報桃園市○○區○○段○○○段000○號河川區域範圍內土地（下稱系爭土地，為原告與其子女陳嘉偉等3人所共有）有怪手整地清除雜木之情事，乃於當日至現場勘查並製作桃園市大溪區非都市土地違規使用案件處理查報表，再於同年6月28日檢送該查報表予被告所屬地政局（下稱地政局）。嗣地政局於同年7月8日檢附前揭查報表及相關函文，以系爭土地涉違規使用，請被告所屬水務局（下稱水務局）依法查處。案經水務局於同年7月16日赴系爭土地勘查，發現原告委託訴外人吳籽逸所經營之籽逸工程開發有限公司（下稱籽逸公司）於系爭土地整地與堆置土方，被告原以前開行為涉違反水利法第78條之1第5款、第93條之2第7款等規定，於108年7月26日以府水養字第1080185489號函（下稱108年7月26日函）請原告於同年8月20日前提出陳述意見，原告對此提出陳述意見。嗣經被告核對新事證後，復以前開行為涉違反水利法第78條之1第3款、第93條之2第6款（按：應為第7款之誤，下以正確適用之條款敘述）等規定，再於108年10月17日以府水養字第1080259839號函（下稱108年10月17日函）請原告於同年11月20日前提出陳述意見，原告對此則未提出陳述意見。被告復於109年3月5日至系爭土地測量，經計算系爭土地所堆置土方數量約為3,468.4立方公尺，以前開行為涉違反水利法第78條之1第3款、第92條之2第7款等規定，復於109年3月10日以府水養字第1090051925號函（下稱109年3月10日函）請系爭土地共有人之一即原告之子陳嘉偉於同年3月30日前提出陳述意見，原告則為其子陳嘉偉於同年3月20日提出陳述意見。後經被告審視相關事證後，認原告未經許可擅自於河川區域內堆置土石，違反水利法第78條之1第3款規定，爰依同法第92條之2第7款及「經濟部辦理違反水利法案件罰鍰金額裁罰基準表」（下稱裁罰基準表）第7款第1目及第2目等規定，以109年4月20日府水養字第1090090305號裁處書（下稱原處分）裁處原告罰鍰新臺幣（下同）137萬5,000元。原告不服，提起訴願，遭經濟部於109年8月4日以經訴字第10906307130號訴願決定駁回後，遂提起本件訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
(一)主張要旨：
1.水利法第78條之1第3款規定係行為責任，非狀態責任：本件係因吳籽逸私自回填超過委託目的（即回復田耕）數量之土方，並怠於向主管機關申請堆置土石許可之行為所致，參酌鈞院108年度訴字第365號判決意旨，本件未經許可在系爭土地上採取或堆置土石之行為人，應係吳籽逸，並非原告，被告不宜逾越法律文義，將行為責任擴張為狀態責任。又委託書記載的是乾淨土方，與本條款之堆置土石要件有所差距。
2.原告並無與吳籽逸共同完成違反行政法上義務構成要件事實或結果之主觀故意及行為，非本件處罰對象：
(1)依水利法第78條之1第3款、第92條之3第7款、行政罰法第14條第1項及該法關於故意、過失等規定，原告委託籽逸公司之委託書內容，是在回復農耕目的範圍內，委託該公司回填土方，而委託書於被告查獲時交付，且在會勘現場，原告已回答被告承辦人對於相關法規及如何處置並不知情。原告對於吳籽逸私自回填超過委託目的（即回復田耕）數量之土方，並怠於向主管機關申請堆置土石許可之違規行為，並不知情，且亦非依原告指示所為，原告自無任何故意、過失之責，亦不得將吳籽逸之故意或過失，推定為原告之故意或過失。
(2)農地、建地及工業用地等回填作業具有高度專業性及獨立性，原告全權委託籽逸公司處理，原告亦口頭告知吳籽逸一切必須合法，佐以臺灣新北地方法院109年度訴字第2218號民事判決（下稱另案民事判決），可證原告並無應注意、能注意、而不注意之情形，尚無過失。
(3)原告與籽逸公司間為民事承攬關係，彼此間無從屬關係，且原告亦非以籽逸公司為使用人或委任其為代理人參與行政程序，自無最高行政法院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議所稱得類推適用行政罰法第7條第2項之情形。故被告忽視原告對籽逸公司或吳籽逸並無指揮監督之權，且事發前原告就吳籽逸所為並不知情，亦未為任何指示，直至事發後經水務局通知到場，方知上情。被告悖於事實，倒果為因、反面推論原告有故意或過失，實有違誤。
(4)原告取得系爭土地並離開鄉下之時間點為77年，係在92年水利法第78條之1規定增訂前，斯時河川區域內私有土地種植植物等使用行為均係採開放使用制，嗣該條規定增訂後，始更改為申請許可制，參之證人王建中證言及最高行政法院102年度判字第611號判決意旨，原告自無從知悉回填土地需先申請許可之法定程序，方委請籽逸公司辦理系爭土地回填相關作業，是法律不能強人所難，對毫無期待可能性之事，不能強求人民遵守，方符憲法保障人民權利意旨。
(5)吳籽逸私自回填超過委託目的（即回復田耕）數量之土方，並怠於向主管機關申請堆置土石許可，乃其個人所為之事實或違法行為，依最高行政法院104年度判字第728號判決意旨，事實行為或違法行為既不成立代理關係，自難令原告應就其故意或過失負推定之責。況原告對於吳籽逸此等違規行為，係超乎預期且客觀上無從事前知悉，依最高行政法院98年度判字第420號判決意旨，亦不得據此課予原告故意或疏於監督之過失責任，並將吳籽逸視為原告之履行輔助人，其理甚明。
(6)被告雖援引鈞院102年度訴字第1895號、98年度訴字第564號等判決，惟原告對於吳籽逸未依法申請及私自回填超過委託目的數量之土方等情並不知悉，與鈞院102年度訴字第1895號判決情狀並不相同；另原告於丈夫過世前，僅為家庭主婦，丈夫過世後即獨自扶養3名年幼子女長大，每日庸庸碌碌僅一家餬口，何來依其經驗、社會常情，稍加查詢即可知悉系爭土地屬河川區土地之可能，故亦與鈞院98年度訴字第564號判決情狀並不相同，均不得任意比附援引。
(7)綜上，原告並無任何行政法上之故意或過失行為，欠缺可非難性及可歸責性，非屬行政罰法第14條第1項故意共同實施違反行政法上義務之行為，不得為水利法第78條之1第3款之處罰對象。原告縱有過失，也只可裁罰堆置高度30公分部分。
3.縱認原告委託吳籽逸進行整地仍具可罰性，惟原處分亦有未適用行政罰法第18條第1項規定之違誤、違反比例原則、裁量怠惰之違法，應予撤銷：
(1)原告確因不知法規而觸法，應有行政罰法第8條但書規定之適用：
原告取得系爭土地及水利法第78條之1增訂前、後制度之經過，如前所述，縱認原告委託吳籽逸進行整地仍具可罰性，惟原告確因不知法規範對該行為有處罰規定，誤以為有正當化事由存在，始委請吳籽逸幫忙填土整地，自該當行政罰法第8條但書要件，而得依情節減輕或免除其處罰。
(2)本件具體個案中，被告行使裁量權而定罰鍰金額，仍應依行政罰法第18條第1項規定加以審酌，以作成合義務之裁量，不得任意解免該審查義務：
被告固依水利法第92條之2第7款及裁罰基準表第7款第1至2目等規定為本件裁罰金額。惟裁罰基準表乃經濟部為協助下級機關行使裁量權所訂頒之原則性或一般性裁量基準，無從解免被告有依個案具體情形之不同，適用行政罰法第18條第1項規定以作成合義務裁量之責，則依被告計算式及被告訴訟代理人所稱：裁量基準是以客觀上比如堆置時間、數量為規定，所謂故意過失是列在裁罰基準的第7款第8目、第9目有不知法規情形之規定，但仍須土石於一定數量以內才能予以減輕，裁罰基準已經就主客觀情形為分別規範等語，可知被告確未審酌下情，其裁罰有未適用行政罰法第18條第1項規定之違誤及裁量怠惰之違法：
①超過30公分以上土方，乃吳籽逸個人所為之事實行為或違法行為，原告就此並無行政法上之故意或過失行為。
②原告委請籽逸公司代為整地時，並不知悉須依水利法78條之
1申請核可之規定，且原告整地之動機純為恢復農耕，並非默許違法傾倒土方以獲利之不法意圖，故違反情節顯較一般情形稍屬輕微，縱處最低罰鍰100萬元仍嫌過重。原告為初犯，主觀或客觀違章情節較輕，且經濟部辦理違反水利法案件裁罰要點第5點第2項第6款亦已明定，違反水利法第78條之1屬不知法規或首度查獲，且情節輕微者，得依附表一在不低於各該款法定罰鍰最低額之三分之一限度內，減輕其處罰。原告所持私有土地所有權人可任意為設施、改建、修復或拆除建造物，抑或種植植物、圍築魚塭或飼養牲畜等使用行為之法律見解，係社會大眾一般生活經驗所易生之誤解。③被告裁處時僅審酌原告名下財產，漏未審酌原告負債狀況，
況依裁罰要點第8點第1項第2款，被告於裁罰時應以原告3年內所得清單為據考量原告之資力，原告名下不動產尚有貸款須繳納，且106年至108年之近3年所得分別為14,583元、76,498元、18,890元，合於經稅務機關提供之個人所得其近3年年所得平均在25萬元以下者，得將裁罰金額乘以二分之一之規定。被告於裁罰時，難謂已完全審酌原告之資力。又系爭土地係原告繼承而來，又因政府規劃為行水區後，公告現值即因行水區而未逐年依法進行調整，造成系爭土地公告現值明顯低於同區段土地，價值減少至鉅，原告為公共利益而特別犧牲，政府所為財產權之侵害並非輕微。本件亦無發生影響河川水面積、洪水流向，妨礙當地疏浚及河川安全，危及沿岸居民人身、財產安全之情形。
④裁罰基準表附表裁罰倍數不符合責罰相當法理，課處罰鍰為行政行為的一種，仍應依比例原則為之。
⑤政府逕自將系爭土地劃歸為水利管制地，及土地所有人要在
該土地為使用須事先報備並經政府允准之管制行為，已完全剝奪土地所有權人對土地的所有（有益）經濟利益，係屬對土地所有人所形成之財產權限制之準徵收侵害，且公告現值因規劃為行水區而未逐年依法進行調整，造成系爭土地公告現值明顯低於同區段土地，價值減少至鉅，此明使原告為公共利益而造成特別犧牲。政府所為財產權之侵害並非輕微，不可憑借有害使用原則，而免除凡所有管制準徵收都須補償之規範目的，即無論背後的公共利益目的多麼重要，政府理應準用依土地徵收條例第30條第1項為補償，或主張財產權人應承受特別犧牲及所應承擔社會義務而欲規避或免除補償責任，基此方符憲法第15條人民財產權之保障意旨。然系爭土地被管制至今已20、30年，政府不但未徵收且未補償，已有違法不當，而土地所有人現欲恢復從事無害公益之合理利用範圍內填土30公分以供農作使用，仍需事先報經政府允准始可，更彰顯政府透過土地限制之管制行為下長期永久無形實質佔用人民土地，因此在尚未修法前，對於此類土地之所有權人為土地的使用或利用，除應從寬並應斟酌所有權人、行為人之主觀上為故意或過失、及客觀上是否有造成損害等為裁罰判斷外，更應探究並尊重土地所有人有權在合理範圍內所為之利用，以兼顧並衡平土地所有權人財產權之保障，故原告未事先報備核准，僅屬行政程序違反而已。
4.吳籽逸於同地段其他地號土地同有違規行為，故不能排除本案中是吳籽逸私自任意棄置大量土石於系爭土地上，而108年7月16日現場取締紀錄表之內容，非原告本人意思，且因在鄰地亦有違規行為，被告就將違反法條改為水利法第93條之2第7款及第78條之1第3款，未讓原告有充分表述意見之機會。
(二)聲明：原處分與訴願決定均撤銷。
三、被告答辯及聲明：
(一)答辯要旨：
1.依經濟部100年9月29日經授水字第10020211550號公告河川圖籍，系爭土地確位於淡水河水系大漢溪自鳶山堰至石門後池堰河段之河川區域內土地，是以劃入河川區域內之公私有土地，皆受到水利法及河川管理辦法相關規定限制其使用。然原告明知系爭土地之使用分區記載為「河川區」，且又臨近大漢溪旁，又為土地所有人，本可依河川管理辦法之程序，直接至有關機關申請閱覽、影印、抄繪河川圖籍等，以明系爭土地是否位於河川區域內；縱使不知此等程序，原告稱系爭土地曾因天災致土地遭沖失而有整地之必要，依桃園市申請農業用地改良作業要點規定，系爭土地為非都市土地之農牧用地，原告如為整地等土地改良作業者，依法應向被告所屬農業局提出申請，經相關局會審查會勘後，原告亦能知悉系爭土地位於河川區域內，其管制應優先適用水利法。況系爭土地是位於大漢溪旁邊，一般人都可預見是屬於河川範圍內。
2.現場填土雖是吳籽逸所為，然裁罰主要理由是原告提供土地，且原告也清楚是要透過吳籽逸去填土，原告並非毫不知情填土情形，基於地主與受僱人關係，通常先裁處地主，因是地主允許雇用他人填土。
3.觀之原告委託籽逸公司之委託書及原告109年3月20日陳述意見書等內容，可認原告客觀上要求籽逸公司為其回填土方之構成要件事實，亦明知此於河川區域內堆置土石之事實，並有意使其發生，至為灼然。又所謂整地，係將原不適合耕作之土地予以整平或填覆適合種植之土，覆土高度一般僅30至50公分不等，即可為耕作種植等使用，而上開委託書內容，對於與籽逸公司約定回填系爭土地覆土數量、高度等內容，付之闕如，且對照系爭土地現場覆土高度明顯超出正常成人身高甚鉅，達2.3公尺，堆置土石數量約3,468.4立方公尺（計算式：系爭土地登記面積1,508平方公尺×高度2.3公尺），客觀看來為有價土的土石，一般市場行情之土方價格為每立方公尺300至600多元不等，倘依原告所稱是吳籽逸私自逾越授權範圍於系爭土地上堆置大量土石云云，則系爭土地之土方數量換算價值竟達1、200萬元，觀之原告稱僅以5萬元委託籽逸公司對系爭土地以怪手重機具、砂石車載土等方式進行整地、現場土石堆置數量甚鉅之情形，事後片面全然推諉他人私自堆置、逾越其當初授權範圍之土石量等說詞，令人難以想像，所述單純整地顯與常情不符。
4.被告變更裁罰條款，有給予原告陳述意見機會：被告曾以108年7月26日函說明原告涉及違反水利法第78條之1第5款規定，請原告限期提出陳述意見，而原告亦回覆。嗣被告核對新事證後，修正違規事項為「未經許可或堆置土石之行為」，並以108年10月17日函請原告限期陳述意見，此有送達證書可證，然原告對此並無表示意見。
5.系爭土地位於大漢溪旁，土地謄本使用分區亦登載為「河川區」，且依原告於陳述意見書內之內容，原告很清楚系爭土地是位於大漢溪旁，才會因天災導致土石流失之情，○○○區○○○○○道防護，不得任意採取或堆置土石，原告即便不知該處河川區域之範圍，本可依相關法定程序，至有關機關申請閱覽、影印、抄繪河川圖籍及申請複丈，以明系爭土地是否位於河川區域內，及其就系爭土地所得使用之權限，如查明系爭土地可否填土、需否申請等事項，並非將查證義務全推諉給吳籽逸來負責。換言之，河川區域內係課予任何人均負有未經許可不得在河川區域採取或堆置土石之義務，不因自己採取或承攬或受僱而有異，即便有簽委託書委請他人辦理，地主仍須盡監督責任，不因委託書即免除自己責任，原告所辯，顯無理由。原告將查證義務全推諉吳籽逸負責，其卻未善盡其監督、管理等責任，原告縱無故意，亦難謂無過失。
6.原告提供系爭土地給吳籽逸整地、回填土方，並另要求其須施作排水設施等事，故系爭土地回填土方後，該土地使用之利益均歸於原告，其目的就是要吳籽逸於系爭土地上進行回填、堆置土石工作，故其主觀上確實係要吳籽逸於系爭土地上堆置土石，此即為行政罰第14條所稱故意之情形，即是對於違規事實有所促進之人，均得為行政罰之對象。且一般人無論是要整地或興建地上物，只要遇到河川區之記載，一定要經相關程序，若不清楚是否為河川區，亦會向所屬區公所查閱是否屬於河川區域。本件系爭土地謄本已明確記載為河川區，原告應有故意。
7.至吳籽逸堆置土石數量，僅涉及原告與吳籽逸間私法上履約爭議。況所謂填土30公分，原告於查獲當下並未向承辦人員說明，係於訴願階段，被告首先提及一般填土是15至30公分說法，原告始有此說詞，原告究竟有無和吳籽逸約定填土只要30公分，容有疑義？然原告要求吳籽逸於系爭土地上填土行為，至為明確，自違反未經許可堆置土石之構成要件。
8.觀之原告提出另案民事判決內容，即知顯為原告脫免本案行政罰之目的，將其比對原告及吳籽逸於本案查獲之初，所為陳述意見及訴願階段中，均無「口頭約定回填土方30公分」、「訴外人有逾越回填高度」等情，原告前開辯詞顯係臨訟所為。又以損害賠償之債，實際上確有損害發生而填補債權人之實際損害，然原處分是否適當、適法，尚待鈞院釐清，原告卻逕向籽逸公司請求同於原處分裁罰金額之損害賠償，此舉無非是認同原處分並無違誤，否則豈會要求籽逸公司彌補其實際損害。
9.原告確提供系爭土地使吳籽逸為填土，被告以原處分對之裁罰，並無違誤：
因系爭土地位於河川區域內，水利法業已明定無論是施設、改建、修復或拆除建造物，抑或種植植物、圍築魚塭或飼養牲畜等，均為申請許可制，須相關機關評估是否有礙當地疏浚及河川安全等情形後，始可進行。在未經許可之下，無論原告原先委託吳籽逸是要於系爭土地上回填30公分，抑或實際查得之2.3公尺高度的土方，此均違反法律上義務。對於籽逸公司是否有按相關程序向主管機關申請許可，原告本應盡到監督、注意等責任，原告卻容任籽逸公司在沒有辦理許可程序下，於系爭土地上堆置土石高達2.3公尺，實難以委託書即謂毫不知情而脫免責任。參以鈞院102年度訴字第1895號判決意旨，原告亦屬故意共同完成違反行政法上義務構成要件事實或結果之行為。
10.依裁罰基準表第7款第1目及第2目規定，針對系爭土地所查獲的堆置土石數量計算，本案裁罰金額應為137萬5,000元：
(1)經濟部水利署辦理違反水利法案件罰鍰金額裁罰基準，分別就違反水利法第54條之1、第63條之5、第78條、第78條之1、第78條之3等不同情節，訂定不同之處罰額度，復就違反同法第78條之1第3款之情形，依據其採取土石之數量、是否發生於汎期中、致他人受損害、累犯、受傷或死亡等規定不同之裁罰基準，裁罰基準已就主客觀情形為分別規範，被告爰引作為裁罰之適用依據，並無違誤。
(2)水務局承辦人員於108年7月16日當日進行會勘時，即有拍攝現場堆置土石照片，與109年3月5日進行現場測量堆置土石之現況，二者前後差異不大，且以箱尺測量現地堆置土石高度乘以系爭土地面積為3468.4立方公尺。甚者，於訴願期間，於109年6月間，被告亦委託訴外人厚生測量顧問公司（下稱厚生公司）於系爭地點進行精密測量堆置土方數量為3376.71立方公尺，則系爭土地堆置土石為（2000+1000+468.4或
376.71）立方公尺，依據裁罰基準表第7款第1目規定，應罰100萬元+5萬元+5萬元（即不足1000立方公尺，以1000立方公尺計）＝110萬元。然因本案查獲系爭堆置土石行為係發生於6、7月間，依河川管理辦法第18條第1項為法定之防汛期間，是依裁罰基準表第7款第2目規定，本案裁罰金額共計為110萬元+110萬元×1/4＝137萬5,000元。
(3)裁罰要點第5點第2款第6目規定情節輕微者，依裁罰基準表第7款第8目、第9目規定，係指堆置土石數量分別在660立方公尺、1000立方公尺以下者，得減輕處罰之規定。系爭土地堆置土石數量業高達3468.4抑或3376.71立方公尺，並不符合。甚者，原告亦無將系爭土地回復原狀之情形，且據原告表示請吳籽逸於系爭土地進行整地、回填土方，並還要求做好施肥及排水設施等事，以利其農耕使用，顯見原告亦不符裁罰要點第6點、第7點規定而得以減輕處罰。
(4)依原告所提108年度綜合所得清單資料，原告除了投資多筆公司股份外，尚有房屋出租予他人而有租賃收入，甚者，除系爭土地所有權持分外，尚有3間不動產，顯見其亦不符合裁罰要點第8點經濟資力不佳而得以減輕處罰。被告確已審酌本案責任分配、情節輕重及原告資力等因素，依法裁罰。
(二)聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：
(一)原告所有系爭土地上，有無該當於水利法第78條之1第3款規定之未經許可在河川區域內堆置土石之行為？
(二)原告對前開行為有無故意或過失？
(三)被告以原告違反水利法第78條之1第3款規定，作成原處分對原告裁處罰鍰137萬5,000元，是否適法？
五、本院的判斷：
(一)前提事實：前開爭訟概要欄之事實，為兩造所不爭執，並有原告委託籽逸公司之108年6月5日委託書（本院卷第27頁）、大溪區公所108年6月28日函及違規使用案件處理查報表（本院卷第81-83頁）、地政局108年7月8日桃地用字第1080033668號函（本院卷第85-86頁）、水務局會勘通知單（本院卷第87頁）、108年7月16日執行違反水利法現場取締紀錄及照片與大漢溪河川圖籍第269號（本院卷第88-93頁）、被告108年7月26日函（本院卷第33-34頁）、原告提出之陳述意見狀及檢附照片（本院卷第95-96頁）、被告108年10月17日函及送達證書（本院卷第35-36、253頁）、109年3月5日被告至系爭土地測量之照片（本院卷第105頁）、被告109年3月10日函及送達證書（本院卷第255-257頁）、原告為其子陳嘉偉提出之陳述意見狀（本院卷第259-260頁）、系爭土地之土地登記公務用謄本及第二類謄本（本院卷第187-188、261-263頁）、原處分（本院卷第37-39頁）及訴願決定（本院卷第41-46頁）在卷可稽，堪予認定。
(二)應適用之法令：
1.按「河川區域內之下列行為應經許可：……三、採取或堆置土石。」「有下列情形之一者，處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰：……七、違反第78條之1第3款……規定，未經許可採取或堆置土石者。」水利法第78條之1第3款及第92條之2第7款分別定有明文。考其立法目的，乃河川為洪水所及之天然流路，於河川區域內未經許可採取或堆置土石，不僅影響河床穩定，甚或變更洪水流向影響河防建造物之安全問題，進而造成洪水淹沒兩岸等重大災害，為維護河川正常機能及河防安全，河川區域內無論是公有或私有土地，其使用限制均須依水利法規之規定，於河川區域內如有未經許可採取或堆置土石之行為，即屬違反上開規定，而應處罰。
2.又按「經濟部辦理違反水利法案件裁罰要點」（下稱裁罰要點）第5點第2項第6款規定：「五、依行政罰法第8條規定，減輕或免除行政處罰之裁量如下：……（二）有下列情形之一者，不得減輕處罰。但其屬第2目至第7目任一目規定之違反，屬不知法規首度查獲，且情節輕微者，得依附表一在不低於各該款法定罰鍰最低額之三分之一限度內，減輕其處罰：……6、違反水利法78條之1第1款或第3款規定。」第6點第1項第5款規定：「應受處罰人之行為屬首度查獲並立即回復原狀或依執行機關規定期限內回復原狀，且其行為未致他人受損害、受傷或死亡，而屬下列情形之一者，其處罰金額得依附表一計算之裁罰金額乘以二分一計之。……（五）違反水利法第78條之1第4款至第7款或第3款堆置土石之任一款規定。」第8點規定：「八、（第1項）考量受處罰者之資力，應受處罰人有下列各款之一者，裁量方式如下：（一）屬所在地方政府列管當年度有案之低收入戶者，其處罰金額得依附表一計算之裁罰金額或經認定屬本要點應減輕處罰者計算之裁罰金額再乘以三分之一。（二）屬所在地方政府列管當年度有案之中低收入戶者或經稅務機關提供之個人所得清單，其近三年年所得平均在新臺幣25萬元以下者，其處罰金額得依附表一計算之裁罰金額或經認定屬本要點應減輕處罰者計算之裁罰金額再乘以二分之一。（第2項）前項應受處罰人，其裁罰金額不得低於各該款法定罰鍰最低額。但屬首度查獲不知法規者，其裁罰金額不得低於各該款法定罰鍰最低額之三分之一。」第10點第1項規定：「本要點認定應處以罰鍰處分者，除依第5點至第9點規定免除或減輕規定辦理外，依附表一計算其罰鍰金額後裁罰之。」而該要點附表一之裁罰基準表第7款各目規定：「（違反水利法第78條之1第3款而依第92條之2第7款裁處者）一、……堆置土石在2千立方公尺以下者，罰1百萬元，每增加1千立方公尺（不足1千立方公尺，以1千立方公尺計之）加罰5萬元。二、行為發生於汛期中者，依前目計算之金額低於1百萬元者免加罰，超過1百萬元低於3百萬元者依前目金額加罰四分之一，超過3百萬元者依前目金額加罰二分之一。三、致他人受損害者，依第1目金額加罰二分之一。四、行為人為累犯，依第1目金額加罰二分之一。五、致人輕傷者，依前4目金額加罰二分之一；致重傷者，依前4目金額加罰一倍。六、致人死亡或致生災害者，罰5百萬元。七、第1目至第6目之罰鍰金額，不得高於5百萬元。但有第1目至第6目情事之一，且採取土石數量經乘以前一年度當地產銷調查縣市量價表之級配價格計算所得利益，超過5百萬元者，依上開計算所得利益金額作為罰鍰。八、屬不知法規首度查獲無第6目情形，且採取土石在3百立方公尺以下或堆置土石在660立方公尺以下者，依第1目至第3目及第5目計算之裁罰金額乘以三分之一。九、屬不知法規首度查獲無第6目情形，且採取土石超過3立方公尺在5立方公尺以下或堆置土石超過660立方公尺在1千立方公尺以下者，依第1目至第3目及第5目計算之裁罰金額乘以二分之一。」依上可知，上開裁罰要點及裁罰基準表，乃經濟部為明定其所屬機關辦理違反水利法案件有關責任認定、裁處之裁量與其程序及管轄等其他事項之處理，以建立執法之公平性，減少爭議及提升行政效率與公信力所訂定，且上開裁罰基準表對於違反水利法第78條之1第3款規定，未經許可採取或堆置土石，應依同法第92條之2第7款規定處以100萬元以上500萬元以下罰鍰者，依行為人採取或堆置土石之體積、行為期間是否為汛期、他人有無受損、是否累犯或首度查獲等因素，訂定不同之處罰額度及倍數，已審酌行為人個別行為情節輕重、應受責難程度及造成損害結果等因素，並明定其減輕或免罰事由，核與行政罰法第18條第1項規定相符，且與水利法之立法意旨無違，並未逾越上位階法律規定，被告據為本件原處分裁量之依據，於法並無不合。
(三)查原告於108年6月5日委由吳籽逸經營之籽逸公司在其所有之位處於河川區域內之系爭土地上回填土方，嗣因大溪區公所於同年6月25日接獲警方通報該土地上有怪手整地清除雜木之情事，乃至現場勘查並製作查報表後移送地政局處理，經地政局審認相關事證後，以系爭土地涉違規使用再移送水務局處理，經水務局於同年7月16日至現場勘查，發現原告委託之籽逸公司於其上整地與堆置土方。被告復於109年3月5日至系爭土地測量，經計算系爭土地所堆置土石數量約為3,468.4立方公尺等情，有原告委託籽逸公司之108年6月5日委託書（本院卷第27頁）、大溪區公所108年6月28日函及違規使用案件處理查報表（本院卷第81-83頁）、地政局108年7月8日桃地用字第1080033668號函（本院卷第85-86頁）、水務局會勘通知單（本院卷第87頁）、108年7月16日執行違反水利法現場取締紀錄及照片與大漢溪河川圖籍第269號（本院卷第88-93頁）、109年3月5日被告至系爭土地測量之照片（本院卷第105頁）、系爭土地之土地登記公務用謄本及第二類謄本（本院卷第187-188、261-263頁）在卷可憑。是原告所有系爭土地上，確有未經許可在河川區域內堆置土石之行為，而該當於水利法第78條之1第3款規定，至屬明確。
至於本條款規定之土石，並未將體積細小或乾淨之土方排除在外，是觀之前述查獲照片所示（本院卷第91-92頁），本件在系爭土地查獲堆置者，仍屬本條款所規範之土石。原告主張：委託書記載的是乾淨土方，與本條款之堆置土石要件有所差距云云，並不足採。
(四)原告對其所有系爭土地上有未經許可在河川區域內堆置土石之行為，負有過失：
1.按「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」「（第1項）違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。（第2項）法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」行政罰法第4條、第7條分別定有明文。是違反行政法上義務之處罰，不限於故意之行為，縱係過失，亦應處罰。又人民以第三人為使用人或委任其為代理人參與行政程序，具有類似性，應類推適用行政罰法第7條第2項規定，即人民就該使用人或代理人之故意、過失負推定故意、過失責任（最高行政法院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議參照）。
2.查水利法於92年2月6日修正時，增訂第78條之1關於在河川區域內所為堆置土石等行為應經許可之制度；而系爭土地依經濟部100年9月29日經授水字第10020211550號公告及位處之河川圖籍所示（本院卷第297-301頁），於前開行為時確屬位處於淡水河水系大漢溪自鳶山堰至石門後池堰河段之河川區域內土地，且其土地登記謄本上之使用分區亦明確標示為河川區，有系爭土地之土地登記公務用謄本及第二類謄本（本院卷第187-188、261-263頁）在卷可參。觀之原告自承自77年間起與其子女共同繼承系爭土地共有至今（本院卷第
368、400頁），是依一般人社會生活經驗及常情，若欲對自身所有土地為異於慣常情形之使用、收益或處分時，理應向相關主管機關依法申請調取或閱覽土地登記等資料，以先了解該土地目前使用分區、使用地類別、面積範圍及產權為何，才能循適法方式辦理，避免日後所為行為有觸法疑慮，此情並不因該人職業為何或法律制度如何變化而有異，參以原告於103、104年間即有異於慣常情形之辦理系爭土地信託登記、塗銷信託登記之經驗，縱其間有委由他人為之，然亦均知循適法途徑辦理，此有土地登記申請書、信託契約書、印鑑證明、同意書、土地所有權狀及塗銷信託登記同意書等件可憑（本院卷第197-211頁），則原告對於在系爭土地為異於慣常情形之使用即相當於堆置土石之回填土方行為時，就該土地是否位處於河川區域內，堆置高度多寡或數量多少，應否向主管機關申請許可始得為之之情節，理應注意且能注意，稍加查詢查證即可知悉，自不因其為家庭主婦或水利法已將堆置土石行為改為許可制而有異，原告若委託第三人為之，對第三人自有監督其依法向主管機關申請許可及防免違規之義務，則以原告委託吳籽逸經營之籽逸公司未經許可在河川區域內之系爭土地上所為相當於堆置土石之回填土方之行為，不論堆置高度多寡或數量多少，皆須向主管機關申請並獲許可後始得為之，遑論本件於系爭土地上遭查獲堆置之土石數量甚鉅，參之108年度桃園市砂石產量及價格（本院卷第403-405頁），以之換取之利益勢必不小，且其堆置高度又高出鄰地正常地面甚多，嚴重背離常情，是本件縱無積極事證可認吳籽逸所經營之籽逸公司對此未向主管機關申請許可而為堆置土石之行為具有故意，然吳籽逸所經營之籽逸公司就此仍有應注意，能注意，而疏未注意之過失，亦難辭過失之責。原告既有委託吳籽逸經營之籽逸公司為前開行為，自有運用吳籽逸經營之籽逸公司為使用人或代理人而參與向主管機關申請許可之行政程序在內，則吳籽逸經營之籽逸公司此一過失責任，揆諸前揭規定及決議意旨，自當推定原告負有同一過失責任，且不因堆置土石高度多寡或數量多少而有異，復依行政罰法第8條前段規定，亦不因原告主張不知法規而得以免除此一過失之行政處罰責任。至於原告委託籽逸公司之委託書中，約定如何回填乾淨土方、做好施肥及排水措施，以利興建或耕種或修復田耕等情，乃屬原告與吳籽逸經營之籽逸公司間私法契約關係，吳籽逸經營之籽逸公司是否未依約定，核屬其與原告間之私權紛爭，無礙於本件中推定原告就吳籽逸經營之籽逸公司此一過失仍負有同一過失責任。從而，原告主張：本件係吳籽逸私自回填超過委託目的（即回復田耕）數量之土方，並怠於向主管機關申請堆置土石許可之其個人所為之事實或違法行為所致，與原告不成立代理關係，行為人為吳籽逸，不得將違反法條之行為責任擴張為狀態責任，亦不得將之視為原告之履行輔助人。原告對吳籽逸、籽逸公司所為，並不知情，亦無指示，也無指揮監督之權。又原告全權委託籽逸公司處理，有口頭告知一切須合法，彼此間為民事承攬關係，非以籽逸公司為使用人或代理人參與行政程序，事發後經水務局通知到場，始知上情。原告僅為家庭主婦，無從依其經驗或社會常情稍加查詢即可知悉系爭土地屬於河川區土地之可能，且取得系爭土地並離開鄉下之時點為77年間，係在水利法第78條之1於92年間增訂前，無從知悉回填土地需先申請許可之規定，法律不能強人所難，自無期待可能性。原告並無故意或過失，亦不得將吳籽逸、籽逸公司之過失推定為原告之過失。原告縱有過失，也只可裁罰堆置高度30公分部分云云，均難認可採，且亦無從據以反證證明原告並無過失。
3.原告雖又執另案民事判決及籽逸公司之法定代理人吳籽逸於該案提出之答辯狀為據，主張原告無過失云云。然按行政爭訟事件並不受民事判決認定事實之拘束，民事判決所認定之事實，及其所持法律上見解，並不能拘束行政法院。行政法院應本於調查所得，自為認定及裁判（最高行政法院103年判字第324號判決意旨參照）。準此，觀之另案民事判決及前開答辯狀所載（本院卷第225-230、289-291頁），固為原告認籽逸公司對其有侵權行為及契約附隨義務違反而請求賠償同於本件裁罰金額137萬5,000元之損害，因籽逸公司之法定代理人吳籽逸以書狀表明放棄到庭辯論且自認原告之主張，因而獲得勝訴在案，惟原告於該案之主張，皆係立基對自己有利之法律關係及立場所為，民事法院復以籽逸公司之法定代理人吳籽逸對原告之主張均不爭執而判決原告勝訴，並未實質就原告對於其所委託吳籽逸經營之籽逸公司在位處於河川區域內之系爭土地上堆置土石時，負有監督吳籽逸及籽逸公司依法向主管機關申請許可及防免違規之行政法上義務違反，有無故意或過失等情詳予論述或剖析，揆諸前揭說明，另案民事判決所認定之事實及所持法律見解，自無從拘束本院本於調查所得之前開認定，原告執此主張其無過失云云，亦無可採。
(五)被告以原告違反水利法第78條之1第3款規定，作成原處分對原告裁處罰鍰137萬5,000元，核屬適法無誤：
1.按行政程序法第102條陳述意見之機會，乃要求行政機關作成限制或剝奪人民權利之處分前，應予踐行之正當程序，俾於對於人民有利、不利之情事均予理解及注意（最高行政法院109年度判字第607號判決意旨參照）。查被告最初查獲時，原以前開行為涉違反水利法第78條之1第5款、第93條之2第7款等規定函請原告陳述意見，而原告對此業提出陳述意見。嗣經被告核對新事證後，復以前開行為涉違反水利法第78條之1第3款、第93條之2第7款等規定，再度函請原告於108年10月17日前陳述意見，然原告則未提出陳述意見。被告復至系爭土地測量計算堆置土方數量後，以前開行為涉違反水利法第78條之1第3款、第92條之2第7款等規定，另函請陳嘉偉於109年3月30日前陳述意見，原告則為其子陳嘉偉於同年月20日提出陳述意見等節，業如前述，並有被告108年7月26日函（本院卷第33-34頁）、原告提出之陳述意見狀及檢附照片（本院卷第95-96頁）、被告108年10月17日函及送達證書（本院卷第35-36、253頁）、被告109年3月10日函及送達證書（本院卷第255-257頁）、原告為其子陳嘉偉提出之陳述意見狀（本院卷第259-260頁）附卷足憑。足見被告就原告涉嫌違反行政法上義務之變更後違反法條，業已遵循正當行政程序以108年10月17日函請原告陳述意見，乃原告自己未依期限提出陳述意見，無從執此反謂被告未依正當行政程序為之。況被告109年3月10日函亦係以變更後違反法條而請陳嘉偉陳述意見，原告就此知情並為其子陳嘉偉提出陳述意見，準此，亦難認原告並無充分表達其意見之情形。從而，原告主張：被告將違反法條改為水利法第93條之2第7款及第78條之1第3款，未讓原告有充分表述意見之機會云云，並不足採。
2.復依裁罰基準表對於違反水利法第78條之1第3款規定，未經許可採取或堆置土石，應依同法第92條之2第7款規定處以100萬元以上500萬元以下罰鍰者，依行為人採取或堆置土石之體積、行為期間是否為汛期、他人有無受損、是否累犯或首度查獲等因素，訂定不同之處罰額度及倍數，已審酌行為人個別行為情節輕重、應受責難程度及造成損害結果等因素，並明定其減輕或免罰事由，核與行政罰法第18條第1項規定相符，且與水利法之立法意旨無違，並未逾越上位階法律規定，被告得據為援用，業如前述。依此，被告作成原處分時計算系爭土地之堆置土石數量，係以箱尺測量現地堆置土石高度2.3公尺乘以系爭土地登記面積1,508平方公尺，得出其數據約為3468.4立方公尺（本院卷第37-39、355-356頁），故依裁罰基準表第7款第1目規定，計算裁罰金額為110萬元（100萬元+5萬元+5萬元〈即不足1000立方公尺，以1000立方公尺計〉＝110萬元），又因本件查獲行為發生於6、7月間，依河川管理辦法第18條第1項規定為法定防汛期間，故依裁罰基準表第7款第2目規定，須再加罰27萬5,000元（110萬元×1/4＝27萬5,000元），故本件裁罰金額共計為137萬5,000元（110萬元+27萬5,000元），且縱依被告於訴願期間委託厚生公司進行精密測量系爭土地上之堆置土方數量為3376.71立方公尺（測量結果簿，本院卷第107-124頁），依裁罰基準表第7款第1目及第2目規定計算裁罰金額結果，亦同於137萬5,000元，而不影響原處分所作成認定之裁罰金額。
3.又觀以本件系爭土地上堆置之土石數量經測量後，不論為34
68.4立方公尺抑或為3376.71立方公尺，顯屬數量龐大而情節嚴重，均難認合於裁罰基準表第7款第8目之堆置土石在660立方公尺以下或第9目之堆置土石超過660立方公尺以上在1千立方公尺以下等得以減輕裁罰金額之規定，且亦與裁罰要點第5點第2項第6款規定之情節輕微要件不合，亦難認可據之主張減輕處罰。再者，堆置於系爭土地上之土石迄今仍未回復原狀，亦為兩造所不爭執，則此亦與裁罰要點第6點第1項第5款得以減輕裁罰金額之規定亦不相合，是以被告於本件裁罰中未予引用前開減輕處罰規定，其此部分裁量權之行使，於法並無不合。此外，原告主張其名下不動產尚有貸款須繳納，且106年至108年之近3年所得分別為14,583元、76,498元、18,890元等節，固據其提出108年度綜合所得稅各類所額資料清單及應繳利息查詢資料以佐（本院卷第339-343頁），縱屬非虛，然依裁罰要點第8點第1項第2款：「（二）屬所在地方政府列管當年度有案之中低收入戶者或經稅務機關提供之個人所得清單，其近三年年所得平均在新臺幣25萬元以下者，其處罰金額得依附表一計算之裁罰金額或經認定屬本要點應減輕處罰者計算之裁罰金額再乘以二分之一。」之規定，可知其將後者與中低收入戶同列，顯見其訂定考量上應有將後者之資力相類於中低收入戶之資力之意，否則自可將後者另外獨自另列一款即可，而無須將兩者在同款中予以同列之必要，則參以原告之108年度稅務電子閘門財產所得調件明細表所示（本院卷第327-332頁），原告所有之動產及不動產等財產資料仍達17筆，財產總額亦達8,071,916元之多，此等資力顯然高於中低收入戶之資力甚多，核與裁罰要點第8點第1項第2款之規定及其訂定考量上尚屬有間，故被告於「未改變行政處分之本質與結果（同一性）」、「須屬於裁判基準時已存在之理由」、「無礙當事人之攻擊防禦（程序保障權利）」及「須由行政機關自行追補理由」之前提下，於行政訴訟中追補此部分理由而謂：原告有投資多家公司持有股份，尚有房屋出租而有租賃收入，且除系爭土地所有權持分外，亦有數間不動產，故認原告不符合裁罰要點第8點規定之經濟資力不佳情形，不予減輕處罰等語，核與上述前提無違，除認得准許此部分理由之追補外，且經核其此部分裁量權之行使，於法亦難認有違。從而，被告以原告違反水利法第78條之1第3款規定，作成原處分對原告裁處罰鍰137萬5,000元，其裁量權之行使，均難認有何違反比例原則、裁量怠惰或未適用行政罰法第8條但書、第18條第1項等規定之情事，核屬適法無誤。原告主張：原告縱有過失，也只可裁罰堆置高度30公分部分。原告有行政罰法第8條但書之適用，被告作成原處分有未適用行政罰法第18條規定之違誤，亦有違反比例原則及裁量怠惰之違法云云，均難認可採。
4.末按人民之財產權應予保障，憲法第15條設有明文。國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償，固為司法院釋字第440號解釋所揭示。惟基於增進公共利益之必要，對人民依法取得之土地所有權，國家並非不得以法律為合理之限制，此項限制究至何種程度始逾人民財產權所應忍受之範圍，應就行為之目的與限制手段及其所造成之結果予以衡量，如手段對於目的而言尚屬適當，且限制對土地之利用至為輕微，則屬人民享受財產權同時所應負擔之社會義務，國家以法律所為之合理限制即與憲法保障人民財產權之本旨不相牴觸，亦為司法院釋字第564號解釋理由所闡明。考以水利法及依其第78條之2授權訂定之河川管理辦法關於河川區域劃設之立法目的，乃係為保護水道、確保河防、民眾生命財產安全及水流宣洩而為規範，使其受到水利法第78條相關規定限制使用，若需使用，則應依水利法第78條之1相關規定申請許可獲准後，仍可低度使用，且亦容許河川區為「水利」、「農牧」、「交通」、「古蹟保存」、「生態保護」、「國土保安」、「特定目的事業」等7種用地使用，而非完全無法使用；況為維護財產權受限制使用者之權益，水利法第97條之1亦設有租稅、規費免徵相關規定，可視為對所有權人之補償措施，立法者已充分考慮人民對公益之特別犧牲與財產權之調和，將其影響程度降至最低，已無過度侵害人民財產權之情形，亦無違反比例原則之疑慮，自難認有違憲法保障財產權之意旨。則被告作成原處分之判斷及裁量上，本應依水利法第78條之1第3款、第92條之2第7款、裁罰要點及裁罰基準表等規定，判斷其法律構成要件是否合致並為合義務性裁量即可，準此，被告作成原處分於法律構成要件之判斷及行政裁量上經核均屬適法，已如前述。從而，原告主張：系爭土地被管制至今已20、30年，政府未徵收且未補償，已有違法不當，原告現欲恢復從事無害公益之合理利用範圍內填土30公分以供農作使用，仍需事先報經政府允准始可，更彰顯政府透過土地限制之管制行為下長期永久無形實質佔用人民土地，因此在尚未修法前，對於此類土地之所有權人為土地的使用或利用，除應從寬並應斟酌所有權人、行為人之主觀上為故意或過失、及客觀上是否有造成損害等為裁罰判斷外，更應探究並尊重土地所有人有權在合理範圍內所為之利用，以兼顧並衡平土地所有權人財產權之保障，故原告未事先報備核准，僅屬行政程序違反云云，並無可採。
(六)本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述之必要，併予說明。
六、結論：原處分合法，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。
中 華 民 國 110 年 8 月 12 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 林秀圓法 官 林家賢
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 8 月 12 日
書記官 許婉茹