臺北高等行政法院判決109年度訴字第1158號111年3月24日辯論終結原 告 史晏瑄訴訟代理人 劉緒倫律師
劉力維律師蘇意淨律師被 告 內政部代 表 人 徐國勇（部長）訴訟代理人 溫碧鋐
陳富義
參 加 人 臺灣基督長老教會馬偕醫療財團法人馬偕紀念醫院代 表 人 蕭聰穎（董事長）訴訟代理人 徐正坤律師輔助參加人 趙露明上列當事人間都市計畫事件，原告不服行政院中華民國109年8月5日院臺訴字第1090183914號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：參加人代表人原為胡志彊，於訴訟進行中變更為蕭聰穎，有臺灣臺北地方法院民國110年6月29日110證他字第907號法人登記證書為證（本院卷2第385頁），現新任代表人具狀聲明承受訴訟，應予准許。
二、事實概要：㈠新竹市政府以105年12月26日府都更字第10501792481號公告
發布實施「變更新竹（含香山）都市計畫（部分機關用地、綠地用地、住宅區為醫療用地、社會福利設施用地、商業區、綠地用地及住宅區）（配合新竹市建功高中南側更新地區都市更新計畫、兒童醫院及公共住宅）案」（下稱105年主要計畫）及「變更新竹（含香山）都市計畫（東側地區）細部計畫（部分機關用地、綠地用地、第1種住宅區為醫療用地、第2種商業區（附）、綠地用地、道路用地及第1種住宅區）（配合新竹市建功高中南側更新地區都市更新計畫、兒童醫院及公共住宅）案」（下稱105年細部計畫，與105年主要計畫合稱105年都市計畫），將新竹市政府所有原屬軍事機關用地（編號機31），位在105年都市計畫範圍內坐落新竹市光復段693-3、694地號、面積0.87公頃的土地（以下合稱系爭土地）劃定為醫療用地，並擬設置兒童醫院，容積率及建蔽率上限分別為250％及60％。新竹市政府依促進民間參與公共建設法規定，於106年2月辦理「新竹市兒童醫院興建營運移轉（BOT）案」（下稱系爭BOT案），由參加人於106年6月得標。之後參加人基於營運規劃需求，於107年8月13日申請兒童醫院容積率調增為450％暨變更105年都市計畫。
新竹市政府以108年1月7日府授衛企字第1070029025號函、108年2月1日府授衛企字第1080022548號函同意，並依都市計畫法第27條第1項第4款規定辦理都市計畫變更，擬定「變更新竹市都市計畫〔配合新竹市兒童醫院興建營運移轉（BOT）案調整部分土地使用分區管制規定〕案」（下稱108年主要計畫）及「變更新竹（含香山）都市計畫（東側地區）細部計畫〔配合新竹市兒童醫院興建營運移轉（BOT）案調整部分土地使用分區管制規定〕案」（下稱108年細部計畫，並與108年主要計畫合稱108年都市計畫），將容積率提高至450％；再依都市計畫法第19條規定，辦理108年都市計畫公開展覽及說明會。108年主要計畫經被告都市計畫委員會108年6月18日第948次及108年9月24日第954次會議決議：將105年主要計畫有關建蔽率不得大於60％及容積率不得大於250％等相關文字移除，回歸細部計畫規定等等。於是被告以108年11月15日內授營都字第1080820357號函核定108年主要計畫（下稱原處分）。108年細部計畫則經新竹市政府都市計畫委員會108年3月29日第267次會議審議通過。新竹市政府遂以108年11月20日府都計字第1080173640號公告發布實施108年都市計畫，並自108年11月21日零時起生效（下稱108年11月20日公告）。
㈡原告以其住居的華夏金城社區緊臨系爭土地，主張其權利或
法律上利益因原處分而受有損害，提起訴願。行政院認為原告沒有訴願權能，以109年8月5日院臺訴字第1090183914號訴願決定為不受理的決定。原告不服，提起本件行政訴訟。（另原告不服108年細部計畫有關容積率250％增加至450％部分，業以新竹市政府為被告提起行政訴訟，並經本院109年度訴字第452號判決駁回）。
三、原告起訴主張及聲明：㈠依都市計畫法第1條、第3條、第5條、第19條、第27條及都市計畫法關於土地使用分區管制等規定，可知都市計畫法有保護都市計畫變更範圍內及範圍外一定區域居民的居住安寧、交通、景觀、防災等權利或法律上利益的目的。經原處分核定的108年主要計畫刪除105年主要計畫關於容積率上限250％的規範，使新竹市政府得以作成108年細部計畫調增容積率至450％，已損害原告免於噪音、交通擁塞等生活環境利益。尤其原告居住的華夏金城社區北面緊鄰系爭土地，利用建功二路42巷作為聯外道路。依108年主要計畫所載，在系爭土地上興建的兒童醫院停車場出入口分別設置在建功二路20巷及42巷，急診救護車動線亦經過該停車場出入口位置，醫院營運後的車流勢必影響原告社區北側的對外通行。原告自有法律上的利害關係得以提起行政訴訟。㈡原處分違反都市計畫法第27條第1項第4款規定：
⒈新竹市政府以都市計畫法第27條第1項第4款規定為108年主要
計畫迅行變更的依據，然其變更理由僅是落實主要計畫及細部計畫分開擬定的原則，與都市計畫法第27條第1項第4款規定配合中央或地方重大建設的內容毫無關聯。且新竹市政府變更都市計畫的原因，是因參加人於訂定系爭BOT案合約後，不滿意合約中容積率250％的限制，要求新竹市政府提高容積率。但參加人已與新竹市政府訂立系爭BOT案合約，已可依約動工興建，縱使新竹市政府沒有辦理都市計畫變更，參加人仍得興建兒童醫院。則108年主要計畫即非最高行政法院101年度判字第647號判決所示「非迅行變更都市計畫，無以適應中央、直轄市或縣（市）興建重大設施之需要」情形，亦無其他急迫緊急的必要，不符合都市計畫法第27條第1項第4款規定。
⒉依都市計畫法第15條第1項、第16條及第22條第1項的規範體
系，主要計畫是表明都市發展的基本構想，作為擬定細部計畫的準則，細部計畫則作為實施都市計畫的依據。都市計畫法第22條雖規定細部計畫書應表明土地使用分區管制，但不表示主要計畫書不得表明土地使用分區管制，主管機關得視情況在主要計畫書中表明建蔽率或容積率等土地使用分區管制限制，作為細部計畫遵循的準則。主要計畫既為準則性規定，自無所謂「主要計畫重複摘錄細部計畫內容」的情形。新竹市政府以此為由變更主要計畫，與都市計畫法規範意旨不符。
⒊在少子化的浪潮之下，竹竹苗地區兒童人口呈負成長，新竹
地區沒有新建醫學中心級兒童醫院的急迫性，更沒有增加容積率的實質需求。被告以原處分核定108年主要計畫調增容積率至450％，並非事實所需，而是配合參加人營利上目的所為的變更，沒有必要性。被告都市計畫委員會105年10月4日第883次會議審查105年主要計畫時決議：「一、請依下列各點辦理，以維持周邊居民生活環境品質……二、請於細部計畫時，再儘可能讓量體建蔽率縮小及儘量留設開放空間，以維持環境品質」等等，該決議更列入105年主要計畫中拘束被告及新竹市政府。然108年主要計畫卻反其道而行，大幅調升容積率，違法情事明確。㈢原處分有應審酌而未審酌的衡量瑕疵：
⒈被告於110年4月21日準備程序中自承：於被告都市計畫委員
會審議108年主要計畫時，沒有考量容積率調增後對週邊環境交通、噪音、日照等影響等等，顯見被告確實違反都市計畫法及相關法令所課予的審查義務。被告未實質審查而以原處分核定通過108年主要計畫，程序即有瑕疵。
⒉被告雖主張：有關容積率調增後對週邊環境交通、噪音、日
照等影響是留待細部計畫規劃時，由新竹市政府都市計畫委員會審議，被告都市計畫委員會並無討論的依據或權責等等。然主要計畫既為細部計畫的準則，得視個案情況在主要計畫中表明建蔽率或容積率等土地使用分區管制限制，作為細部計畫遵循的準則，已如前述。則被告以原處分核定通過108年主要計畫刪除容積率及建蔽率等內容，自有權限及義務詳細審查。且被告於核定105年主要計畫時，已因新竹市民反彈，於被告都市計畫委員會105年10月4日第883次會議決議：「於細部計畫時，再儘可能讓量體建蔽率縮小及儘量留設開放空間，以維持環境品質」，足見105年主要計畫有關建蔽率及容積率的內容為重要爭議事項，被告就此已有指示。被告都市計畫委員會於審議108年主要計畫時卻未實質討論，僅以配合主要計畫與細部計畫分離原則為變更理由，顯有衡量怠惰。
㈣聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告答辯及聲明：㈠108年主要計畫個案變更是新竹市政府配合主要計畫及細部計
畫分開擬定原則，就108年主要計畫中有關「醫療用地」的建蔽率及容積率等土地使用分區管制規定相關文字予以刪除，以符合都市計畫法第15條及第22條規定。108年主要計畫變更內容對於基地容積率的調整與否亦無特別指示。又被告都市計畫委員會對於逕向被告陳情案件，涉及細部計畫事宜部分，亦轉請新竹市政府納入辦理細部計畫檢討變更的參考，對於原告戶籍或土地是否在被告核定變更都市計畫主要計畫範圍內，並無直接發生權利或法律上利益受侵害的情形，原告提起行政訴訟，於法未合。
㈡原告所提變更範圍基地容積率調整事項，屬都市計畫法第22
條第1項第3款土地使用分區管制的內容，屬細部計畫應表明事項，且依第23條第1項規定應納入細部計畫由新竹市政府本於權責審理。108年主要計畫變更案辦理程序均依都市計畫法定程序辦理，於法並無不合。
㈢聲明：原告之訴駁回。
五、參加人的陳述及聲明：㈠系爭土地的所有人為新竹市政府。新竹市政府將系爭土地以B
OT方式遴選參加人興建及營運兒童醫院。為興建符合「醫學中心」等級的兒童醫院，被告依法定變更都市計畫程序，將系爭土地「醫療用地」的法定容積率由250％變更為450％，對原告無任何影響，原告就系爭土地亦無所有權或用益物權，亦非變更都市計畫範圍內的人民，原告居住的建物距離108年主要計畫變更範圍的直線距離達190公尺之遠，原告顯無因原處分而有權利或法律上利益受損。原告提起行政訴訟，應非適法。
㈡原告主張：參加人依450％容積率興建兒童醫院，影響其居住
社區的交通動線、居住安寧等等，均為本院109年度訴字第452號以108年細部計畫為程序標的之撤銷訴訟的審理範疇。
又施工噪音部分，原告除已於本院109年度訴字第452號乙案主張外，並於本院109年度訴字第559號環境影響評估法事件中重複為相同的主張。原告上開主張事由，均與被告核准108年主要計畫變更的原處分無涉。
㈢聲明：原告之訴駁回。
六、輔助參加人的陳述：系爭BOT案的招標文件寫明兒童醫院的容積率就是依都市計畫規定即250％。被告依投資契約草案「7.6.1」辦理都市計畫變更的前提是「營運應按本契約規定之都市計畫書(容積率250％)辦理」、「於不變更及不影響本計畫政策目標(兒童醫院)、功能及經營規定下」。促進民間參與公共建設法施行細則第29條亦規定投資契約不得違反招標文件，將容積率由250％變更為450％，幅度也太超過。兒童醫院是給兒童看病的醫院，參加人增加婦產、中醫、生殖等科別成為成人醫院，已改變系爭BOT案的政策目標。被告都市計畫委員會108年6月18日、9月24日第948、954次會議中，除一位護航的委員外，新竹市政府被其他所有委員打臉，最後在主席強勢裁示下決議：「不是通過容積率450％，是把主要計畫的容積率與建蔽率刪除」。被告捨棄其應有職權，與新竹市政府所涉圖利廠商罪嫌為共同正犯。
七、前開事實概要欄所載事實，除下述爭點外，餘為兩造所不爭執，且有105年主要計畫節本（本院卷2第147-201頁）、系爭BOT案申請須知節本、投資契約草案節本（本院卷1第75-104頁）、參加人107年8月13日馬紀社基院字第1070008555號函（本院卷2第205頁）、108年主要計畫【外置成冊，內含系爭土地登記謄本（附6-附7頁）、新竹市政府108年1月7日府授衛企字第1070029025號函、108年2月1日府授衛企字第1080022548號函（附3-附4頁）、新竹市都市計畫委員會108年3月29日第267次會議紀錄（附61-附63頁）】、108年細部計畫節本（本院卷1第105-141頁）、被告都市計畫委員會108年6月18日第948次及108年9月24日第954次會議紀錄（本院卷1第279-334頁）、原處分（本院卷1第35頁）、108年11月20日公告（本院卷1第155頁）、訴願決定（本院卷1第71-74頁）及本院109年度訴字第452號判決（本院卷3第133-174頁）等在卷可證，足以認定為真實。
八、爭點：㈠原告是否為原處分的法律上利害關係人？㈡原處分是否違反都市計畫法第27條第1項第4款規定？㈢原處分核定刪除105年主要計畫中關於容積率250％及建蔽率60
％部分，有無應審酌而未審酌的衡量瑕疵？
九、本院的判斷：㈠本件應適用的法令：
⒈原處分作成時都市計畫法（以下都市計畫法均指原處分作成
時該法規定）第7條第1款、第2款規定：「本法用語定義如左：一、主要計畫：係指依第15條所定之主要計畫書及主要計畫圖，作為擬定細部計畫之準則。二、細部計畫：係指依第22條之規定所為之細部計畫書及細部計畫圖，作為實施都市計畫之依據。」第13條第1款規定：「都市計畫由各級地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列之規定擬定之：一、市計畫由直轄市、市政府擬定……。」第15條第1項規定：「市鎮計畫應先擬定主要計畫書，並視其實際情形，就左列事項分別表明之：一、當地自然、社會及經濟狀況之調查與分析。二、行政區域及計畫地區範圍。三、人口之成長、分布、組成、計畫年期內人口與經濟發展之推計。四、住宅、商業、工業及其他土地使用之配置。五、名勝、古蹟及具有紀念性或藝術價值應予保存之建築。六、主要道路及其他公眾運輸系統。七、主要上下水道系統。八、學校用地、大型公園、批發市場及供作全部計畫地區範圍使用之公共設施用地。
九、實施進度及經費。十、其他應加表明之事項。」第19條第1項規定：「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽30天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。」第22條第1項規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：一、計畫地區範圍。二、居住密度及容納人口。三、土地使用分區管制。四、事業及財務計畫。五、道路系統。六、地區性之公共設施用地。七、其他。」第23條第1項、第5項規定：「（第1項）細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。……（第5項）細部計畫之擬定、審議、公開展覽及發布實施，應分別依第17條第1項、第18條、第19條及第21條規定辦理。」第27條規定：「（第1項）都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣 (市) (局) 政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：一、因戰爭、地震、水災、風災、火災或其他重大事變遭受損壞時。二、為避免重大災害之發生時。三、為適應國防或經濟發展之需要時。四、為配合中央、直轄市或縣 (市) 興建之重大設施時。（第2項）前項都市計畫之變更，內政部或縣 (市) (局) 政府得指定各該原擬定之機關限期為之，必要時，並得逕為變更。」第28條規定：「主要計畫及細部計畫之變更，其有關審議、公開展覽、層報核定及發布實施等事項，應分別依照第19條至第21條及第23條之規定辦理。」第39條規定：「對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用、基地面積或基地內應保留空地之比率、容積率、基地內前後側院之深度及寬度、停車場及建築物之高度，以及有關交通、景觀或防火等事項，內政部或直轄市政府得依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定。」第82條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於內政部核定之主要計畫、細部計畫，如有申請復議之必要時，應於接到核定公文之日起1個月內提出，並以1次為限；經內政部復議仍維持原核定計畫時，應依第21條之規定即予發布實施。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」⒉都市計畫法臺灣省施行細則第35條第1項及第3項規定：「（
第1項）擬定細部計畫時，應於都市計畫書中訂定土地使用分區管制要點；並得就該地區環境之需要，訂定都市設計有關事項。……（第3項）第1項土地使用分區管制要點，應規定區內土地及建築物之使用、最小建築基地面積、基地內應保持空地之比率、容積率……與有關交通、景觀、防災及其他管制事項。」這是內政部依都市計畫法第39條、第85條規定之授權所訂定的法規命令，是就都市計畫法第22條第1項第4款規定有關細部計畫中土地使用分區管制所應規劃、擬定的內容，為細節性、技術性的規範，沒有違反都市計畫法的授權範圍及意旨，得為本院所適用。
㈡本件無行政訴訟法都市計畫審查程序專章的適用，而應適用違法行政處分的訴訟程序：
⒈司法院釋字第156號解釋：「主管機關變更都市計畫，係公法
上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟……。」釋字第742號解釋：「都市計畫擬定計畫機關依規定所為定期通盤檢討，對原都市計畫作必要之變更，屬法規性質，並非行政處分。惟如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟，始符憲法第16條保障人民訴願權與訴訟權之意旨。本院釋字第156號解釋應予補充。」⒉109年1月15日修正增訂、109年7月1日施行的行政訴訟法第23
7條之18第1項規定：「人民、地方自治團體或其他公法人認為行政機關依都市計畫法發布之都市計畫違法，而直接損害、因適用而損害或在可預見之時間內將損害其權利或法律上利益者，得依本章規定，以核定都市計畫之行政機關為被告，逕向管轄之高等行政法院提起訴訟，請求宣告該都市計畫無效。」行政訴訟法施行法第1條前段規定：「本法稱修正行政訴訟法者，指中華民國1百年11月1日修正後，公布施行之行政訴訟法；……。」第14條之5規定：「（第1項）修正行政訴訟法施行前已發布之都市計畫，不適用修正行政訴訟法第2編第5章都市計畫審查程序之規定。（第2項）修正行政訴訟法施行前發布之都市計畫，具行政處分性質者，於修正行政訴訟法施行後，仍適用行政訴訟法有關違法行政處分之訴訟程序。」其修法理由表示：「一、本條新增。二、為明確得適用新增都市計畫審查程序規定之範圍，第1項明定修正行政訴訟法第2編第5章規定僅適用於該法修正施行後，始發布之都市計畫，於施行前已發布之都市計畫，則不適用修正行政訴訟法。三、第2項規定修正行政訴訟法施行前已發布之都市計畫，具行政處分之性質者，參照司法院釋字第156號、第742號解釋之意旨，於修正行政訴訟法施行後，當事人仍應適用原訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分之規定尋求救濟。」據此，都市計畫於109年7月1日前公告者，沒有行政訴訟法第237條之18第1項規定的適用；都市計畫具行政處分的性質者，應適用行政訴訟法有關違法行政處分的訴訟程序。本件新竹市政府以108年11月20日公告發布的108年主要計畫，是修正行政訴訟法施行前已發布的都市計畫，並無行政訴訟法都市計畫審查程序專章的適用。又108年主要計畫是依都市計畫法第27條第1項第4款規定所為的個案變更，具行政處分的性質，參照司法院釋字第156號解釋意旨，於修正行政訴訟法施行後，應適用訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分的規定尋求救濟。
㈢原告以內政部為被告提起本件訴訟，尚無違誤：
縣（市）政府依前引都市計畫法第13條、第18條規定，雖有擬定、審議都市計畫主要計畫的權限，然依同法第19條規定須經內政部核定，始得發布實施。又主要計畫的變更依同法第28條規定，應依照擬定主要計畫的程序辦理，即須經內政部核定始得實施。縣（市）政府依據都市計畫法第27條第1項第4款規定所為主要計畫的變更，依同條第2項規定，內政部得指示變更，必要時得逕為變更；復依同法第82條規定，縣（市）政府對於內政部的核定申請復議，經內政部復議仍維持原核定時，縣（市）政府應即發布實施。可知，內政部對於縣（市）政府主要計畫的個案變更得予以修正，有決定權，為主要計畫個案變更的處分機關，至於縣（市）政府予以公告實施僅為執行行為，人民不服主要計畫個案變更循序提起撤銷訴訟，應以內政部為被告（另參酌最高行政法院前102年12月份第2次庭長法官聯席會議決議）。原告不服新竹市政府依都市計畫法第27條第1項第4款規定所為主要計畫的變更，以內政部為被告、以原處分為程序標的提起本件撤銷訴訟，並無當事人不適格的違法情形。
㈣原告為原處分的法律上利害關係人，有訴訟權能：
⒈行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違
法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定…，得向行政法院提起撤銷訴訟。」故提起撤銷訴訟的原告，須依其主張足以顯現出行政處分有損害其權利或法律上利益的可能性（可能性理論），始具備訴訟權能的要件，起訴始為適格。提起訴訟的原告如為行政處分的直接相對人，原則上已具備訴訟權能；如非行政處分的直接相對人，則須藉由保護規範理論認定，即確認原告主張行政處分所違反的法令，是否有保護特定範圍或可得特定範圍之個人的利益，且原告在該保護範圍內。司法院釋字第469號解釋理由書表示：「法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因……而受損害者，即應許其依法請求救濟。」可資參照。又司法院釋字第774號解釋：「都市計畫個別變更範圍外之人民，如因都市計畫個別變更致其權利或法律上利益受侵害，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其提起行政訴訟以資救濟，始符憲法第16條保障人民訴訟權之意旨。本院釋字第156號解釋應予補充。」⒉都市計畫的目的在於合理規劃土地的利用，使之有計畫的發
展，以確保土地的使用效益，維繫生活品質。前引都市計畫法第39條規定所稱容積率，是指基地內建築物總樓地板面積與基地面積的比例，即建坪與地坪的比例。容積率管制屬於土地使用分區管制的內涵，是以限制建築物實體建築總量與建築基地面積的比例，以達控制土地使用強度，確保整體居住生活品質的工具。容積率增加，意味著土地利用強度增加，建築物周邊的既有公共設施，如道路、停車空間、消防設施等就會產生較大的負擔，將對周遭的居住環境、安寧、城市景觀及生活品質等帶來衝擊，必須有相應的配套與利害分析，以求均衡與調和。都市計畫法第19條第1項有關公開展覽、說明會、民眾參與及專家審議等程序機制，即在賦予都市計畫範圍內及一定範圍外住民的程序參與權，將其利害納入審查，透過程序保障其享有良好生活品質的實體法上利益。因此，地方政府經依都市計畫法第19條第1項所定正當行政程序，按同法第27條規定辦理都市計畫的個案變更，變動容積率的內容時，不僅是為抽象的公共利益而已，亦有保障一定空間地域內可得特定多數人適宜生活、住居的規範目的，應認都市計畫法第19條第1項及第27條規定均屬保護規範。⒊原告住居的華夏金城社區雖在108年都市計畫的系爭土地範圍
外，然華夏金城社區坐落的新竹市光復段299地號土地與系爭土地相鄰接，中間有建功二路20巷相隔，並共同使用周邊建功二路42巷、金城一路35巷、建功路、建功二路及金城一路等道路，有新竹市地籍圖查詢資料、地籍圖謄本、新竹市地政事務所建物測量成果圖、土地建物查詢資料（本院卷2第137-139頁、訴願卷附原告109年6月12日訴願補充理由暨言詞辯論申請書第12-19頁）及108年主要計畫附圖3-9（108年主要計畫第34頁）等為證。參以105年主要計畫、108年主要計畫及交通影響評估報告書記載，於原105年都市計畫以容積率250％規劃的情況下，參加人興建的兒童醫院預估提供病床數200床、推估平日尖峰時段進入基地的衍生人次為1,103人（本院卷2第185頁、第191頁、108年主要計畫第46頁），惟於容積率提高至450％的情況下，兒童醫院提供的病床數達402床（108年主要計畫第43頁）、推估平日尖峰時段進入基地的衍生人次提升至2,331人（本院卷2第131頁、108年主要計畫附50頁），且系爭土地周邊各路段均有服務水準降級的情形（本院卷2第303頁）。依此可知容積率的增加或解除限制，將提升兒童醫院的進出人次，進而影響相鄰之原告社區周邊的交通環境及適宜住居的生活品質，基於地理位置的相近性，應認原告為都市計畫法第19條第1項及第27條保護規範的適用對象。原告主張：被告以原處分同意新竹市政府刪除原105年主要計畫中有關容積率上限250％的限制，使新竹市政府得以在108年細部計畫中將容積率調升至450％，惡化原告住所鄰近區域的交通環境及居住品質等等，即有可能，基於可能性理論，應認原告依都市計畫法第19條第1項及第27條規定所享有適宜住居的權益，有因原處分而受侵害的可能性，具有訴訟權能，而得以提起本件訴訟。㈤原處分沒有違反都市計畫法第27條第1項第4款規定：
⒈都市計畫規範人民對土地利用的權利與義務，應具有穩定性
，避免朝令夕改；然都市計畫的制定是依據一定時間的情況為規劃，一旦情況有變，亦不宜僵化而沒有變通，因此都市計畫亦必須具有彈性，保留改變的機制。都市計畫法第26條第1項本文即規定，都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更，惟同時建立定期及隨時性的變更機制。所謂定期性的變更機制，為同條項但書規定要求擬定計畫機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要的變更；所謂隨時性的個案變更機制，則是同法第27條第1項規定遇有法定事由時，應許主管機關視實際情況迅行變更，而與可能須分期分區，且可能須全面辦理之定期通盤檢討的變更脫鉤處理，避免緩不濟急。都市計畫法第27條第1項促使都市計畫主管機關為個別變更的事由，可略分二類：第一類，因應天然不可抗力的損害破壞，如第1款「因戰爭、地震、水災、風災、火災或其他重大事變遭受損壞時」及第2款「為避免重大災害之發生時」；第二類，因應人為因素，如第3款「為適應國防或經濟發展之需要時」及第4款「為配合中央、直轄市或縣 (市) 興建之重大設施時」。
其中第27條第1項第4款規定適用於中央、直轄市或縣 (市)為特定開發利用行為所為的計畫，參酌內政部93年1月7日內授營都字第0920091111號函有關「修正都市計畫法第27條第1項第3、4款之申請變更程序及認定核准機關事宜會議」決議㈠所示，都市計畫法第27條第1項第4款為配合縣 (市) 興建的重大設施，是以經縣（市）政府參酌下列4點原則予以認定：⒈已列入地方政府施政方針、施政計畫的重大設施計畫者。⒉已編列預算達政府採購法規定查核金額以上的地方重大設施計畫者。⒊報經中央各目的事業主管機關專案核准補助2分之1以上經費興建重大設施計畫者。⒋其他符合都市計畫相關法令或審議規範規定，得依都市計畫法第27條第1項第4款規定辦理都市計畫變更者。該函釋就地方政府興建重大設施的認定，為例示性的說明，尚無牴觸都市計畫法或違反法律保留原則的情形，得為本院所參採。
⒉依105年主要計畫（本院卷2第149、153頁）、新竹市政府107
年6月8日府授衛企字第1070076970號函、108年1月7日府授衛企字第1070029025號函、108年2月1日府授衛企字第1080022548號函（108年主要計畫附2-附4頁）、系爭BOT案申請須知節本、投資契約草案節本（本院卷1第75-104頁）及參加人107年5月11日馬紀社基院字第1070008323號函、107年8月13日馬紀社基院字第1070008555號函（本院卷2第203-205頁）可知，新竹市政府為在系爭土地上興建兒童醫院，提供新竹地區居民完善醫療服務，於擬訂105年主要計畫時，即是依據都市計畫法第27條第1項第4款規定（與原處分作成時的規定相同）辦理都市計畫的個案變更，並據以辦理系爭BOT案，其後參加人認為系爭BOT案基地容積率有由250％調增為450％的必要，函請新竹市政府同意將系爭BOT案的基地興建列為新竹市施政計畫的重大設施計畫，並調增容積率至450％，經新竹市政府同意後，始再依都市計畫法第27條第1項第4款規定辦理108年都市計畫。系爭BOT案的基地興建已列為新竹市施政計畫的重大設施計畫，核與內政部93年1月7日內授營都字第0920091111號函所示都市計畫法第27條第1項第4款個別變更事由所應參酌的認定標準相符，屬新竹市政府興建的重大設施無誤，應符合都市計畫法第27條第1項第4款規定。
⒊原告雖主張：新竹市政府變更105年主要計畫的理由為主要計
畫及細部計畫分開擬定原則，此與都市計畫法第27條第1項第4款規定的重大設施無關，且參加人已可依系爭BOT案合約興建兒童醫院，沒有迅行變更105年都市計畫的必要性等等。然如前所述，108年主要計畫是為參加人執行系爭BOT案認有調增容積率的必要，以及配合新竹市政府藉由系爭BOT案在系爭土地上興建兒童醫院，以提供新竹地區居民完善醫療服務所作的都市計畫個案變更，難認108年主要計畫與都市計畫法第27條第1項第4款規定的重大設施無關。原告此部分主張，尚不可採。
㈥原處分核定刪除105年主要計畫中關於容積率250％及建蔽率60
％部分，適法有據，沒有衡量瑕疵的問題：⒈依前引都市計畫法第7條第1款、第2款、第13條、第15條、第
19條、第22條、第23條及都市計畫法臺灣省施行細則第35條第1項、第3項規定可知，都市計畫中的主要計畫與細部計畫各有不同的功能、內容與審查程序。主要計畫是就當地自然、社會及經濟狀況的調查與分析、行政區域及計畫地區範圍、人口的成長、分布、組成、計畫年期內人口與經濟發展的推計、土地使用的配置、應予保存的建築、主要道路及公眾運輸系統、主要上下水道系統、公共設施用地及實施進度與經費等事項，為綱要性、指導性及原則性的預估，以作為擬訂細部計畫的準則。主要計畫原則上是由地方政府擬訂，經公開展覽及說明會等程序後，經地方政府都市計畫委員會審議，再報請被告核定，必要時被告亦得指示地方政府修正主要計畫。而細部計畫則是就計畫地區範圍、居住密度及容納人口、土地使用分區管制（含容積率、建蔽率、最小建築基地面積、基地內應保持空地的比率等）、事業及財務計畫、道路系統、地區性的公共設施用地等事項，為細節性及技術性的規劃，以作為實施、落實都市計畫的依據。細部計畫原則上也是由地方政府擬訂，經公開展覽及說明會等程序，由地方政府都市計畫委員會審議通過後，無須報請被告核定，即由地方政府逕為核定實施。依上述說明可知，都市計畫中的主要計畫是中央與地方共同合作、分工的事項，而細部計畫原則上則屬地方自治事項，其擬訂、審議與核定均由地方政府為之（除都市計畫法第14條規定由被告訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬訂，由被告核定實施外），有其因地制宜，保障憲法地方自治權的意義。
⒉108年都市計畫「變更計畫理由及內容」已載明：「㈠原主要
計畫重複摘錄細部計畫之土地使用分區管制規定內容：新竹市政府為提升醫療服務品質，提供設置兒童醫院，於105年辦理本地區主要計畫及細部計畫變更，將機31用地變更為『醫療用地』，並於105年12月26日公告實施。於前述都市計畫變更時，已於細部計畫中配合『醫療用地』調整及新增土地使用分區管制規定，同時亦載明規劃構想及回饋計畫，以作為後續開發之依據。然於主要計畫中，仍重複摘錄細部計畫之內容（非屬主要計畫應表明事項）。㈡配合主細分離原則辦理本案主要計畫部分內容變更：為配合新竹市兒童醫院之興建，針對新竹（含香山）都市計畫（東側地區）細部計畫內『醫療用地』，調整變更部分土地使用分區管制規定。同時配合主細分離原則，辦理本案主要計畫部分內容變更，就計畫書中有關『醫療用地』之建蔽率及容積率等土管規定相關文字予以刪除，以符合都市計畫法第15條及第22條，有關主要計畫及細部計畫各該表明事項之規定。」（108年主要計畫第45頁）經被告都市計畫委員會108年9月24日第954次會議決議：「依都市計畫法第22條規定，土地使用分區管制規定係屬細部計畫應表明事項，且同法第23條規定『細部計畫……由該管直轄市、縣（市）政府核定實施』，故本案同意新竹市政府配合主要計畫及細部計畫分開擬定原則，將主要計畫內有關規劃構想、變更理由及內容相關章節中載敘醫療用地之建蔽率不得大於60％及容積率不得大於250％等相關文字予以移除，回歸細部計畫規定，由該府本於權責辦理」等等（本院卷1第295-296頁）。被告始據以作成原處分核定新竹市政府108年主要計畫。由於容積率的限制屬於土地使用分區管制的內容，本屬地方政府的權責，得在細部計畫中擬訂，經地方政府都市計畫委員會審議通過後，由地方政府逕為核定實施，而無載明於主要計畫，報請被告核定的必要。故新竹市政府依參加人的申請，依都市計畫法第27條第1項第4款規定辨理105年細部計畫變更，調增容積率至450％，併同辦理105年主要計畫變更，本於主要計畫與細部計畫分離的原則，刪除105年主要計畫中包括容積率、建蔽率限制等有關土地使用分區管制的內容，並經被告以原處分核定，核與上述都市計畫法有關主要計畫與細部計畫的功能、內容等規範意旨相符，並無違誤。
⒊原告主張：都市計畫法第22條雖規定細部計畫應表明土地使
用分區管制，但不代表主要計畫不得表明土地使用分區管制，實務上亦有在主要計畫中表明建蔽率、容積率等土地使用分區管制內容，故105年主要計畫規定系爭土地容積率250％及建蔽率60％，並無違反都市計畫法，無變更必要等等。新竹市政府辦理105年都市計畫時，在105年主要計畫中重覆記述105年細部計畫有關容積率、建蔽率限制的內容，並經被告都市計畫委員會審議通過、被告核定後發布實施，有被告都市計畫委員會第883次會議紀錄附卷可證（本院卷2第419頁以下）。新竹市政府將105年細部計畫中有關容積率限制的內容重覆記載於105年主要計畫中，致被告得以審查屬於地方自治事項的容積率管制，其原因已無從考據，亦無考據必要。現新竹市政府依參加人的申請，欲變更105年細部計畫有關容積率限制的內容，並將105年主要計畫中有關容積率部分的記載刪除，係本於其依都市計畫法規定所享有的地方自治權限所為，被告沒有拒絕的理由，否則形同新竹市政府喪失容積率管制的規劃與形成空間，反而有違都市計畫法有關主要計畫與細部計畫之形成的權限分配。簡言之，105年主要計畫雖曾規範系爭土地的容積率及建蔽率上限，然新竹市政府不因此而喪失其依都市計畫法規定得變更、形成容積率管制的權限。被告本於都市計畫法形成的權限秩序作成原處分，適法有據。
⒋由於系爭土地之容積率管制的形成屬於新竹市政府的權責，
則原告所稱：在少子化浪潮下，人口呈負成長，沒有增加兒童醫院容積率的必要；調增容積率對周邊住戶居住品質，包括環境、交通、噪音、日照等衝擊評估不足，亦違反被告都市計畫委員會105年10月4日第883次會議審查105年主要計畫時決議「請於細部計畫時，再儘可能讓量體建蔽率縮小及儘量留設開放空間，以維持環境品質」的內容；原處分有衡量瑕疵等等，即非被告及被告都市計畫委員會於審查108年主要計畫時所應審酌，而是新竹市政府及新竹市政府都市計畫委員會於審查108年細部計畫時所應審酌的事項。原告上述主張屬本院109年度訴字第452號有關108年細部計畫的撤銷訴訟審理範疇，對被告所為原處分的適法性尚無影響。
㈦本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料
經本院斟酌後，認與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
十、結論：原處分合法，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。
中 華 民 國 111 年 4 月 21 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 高愈杰
法 官 李君豪法 官 楊坤樵
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 4 月 21 日
書記官 高郁婷