臺北高等行政法院判決109年度訴字第1159號111年4月20日辯論終結原 告 巫陳玉英等15人 詳如附表1所示共 同訴訟代理人 蔡進良 律師
黃冠中 律師被 告 內政部代 表 人 徐國勇訴訟代理人 洪郁惠
朱鍊卓震宇
參 加 人 交通部公路總局代 表 人 陳文瑞訴訟代理人 吳子毅 律師
李元德 律師輔助參加人 桃園市政府代 表 人 鄭文燦訴訟代理人 詹君正
張允戴月嬌上列當事人間確認徵收法律關係不存在事件，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件參加人交通部公路總局代表人由許鉦漳變更為陳文瑞，茲據其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：參加人交通部公路總局即改制前臺灣省交通處公路局為辦理省道台一、四線經桃園縣龜山鄉、桃園市都市計劃區第一期公共設施保留地需要（下稱系爭工程），擬徵收桃園縣桃園市小檜溪段67-2地號等359筆土地（含原告或原為原告被繼承人所有之桃園市○○區○路段1771-30、1772-49、1771-23、1771-29、1772-47等地號土地，當時之被徵收人為原告巫陳玉英、許龍飛、張阿甜、鄭文貴、鄭健祐即鄭木榮、鄭文來，以及附表編號4-6原告之被繼承人江武雄，附表編號7-12原告之被繼承人鄭阿發等計8人)，合計面積2.5771公頃，並附帶徵收地上建物及農林作物，奉臺灣省政府民國77年9月9日77府地四字第93603號函核准徵收，經輔助參加人桃園市政府即改制前桃園縣政府以78年4月8日78府地用字第43295號公告(公告期間78年4月10日至78年5月10日)並函知各業主，復以78年5月9日78府地用字第68305號函（下稱78年5月9日函）通知於78年5月15-19日、22及23日領取地價及地上物補償費。原告等人認為桃園市政府未於78年4月8日公告期滿15日內合法通知被徵收之土地、地上物所有權人領取補償完竣，主張徵收自78年5月26日起失效，提起本件訴訟，訴請確認原告與被告間就臺灣省政府77年9月9日核准徵收原告或原告被繼承人之土地及地上物，自78年5月26日起之徵收法律關係不存在。
三、原告主張略以：
㈠、依相關土地法及司法院解釋，地價補償未於徵收公告期滿15日內發給完竣，徵收即失其效力，至主張徵收未失效者，對於已合法通知受補償人領款之事實應負舉證責任，並負擔事實真偽不明之不利益。本件桃園市政府並未於公告期滿15日內合法通知原告等土地被徵收之土地所有權人領取補償完竣，部分原告或被繼承人係於81或82年間領取徵收補償費，其餘則直至89年10月13日才將徵收補償費存入桃園市政府土地徵收補償費301專戶。依桃園市政府函知本件發放補償費通知函並無相關掛號回執聯之事證分析可知，系爭徵收案的執行機關，未核實依規定於徵收公告期滿後15日內，將補償費通知函送達原告，則系爭被徵收的土地及建物，應自徵收公告期滿翌日即78年5月26日起失效，自此起就系爭土地及建物，不存在徵收法律關係。自此之後，桃園市政府是否或何時通知原告領取補償費，或將補償費提存或存入保管專戶，都不影響徵收已失效之事實及法律狀態。
㈡、對不同所有權人的補償費發給通知是否合法，應個別觀察，本件徵收案，縱有部分所有權人已於發價期間領訖徵收補償費，仍不足推認桃園市政府已依法通知原告或其被繼承人領取補償費。實則，原告最早收到的發價通知是80年3月28日80府地用字第56676號函、81年3月10日81府地用字第39263號函及81年10月14日81府地用字第183821號函，該等函文分別載明各業主、各業主95人或各業主70人，已可推知桃園市政府78年5月9日函未合法送達原告或其被繼承人，另該等通知，未區分徵收期別，不足認定即為被告所稱第2、3期徵收。至需用土地人是否將補償費交予桃園市政府，與桃園市政府是否通知領取補償費，二者核屬不同要件，應各別判斷等語。為此聲明求為判決確認被告與原告間就如本院卷第365至366頁所示土地及建築改良物，自78年5月26日起之徵收法律關係不存在。
四、被告則略以：
㈠、系爭土地及建物經臺灣省政府77年9月9日核准徵收，桃園市政府於78年4月8日公告徵收，復以78年5月9日函通知應受補償人領取補償費。原告中之許龍飛，原告江清峰、江清輝、江玉杏等3人之被繼承人江武雄，分別於81年11月25日、82年11月5日領訖，其餘原告巫陳玉英、張阿甜、鄭文貴、鄭健祐、鄭文來，及鄭邱貴珠、鄭吉雄、鄭琨瀚、鄭伊玲、鄭吉惠、鄭吉芳等6人之被繼承人鄭阿發應受領之徵收補償費因逾期未領，於89年10月13日依法存入保管專戶，嗣並分別於94-101年間領訖，已完成徵收法定程序。又桃園市政府以78年5月9日函通知各應受補償人於78年5月15-19日、22至23日發放土地及地上物之徵收補償費，由本案各項補償費歸戶或增減更正統計表所示，各應受補償人中，有王國智等百餘人業於上開期間內具領完畢，依社會通念可知本案對各應受補償人之通知發放徵收補償費程序確已辦理，而於81、82年間領取補償費之原告或其被繼承人，雖非上開期間內具領，惟難謂不知補償費發放通知情事。本件省道工程係為開闢道路供不特定多數人使用，具公益性質，徵收補償通知回執於30餘年後已佚失不可得，應得以間接證據推知已踐行通知程序。另本件原告或其被繼承人，與若干第三人曾於81年10月27日向桃園市政府陳情表示，77年9月徵收的土地，與嗣後79年12月、80年8月徵收的土地，徵收補償費的計價標準不一，繼以提起訴願及行政訴訟，亦可推知其等已獲發放徵收補償費之通知。
㈡、本工程共有3件徵收案，原告或其被繼承人係第1件徵收案之原所有權人。原告所稱80年及81年間收受的3件發價通知函文，前2件係桃園市政府對第2件及第3件徵收案進行發給補償費通知時，一併對第1件徵收案中尚未領取補償費的應受補償人所為之再行通知，第3件發價通知函文則係桃園市政府對當時仍未領取補償費的應受補償人進行後續通知。另關於通知領取補償費函文的送達證書，法無明定保存年限，距今已30餘年，遠逾一般文書之保管年限，鑑於文書通知作業之大量性及繁瑣性，個別文書之送達回證數量龐大，難以歸類彙整處理，容易散失之日常經驗法則，桃園市政府一再查找仍無所獲，難認有何不當等語，為此聲明求為判決駁回原告之訴。
五、參加人方面：
㈠、桃園市政府略以：關於徵收補償費，部分原告或其被繼承人係81、82間領取，或桃園市政府於89年10月13日存入保管專戶，已分別於99-101年間領訖。桃園市政府78年5月9日通知到臺灣土地銀行桃園分行（下稱土銀桃園分行）領取補償費，該等通知之送達回執，雖因年代久遠而不可得，然依土銀桃園分行78年5月16日桃金字第289號函所示，需用土地人業將應發給的補償費轉入桃園市政府補償費專戶，並有計140餘人在發價期間內領訖徵收補償費，依經驗及論理法則，無獨漏原告或其被繼承人之可能，足見補償費之發給合於規定，並無原告所稱徵收失效之情形等語。
㈡、交通部公路總局略以：交通部公路總局已將徵收補償費轉入桃園市政府補償費專戶而處於隨時可領取之狀態，桃園市政府以78年5月9日函通知，發價期間內領取補償費者有140餘人，另部分原告曾對徵收補償費提出陳情及行政訴訟，法院並認定桃園市政府曾通知被徵收人領取補償費，原告主張徵收失效，顯屬無據等語。
六、本院按：
㈠、我國土地徵收之主要準據，原為土地法，89年2月2日土地徵收條例公布施行後，該條例即成為土地徵收之特別法。關於土地徵收補償費之給付，行為時土地法第233條第1項規定：
「征收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。」第237條規定：「市縣地政機關交付補償地價及補償費，遇有左列情形之一時，得將款額提存待領。應受補償人拒絕受領或不能受領者。應受補償人所在地不明者。」觀之上揭規定並參以司法院釋字第110號之解釋理由：「依照本院院字第2704號解釋，需用土地人不於公告完畢後15日內繳交補償費者，其征收土地核准案，固應失其效力，但在上開法定期間內，因對於補償之估定有異議，而由該管市縣地政機關依法提交標準地價評議委員會評定，則補償額尚待評定，或於上開法定期間內，需用土地人經土地所有人同意延期繳交有案者，亦無害於土地所有人之利益，其征收土地核准案自不因之失其效力。」司法院釋字第516號解釋：「土地法第233條明定，徵收土地補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給。此項法定期間，雖或因對徵收補償有異議，由該管地政機關提交評定或評議而得展延，然補償費額經評定或評議後，主管地政機關仍應即行通知需用土地人，並限期繳交轉發土地所有權人，其期限亦不得超過土地法上述規定之15日。倘若應增加補償之數額過於龐大，應動支預備金，或有其他特殊情事，致未能於15日內發給者，仍應於評定或評議結果確定之日起於相當之期限內儘速發給之，否則徵收土地核准案，即應失其效力。」司法院釋字第652號解釋：「憲法第15條規定，人民之財產權應予保障，故國家因公用或其他公益目的之必要，雖得雖得依法徵收人民之財產，但應給予合理之補償，且應儘速發給。倘原補償處分已因法定救濟期間經過而確定，且補償費業經依法發給完竣，嗣後直轄縣市市市政府始發現其據以作成原補償處分之地價標準認定錯誤，原發給之補償費短少，致原補償處分違法者，自應於相當期限內依職權撤銷該已確定之補償處分，另為適法之補償處分，並通知需用土地人繳交補償費差額轉發原土地所有權人。逾期未發給補償費差額者，原徵收土地核准案即應失其效力，本院釋字第516號解釋應予補充。」，另佐以最高行政法院97年2月份庭長法官聯席會議決議意旨：「土地法第233條規定徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之，係指需用土地人應於公告期滿15日內，將應補償地價及其他補償費額繳交直轄縣市市市地政機關，及該地政機關應於公告期滿15日內通知土地所有權人領款，使土地所有權人處於隨時可領取之狀態而言。至於同法第237條規定之提存，目的在減輕直轄縣市市市地政機關之責任，非其義務。直轄縣市市市地政機關如已合法通知應受補償人領款，而因應受補償人拒絕受領、不能受領或所在地不明，致未能發給，雖未為提存，該徵收土地核准案並不因此失其效力。」可見，並不是一有逾期發給補償費的事實，即生徵收失效的法律上效果，如果有特定事由存在，本於儘速發給原則，仍得阻卻徵收失效之效果。
㈡、本件原告主張徵收失效，無非係認為桃園市政府未於徵收公告期滿15日內合法通知原告或其被繼承人領取補償完竣。惟查：
⑴、系爭土地及建物於報經臺灣省政府77年9月9日核准徵收後，
桃園市政府以78年4月8日公告並函知各業主，繼以78年5月9日通知於78年5月15-19日、22及23日領取地價及地上物補償費，原告許龍飛於81年11月25日、84年6月17日領取訖補償費；附表編號4-6原告之被繼承人江武雄於82年11月5日領取補償費；其餘原告或其被繼承人之未受領補償費，則由桃園市政府於89年10月13日存入補償費保管專戶，嗣於99-101年期間先後領訖等情，有桃園市政府以111年2月11日府地權字第1110030588號函檢送之臺灣省政府77年9月9日核准徵收函、征收土地計劃書、徵收土地清冊、桃園市政府78年4月8日公告、桃園市政府78年5月9日通知發放補償費函、徵收用地補償清冊、各項補償費歸戶或增減更正統計表、土地補償地價清冊、土地改良物及拆除房屋補償費清冊、業主具領補償費聯單、土銀存摺類存款憑條、89年8月31日編造之未受領補償費保管清冊、保管專戶業戶具領聯單為憑，應可信為真實。
⑵、又本件77年9月間徵收、78年公告通知領取補償費當時，行政
程序法尚未施行，考量當時的時空環境，法制未臻完備，行政機關就相關徵收、補償程序，採取較為權宜及寬鬆態度，此為法院在認定類似事實時，所必須考慮的背景因素。且本件確認徵收關係不存在訴訟，距77、78年徵收補償當時，時隔達30年之久，徵收補償時之相關資料可能因保存不易而已散失，當時辦理的人員及當事人亦難以通知到場作證，要求徵收機關於30年後，舉證其當時已合法踐行徵收及補償程序，恐因資料散失或檔案銷燬而有客觀上的困難。所以，對於這種年代久遠的訴訟，如果採取嚴格的採證標準，許多無資料可查的徵收處分，勢將被認定無效或失效，就「公益」與「被徵收人民所為特別犧牲」二者加以權衡，就徵收機關有關徵收核准、公告、計畫、補償方式適法等待證事實所為之舉證，不宜採取過於嚴格的認定標準，以避免害及公益。再訴訟上之證據，並不以直接證據為限，間接證據亦屬之，當事人雖無法提出確切之證據，直接證明其待證事實，然由其他間接證據，於不違反經驗及論理法則下，經由推論過程亦可證明待證事實存在時，於證據法則亦非有違。本件桃園市政府於78年5月9日通知發放用地及地上物補償費，領取時間係78年5月15-19日、22日及23日，地點在土銀桃園分行，在該發放期間領訖補償費的受補償者至少達百人以上，此有被告以109年11月5日台內地字第1090140856號函檢送之計23頁各項補償費歸戶或增減更正統計表可稽，佐以本件需用土地人於78年5月業將應發給之補償費轉入桃園市政府補償費專戶(見桃園市政府以111年2月11日府地權字第1110030588號函提出之丙證13，即土銀桃園分行78年5月16日桃金字第289號函），以及原告所主張當時土地及建物被徵收之8人，除原告巫陳玉英外，其餘7人曾於81年10月27日向桃園市政府陳情表達，同為工程用地，徵收時期不同，計價標準不一致，使先被徵收者損失不貲，第1期徵收與鄰接土地之補償金額差異甚距，請重新研議之意見（見被告109年11月5日台內地字第1090140856號函檢送之81年10月27日陳情書），基於通知發價行政作業之大量性及通案性之經驗法則，應足堪認本件補償費之發給，桃園市政府確已依法踐行通知領取之程序，並已使當時的8位徵收相對人即原告或其被繼承人處於隨時可領取補償費狀態，核無原告所稱未依規定發給補償費致徵收失效之情事。是以，即使桃園市政府78年5月9日通知領取補償費之送達回執，被告或桃園市政府表示因年代久遠，一再查找仍無所獲而未能提出，亦無從為有利原告之認定，附此敘明。
六、綜上，原告所訴各節，均無可採。關於77年間系爭土地及建物的核准徵收案，並無未依規定發給補償費致徵收失效情事，原告訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
八、結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 6 月 1 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 蘇嫊娟
法 官 陳雪玉法 官 劉正偉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書。（須按他造人數附繕本）
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、四親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 6 月 1 日
書記官 黃明和