臺北高等行政法院判決
109年度訴字第131號109年10月22日辯論終結原 告 廖新田訴訟代理人 廖凰玎律師被 告 國立臺灣藝術大學代 表 人 陳志誠（校長）住同上訴訟代理人 林梅玉律師上列當事人間有關教育事務事件，原告不服教育部民國108年12月4日臺教法（三）字第1080147231號函檢附該部中央教師申訴評議委員會108年11月25日再申訴評議，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項： 按「（第1 項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。…。（第3 項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：…。應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第4款分別定有明文。
本件原告廖新田起訴時，原係聲明：「再申訴評議決定及原處分均撤銷。確認原告於借調期間在被告之校長選舉權與被選舉權資格存在。被告應給付原告新臺幣（下同）1元。訴訟費用由被告負擔。」（本院卷第11頁）。嗣於本院民國109年7月22日準備程序期日時變更訴之聲明第一項為：「再申訴評議決定撤銷」（本院卷第350頁）。又於109年
8 月20日以「行政綜合辯論意旨書狀」撤回訴之聲明第二項（本院卷第440頁），並於109年9月3日言詞辯論期日變更訴之聲明第一項為：「確認被告107 年10月12日臺藝大人字第1071800492 號書函（按：即原處分）違法」（本院卷第472頁）；再於109 年10月22日言詞辯論時確認其訴之聲明為：
「確認被告107 年10月12日臺藝大人字第1071800492號書函違法。確認原告自裁判日起至民國111年1月11日借調期間之校長選舉人資格存在。被告應給付原告新臺幣（下同）壹元。訴訟費用由被告負擔。」（本院卷第645、646頁）。原告於最後言詞辯論程序所確認之訴之聲明，較諸其於起訴時訴之聲明，其中第一項聲明部分，乃係因原處分所認定原告於107年10月16日之被告國立臺灣藝術大學校長選舉中不具有行使投票權資格之規制效力，已因該次選舉辦理完畢，而無法回復原告得於該次選舉行使選舉權之狀態，原告於起訴時，既主張原處分違法，即應就此部分提起確認行政處分違法之訴（行政訴訟法第6條第1項），而非撤銷訴訟，是原告顯有應提起確認訴訟，而誤為提起撤銷訴訟之情；又原告就此部分所為訴之變更，既與變更前之聲明同係主張原處分違法，亦應無礙於被告之防禦；而就第二項聲明部分，原告於本件訴訟程序進行中固反覆為撤回、追加（並將「借調期間」修正為「自裁判日起至111年1月11日借調期間」，另將「校長選舉權與被選舉權資格」減縮為「校長選舉人資格」），惟此項聲明與第一項聲明之訴訟資料共通，同樣亦不致於妨礙被告之防禦，是本院認原告所為訴之追加及變更均屬適當，應予准許。至被告辯稱本件並無任何情事變更之事由發生，原告所為訴之變更不符合行政訴訟法第111條第3項第3款規定，本件亦無同法第196條第2 項規定之適用等語（本院卷第489頁至第493頁），惟本院並非以原告所為訴之變更符合行政訴訟法第111條第3項第3 款規定，而予以准許，自無被告上揭情詞所述之問題，此合先敘明
二、事實概要：原告係被告所屬藝術管理與文化政策研究所（下稱藝管所）教授，於107年2月12日借調擔任國立歷史博物館（下稱史博館）館長一職。因被告於107 年10月16日辦理校長續任選舉，原告遂於107年10月9日陳請其任職之藝管所簽請承辦單位核發選票，經被告以107 年10月12日臺藝大人字第1071800492號書函（下稱原處分），函復原告依被告教師借調處理要點（下稱借調要點）第5點第3項規定（即107年5月24日增修之第5點第3項規定，下稱系爭規定）於借調期間未具行使同意權之資格。原告不服，向被告教師申訴評議委員會（下稱被告申評會）提起申訴。案經被告申評會以原處分（申訴評議決定稱之為「原措施」，然亦認為該措施係屬於行政處分）確屬侵害原告權益及借調要點業經修正為由，作成「申訴部分有理由，原措施關於適用『國立臺灣藝術大學教師借調處理要點』第8 次校教評會議通過第5點第3項之增修（107.5.24通過），而於107 年10月12日所發與申訴人臺藝大人字第1071800492號函不予維持，原措施單位應另為處置。其餘申訴不受理」之評議決定，並由被告以108年5月16日臺藝大秘字第1081700076號函檢送申訴評議書給原告及被告人事室。被告不服評議決定有理由之部分，向教育部中央教師申訴評議委員會（下稱中央申評會）提起再申訴，經該會以借調要點得訂定較教師借調處理原則（下稱借調原則）更為嚴格之借調規定，原處分依當時有效之借調要點否准原告行使選舉權並無違誤為由，於108年11月25日作成「再申訴有理由，原申訴評議決定不予維持，本件原措施應予維持」之評議決定，並由教育部以108年12月4日臺教法㈢字第1080147231號函檢附再申訴評議書送達兩造。原告不服，遂於109年2月3日（本院收文日）提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：㈠關於訴之聲明的說明：
⒈就第一項訴之聲明部分：
⑴原告提起本件行政訴訟有權利保護必要：
①原告依舊是處於借調期間，在此期間，原告將因原處
分而無法具有校長選舉同意權及被選舉權之資格，被告自始至終都否定原告在借調期間具有專任教師之資格，是原告參與校長選舉同意權或專任教師之身分與權益等，均因原處分而處於權利受侵害與不確定之狀態中，需仰賴本案救濟始能獲得補救。
②雖然107 年10月16日校長續任選舉已結束，但是國立
大學校長需要再進行選舉、另聘任校長之事，在原告調職期間，客觀上確係處於隨時都可能被啟動之狀態。此外，原告並非訴請核發已經結束的校長選舉同意權之選票，因此選舉結束與否並無涉及原告訴之聲明之利益。
⑵本案之訟爭利益，並不因借調要點於107 年12月20日修正而有所消失或是不存在：
①被告於108 年提出再申訴，主張限制原告行使投票同
意權條款和會議參加是合法且於法有據，可見被告否認107 年12月20日新增修條款之適法性，也持續否認原告在借調期間的校長選舉權與被選舉權資格存在。
被告提出再申訴舉動與所主張之事由本身就是證明本件訴之利益所在之證據。
②再申訴評議決定肯定系爭規定之合法性並認定「再申
訴有理由」，乃係在107 年12月20日借調要點修正之後，此適足以證明本件訟爭利益之所在，且再申訴決定肯定系爭規定的合法性，亦顯與107 年12月20日所修正之借調要點第5點第3項規定有所牴觸。
⑶原告因違法之原處分致受損害，所主張賠償之請求權益的部分，需經審判之結果始可獲得補救。
⒉就第二項訴之聲明部分：原告第二次借調期間之屆至日為
111年1月11日，在此期間，原告對於校長選舉之選舉人資格，在被告強力否認下，處於不確定狀態，故原告第二項訴之聲明，其確認利益乃為大學自治、教師法等所賦予原告參與校長選舉之教師權利。
⒊就第三項訴之聲明部分：
⑴原告因被告否准原告行使校長選舉之同意權的違法行為
，導致受有損害：查被告在校長續任選舉期間，特別訂定禁止原告行使選舉同意權。觀諸借調要點第5點第3項之增修內容，於107年5月24日增修剝奪校長選舉同意權，但在校長完成選舉之後，就又於同年12月20日再增修成不剝奪校長選舉同意權。在原告被借調之前，被告從未訂定過剝奪被借調教師之選舉同意權，且在短短不到7個月時間內，借調要點第5點第3 項就增修完全不一樣的規定。綜觀該規定的變動增修，誠難謂不具針對性。
被告不僅於原處分否准原告申請，且在107 年10月16日舉辦校長續任選舉現場，當場拒絕原告領取選票行使投票權。被告這些違法行為，造成原告權利無法行使而受有損害，其中包含原告到學校的交通費用支出之損害。
⑵損害額度之計算，因原告沒有住在校園宿舍，從住家（
臺北市中山區）出發到選舉之現場（新北市板橋區）需要有交通費用之支出，不管是搭公車、捷運或火車等大眾交通工具，交通費用均超過1 元，原告確實受有損害，但僅請求1 元之賠償。
㈡實體理由⒈原處分違法之理由：
⑴原處分之作成與借調要點之增修皆欠缺事務權限：
①原告於107年10月9日向被告申請核發參與行使校長同
意權選票，並請求交由校務會議來處理，然原處分不僅未經校務會議，連被告教師評審委員會（下稱校教評會）也沒有進行原處分案件之討論或決議，逕由人事室等作成決行發函，確實欠缺事務權限。縱使校教評會對於借調要點之增修，具備事務權限，但不等同原處分是由具備事務權限組織與過程來作成。
②依據被告教師評審委員會設置辦法（下稱校教評會設
置辦法）第1 條規定，校教評會所審議的事項並不包括本件所爭執的「借調教師於借調期間在本校終止選舉權與被選舉權，亦不得參加本校各項會議，包括系（所、中心、室）級會議。」被告無法舉證校教評會具備事務權限，或是原處分事後經過有事務權限組織之追認或是補正。
③校教評會設置辦法第1 條所稱「其他依法令應予審議
等事項」，應有法律明文規定應經教評會審議之事項，特別是本件校教評會所通過的是限縮教師法所明文規範的教師權利事項。校內專任教師針對現任校長擬連任之事行使投票權，乃源自於大學法第9條第6項授權訂定之國立臺灣藝術大學組織規程（下稱被告組織規程）所賦予之權利，應屬全體被告專任教師之固有權益，並屬於教師法第31條第1項第9款所稱「其他依本法或其他法律應享之權利」，被告若無法律規定，自不得任意剝奪，系爭規定顯然違反被告組織規程第5條第3項規定：「校長如擬連任，…由全校專任講師以上教師…行使投票權，同意票數達實際投票人數二分之一以上為通過續任，則陳報教育部辦理續任」。
⑵大學法為大學自治之規範依據，而其自主組織權（包括
選舉校長）與人事權屬於大學自治事項，被告組織規程既明文規定賦予專任教師的權利，其權利應受到大學自治法之保障，此乃授權法源根據原則下，一方面除非有相同法位階或是在授權法源得以限制之外，斷不能被下位階法規或是組織單位所恣意剝奪，若可任意剝奪者，最初即無須制定於落實大學自治之學校組織規程中。是明文規定於學校組織規程之事項，非可任意由無權限之校教評會恣意違法剝奪或限縮組織規程所明訂專任教師之權利。又系爭規定亦違反教師法第31條第1項第4款所定教師有「參加教師組織，並參與其他依法令規定所舉辦之活動」的權利，蓋所謂活動，除包括大學法第9 條選舉校長之活動外，也包括得參加各項會議，包括系（所、中心、室）級會議。
⑶原處分違反行政程序法第7 條規定：
①被告所援用之教育部97年8月8日台人㈠字第09701489
66號函釋（下稱教育部97年8月8日函釋），將不適合擔任教評會委員者，限於「未實際在校內任教、服務」及「尚無法瞭解校內教師表現」，且該函釋限縮特定事項為「教評會審議教師聘任、升等、停聘、解聘、不續聘及資遣原因之認定等事項」。此外，整體觀察該函釋，亦可知並非所有被借調者在借調期間就被限制所有參與學校的事項和活動，否則該函釋之內容應為全數否定被借調教師參與學校各項活動的權益，不需要提及因果關係與該關係下所特定之限制事項。
②原處分不僅不符合比例原則和因果關聯性，且被告恣
意將教育部97年8月8日函釋事項，擴張到「借調教師於借調期間在本校終止選舉權與被選舉權，亦不得參加本校各項會議，包括系（所、中心、室）級會議」，甚且完全不附理由與法令根據，在校長選舉結束後，隨即丟棄限制原告的規定，形同兒戲一般。
③借調期間對被借調者之停止權利規定，應有所區分處
理，縱使要限縮被借調者相關權益，也需符合行政程序法第7 條及相關法律規定，並符合權利義務之比例原則與因果關聯性。因被借調教師於借調期間仍屬原學校內之編制教師，原職是被保留的，被借調教師並不因借調而完全脫離被借調機關，而變成與學校無任何關係。事實上，原告被借調後，與原本任職於被告所屬藝術館裡與文化政策研究所所負責授課和系所課程，是緊密關聯的，此由該研究所課程表有博物館專題、藝文機構營運與管理、藝術管理理論與實務、藝術社會學等等，均與史博館緊密相關。
④再者，原告經借調到史博館任職館長後，因藝術管理
方面之卓越成就，而屢獲文化部記功、嘉獎之殊榮，且任內亦促成史博館和被告12項交流合作事項，如此符合被告學校治理之教學目標與教務功能所追求之與社會文化藝術實務交流，達到教學相長與資源加乘之目標，並將學校師生連結到社會業界，讓被告成為真正的藝術發揚者和實踐者，則何以要禁止原告參加校長選舉或各項會議？其合理性何在？因果關聯性為何？是否違反不當聯結禁止原則？被告排除原告的參與，其採取之方法所造成之損害，顯然與被告欲達成目的之利益顯失均衡，違反行政程序法第7 條之規定。
⑤教育部109 年6月9日臺教人㈡字第1090068411號函（
下稱教育部109 年6月9日函）並未否定借調期間仍屬被告所屬編制內之專任教師，事實上，原告於借調期間的教師年資，也是按照專任教師年資而非兼任教師年資（折半）計算。且原告在第一次借調期滿後，要再繼續借調，仍舊需要經過被告的同意，如原告在借調期間非隸屬於被告之編制內專任教師，則何以被告對於原告的借調有同意與否之權限？又由借調原則第
1 點規定可知，只有「編制內專任教師」，才有所謂借調與歸建機制，歸建是指從借調單位回歸原本的位置，原告於借調期滿後需要歸建被告，即可顯示兩造間權利義務關係存續是以編制內專任教師關係來存在。又依借調要點第5點第1項規定，原告於借調期間有返校執行專任教職之職務給付義務，原告須回校義務授課，專任教師年資才能累積延續計算。被告既要求原告在借調期間需要無償提供每周4 小時的教學給付，卻訂定「不得參加本校各項會議，包括系（所、中心、室）級會議」的規定，權責是否相當？且原告在履行每周4 小時的教學義務中，涉及教學所需要的課程會議或是授課學生的相關事務的會議，原告在無法參加之下，將無法完全履行4 小時教學義務。
⑷被告之恣意行政與濫用公權力：
①被告自居於行政主體之高姿態，忽視原應為大學教師與
學生提供最佳行政協助之職能所在，反懈怠職務，濫用行政公權力，製造出針對個人性的不當法令，刻意安排於校長選舉前後7 個月內為法令變更，且對於原告在10月9 日就開始申請核發參與行使校長同意權選票，僅由人事單位逕為否准之處理。甚且，原告於10月16日校長選舉當日親自到選舉現場，人文學院院長向選舉會議主席表示：「原告人在外頭，可否讓原告到現場表示意見」，並向主席提出程序問題，然都被校長選舉會議主席與被告置之不理，違反大學自治。
②原告依被告組織規程規定所享有的校長選舉同意權，而
向主責單位申請核發校長續任選票以行使同意權，依法應由校務會議進行處理和決議。並且，原告再提出核發行使同意權申請後，也進一步請求被告提交校務會議討論。原處分除未經有權限之事務組織進行處理之外，也沒有提供原告陳述意見的機會，自屬違法。
⒉對被告抗辯所為之主張：
⑴107學年度第1次臨時校務會議紀錄充其量僅是證明舉行
107 年度的校長選舉事務，本件原處分、系爭規定均未列入該次會議討論事項中，難認已經過有權限組織之追認或補正。再者，上開臨時校務會議對於具有投票資格之確認也僅是概括式、屬於選舉會務事項應進行之事項之一，並非針對原告申請所為具體審查與討論，此與原處分應經有事務權限者作成或追認補正，有所不同。另被告所舉103 年度校長選舉之選務會議資料，主要是欲說明107年度並非是特例，然縱使103年度無人提出異議，不代表107 年度原告請求為無理由，且沒有人出面異議，並不代表當時沒有法律問題存在。
⑵關於原告曾經在104 年度擔任校長遴選委員會之委員及參與會議部分：
①104年3月20日被告校長遴選委員會第2 次會議紀錄、
104年6月2日被告校長遴選委員會第3次會議紀錄等證物，並無簽到表，則原告是否有參與各該會議，容有疑義；縱使原告有參與會議，然各該會議並未針對「借調教師是否具有同意權」有所實質討論或是表決，被告應證明在實際會議討論過程中有討論到「針對借調教師排除同意權之行使」，若被告單純以「留職停薪人員」等同於「借調教師」來主張，被告顯然將不同事物混淆等同；更何況，被告亦無法證明原告在會議上之發言內容，遑論原告是否贊同決議內容，會議是採多數決，並無法證明原告有所表示同意。
②被告於107年5月24日增訂借調要點第5點第3項規定，
反可證明104 年度校長遴選會議中並未針對「借調人員」是否可行使同意權有所討論或是決議，蓋若有所討論並做成決議，即不需要遲至107年5月24日才增修於借調要點規定中，且若校長遴選會議作成決議即可執行，又何須動用到校教評會修訂借調要點？可見被告僅是利用原告曾經參與過的會議資料，以廣泛性且包裹式地故意誤導，原告亦無違反「禁反言」原則之可言。
③原告在104 年度校長遴選委員會議中，對於會議記錄
所列出的「不包含留職停薪人員」，是以「人在國外，無法行使校長同意權」作為原告認知的基礎，加以當時104 年會議對於「留職停薪人員」是指那些人？並未進行實質討論，也沒有相關人士進行詳細說明和解釋；且原告是在107年2月12日借調到史博館任職館長，才知道借調人員要辦理留職停薪，改於借調機關或學校支薪。原告並無人事專長，無證據可資證明原告在104 年度校長遴選委員會議時，對於「留職停薪人員」包含借調人員有所認知。此外，在借調期間，原告需返校履行教學義務，並有指導博碩士生的職責，與被告學校仍維持互動關係，與原告之前赴澳洲大學講學之情形不同，而成為原告的學生們，也有其基本受教權需要受到保障，原告自然會需要參與學校校長之選舉同意權及參與會議，來落實學生權益保障，是被告辯稱依會議資料，原告針對「借調人員不可行使校長選舉同意權」無任何異議或是有所同意等語，原告否認之。
④以被告所提到的104 年度會議，在該年度校長選舉中
，借調當事人對於被限制權利並無意見，然在107 年度校長選舉中，原告對於被限制權利則有意見，兩者不同。退萬步言，原告所被對待的是「借調喪失選舉權，還順便夾帶禁止參加校內全部（包含所、中心、室）會議」，此部分於104 年度會議之借調者並沒被禁止，此舉顯然是不當擴權。
⑶被告同樣是藝術大學的國立臺北藝術大學（下稱北藝大
），其教師屬性也都是文化藝術範疇，然從該校第10任校長遴選委員會第3 次會議紀錄所載，可見同樣是國內重要的藝術大學，北藝大會基於借調教師有回校授課義務並鼓勵教師參與大學自治之精神，將留職停薪教師列入選舉人名單，具備行使同意權之資格。反觀被告，則是排擠原告的參與。至被告固提出目前各大學對於借調教師選舉人資格之相關規定，然在大學自治下，各大學容有不同規定，但應由有權限組織為之並符合相關法規，則是共通必備的條件，本件原處分與系爭規定不具事務權限，也違反相關法規，自屬違法。
㈢聲明：
⒈確認原處分違法。
⒉確認原告自裁判日起至111年1月11日借調期間之校長選舉人資格存在。
⒊被告應給付原告1 元。
⒋訴訟費用由被告負擔。
四、被告答辯及聲明：㈠程序部分：
⒈原告應有誤列被告之情事：查原告於109年8月17日撤回起
訴時訴之聲明第二項（確認原告於借調期間在被告之校長選舉權與被選舉權資格存在），則原告於本件訴訟之請求（再申訴評議決定撤銷），為撤銷訴訟甚明，依行政訴訟法第24條第2 款之規定，原告應以作成再申訴評議決定之教育部為本件訴訟之被告，因此本件撤銷之訴有當事人不適格之情甚明。復按最高行政法院93年判字第494 號判例意旨，原告於本件併為請求損害賠償，依行政訴訟法第7條規定，若經審認其起訴不合法而予駁回，則此部分合併提起財產上給付之請求，即失所附麗，應予駁回。次依行政訴訟法第125條第3項規定，當事人之聲明或陳述有不明瞭或不完足之情形者，審判長固應令其敘明或補充之。惟基於當事人處分權主義及法院中立主義，法院不得替代當事人為訴之聲明，此參行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第388 條規定可明，否則即悖離超然、中立之司法審判地位。本件原告已有委任律師為其訴訟代理人，109年9月
3 日言詞辯論時，本院復直接代替原告為訴之聲明，顯已違反當事人處分權主義及法院中立主義。
⒉原告不服再申訴評議決定，應於收受再申訴評議決定後之
法定期間內，對於教育部提起撤銷訴訟，原告怠於對教育部提起撤銷之訴訟，而聽任該行政處分確定，依行政訴訟法第6條第3項規定、最高行政法院100年度裁字第260號裁定、高雄高等行政法院107年訴字第220號裁定所揭示之確認訴訟補充性意旨，原告均不得提起確認「被告107 年10月12日台藝大人字第1071800492號書函違法」之訴。
㈡實體部分：
⒈借調要點經校教評會審議通過即足，若本院認應經被告之
校務會議通過或追認，本件續任投票之選舉人名冊，亦經被告校務會議決定通過，足證程序之正當性均屬完備：
⑴處理要點之訂定及增修，係依校教評會設置辦法第1 條
所訂之「其他依法令應予審議等事項」，經由被告101學年度第1 次校教評會議審議通過而施行，被告之教師、研究人員、專業技術人員未曾有異議。
⑵教育部訂定之借調原則雖未明文規定應由各校校教評會
訂定各校教師借調處理要點，惟亦未明訂應由各校之校務會議訂定，且經調查國內40所國立大學（不包括被告）之教師借調處理要點，其中有6 所國立大學係經由學校教師評審委員會制定後實施、13所國立大學係經由行政會議通過後實施、1 所國立大學係經由行政會議及校務基金管理委員會通過後實施、20所國立大學係經由校務會議通過後實施，足證此乃各大學本於大學自治之權責辦理，主管機關教育部就此自始即尊重各大學自治及校內權責之劃分，未曾有過任何糾正或意見。
⑶攸關教師之聘任、升等、停聘等重要之權利義務，基於
大學法第20條之授權，由教評會審議之，則權益影響低於教師之聘任、升等、停聘等權益之教師借調事項，由學校教評會審議訂定，依舉重明輕之原則及法理，並未逾越大學法第20條之授權範圍。被告校教評會本於大學法第20條之授權，並依校教評會設置辦法第1 條規定修訂借調要點，並無逾越大學法第20條之授權範圍，應屬合法有效。
⑷若本院認為借調要點之訂定與修訂，需經被告校務會議
審議追認始生效力者，則查，依被告107年10月16日107學年度第1 次臨時校務會議紀錄，其中「參、提案討論」決議欄載稱：「通過對於行使校長續任同意權之選舉名冊計有本校專任講師以上教師、研究人員及107 學年度校務會議中未具教師、研究人員身分之代表等168人（不含借調人員、專案教師及客座教師）」，足證該排除「借調人員」之校長續任投票權選舉名冊，已由校務會議決議通過，堪認被告107 年10月16日之校務會議，已追認107年5月24日校教評會審議通過之借調要點第5點第3項之修訂，至臻明確。
⑸且國立臺灣藝術大學校長遴選辦法（下稱被告校長遴選
辦法）第3條第1項規定之教師代表及其他人員代表，亦未明文載有「含擔任教學之專業技術人員但不包括留職停薪人員」或「除留職停薪人員外之教師含擔任教學之專業技術人員」等文字，然被告103年10月30日103學年度第1 次臨時校務會議通過之校長遴選委員會之候選人名冊，均排除留職停薪人員，足證經由被告之校務會議決議通過之選舉人名冊或候選人名冊，對該次之選舉具有之合法性與拘束力，不容置疑。
⒉被告107 年10月12日台藝大人字第1071800492號書函應係
「觀念通知」，原告不得訴請確認其為違法：原告主張上開書函係對於原告個人之行政處分等語，惟查，上該書函係因原告於借調前任教之藝管所，上簽請求被告給予原告續任校長行使同意權之選票，被告於斯時以不符合借調要點第5點第3項規定函復原告，該書函僅係回覆藝管所簽呈之通知，核其性質應僅屬單純事實上之陳述及說明，實質上該書函並未發生任何法律上之效果，屬於觀念通知，應非被告對於原告所為之「措施」或行政處分。從而原告提起本件訴訟，應予駁回。
⒊系爭規定並未違反被告組織規程第5條第3項規定，亦無違反法律授權原則，理由如下：
⑴由教育部109 年6月9日函及再申訴評議決定理由可知，
系爭規定係被告校教評會秉權責核辦修正，且無違反法規之情；況依借調原則第1點、第6點規定，益證教育部業已授權各機關學校得自行規範有關教師借調之處置規定。而被告借調要點第1 點即已明揭係本於借調原則之授權訂定，而被告借調要點之增修權責單位，本屬校教評會，已如前述。因此校教評會本其權責，依借調原則第6 點規定，就被告教師於借調留職停薪期間之權利義務，於107年5月24日增修借調要點第5點第3項規定，於法並無不可；更何況，被告107 年10月16日校務會議復通過依系爭規定所制作之「校長續任同意權之選舉名冊」等168 人（不含借調人員、專案教師及客座教授），顯已認可或追認系爭規定，益證上開修訂並未違反被告組織規程第5條第3項之規定。再者，校教評會依據借調原則第6 點規定，訂定更嚴格之借調規定，且係在大學法第20條之授權範圍內，並無原告所謂逾越法律授權之情甚明。
⑵校教評會一名委員提案，陳稱依借調要點相關規定，借
調教師應返校義務授課，每周至少4 小時，惟借調教師於借調期間不得參加各項會議，包括系（所、中心、室）級會議。經衡酌被告教師借調他機關係屬有任期之職務，借調期滿應予歸建；為增進對系所發展之瞭解，爰建請借調教師在借調期間仍應與所屬單位建置適當之參與機制為宜等語。案經107年11月22日107學年度第2 次校教評會會議決議同意提會討論，107年12月20日107學年度第3 次教評會議中，就人事室蒐集15所院校之立法例，決議參酌成大、交大之立法例以及教育部函釋訂有不得參加校教評會等規定，而決議修正。可知，107年5月24日修正借調要點第5點第3項，僅係被告將往例明文化，並考量校務整體發展，借調教師有否在校全職任教並參酌教育部97年8月8日函釋，而為修正；而107 年12月20日修正同項規定，則係緣自校教評會委員提案，前後兩次之修正均經由校教評會審議通過，被告被借調之教師均一體適用，校教評會全體委員於審議時，係通盤考量，並非針對任何特定之人，是原告陳稱其被行政資源排拒，法令修正前未通知相關當事人等語，影射校教評會委員之修法係針對原告一人，對秉權責公平處事之委員們實屬不公。
⑶原告主張有關教師借調至他機關服務期間，行使校長選
舉權與被選舉權人之認定（或終止），須經由校務會議討論決定一節，於法無據：
①為期有限之條文規定能契合校務發展，且能與時俱進
，各校得善用行政立法技術，除盡可能採列舉方式規定外，另為避免列舉之遺漏，故採概括方式統攝，再輔以法令的解釋和補充，以茲救濟。按被告校長遴選辦法及借調要點，兩者同為平行的法規體系，是被告在其權限範圍之內，得發布作為內部規章之行政規則，殆無疑問。因此對於教師借調至他機關服務是否仍具有投票權疑義一節，遴選辦法並無規範，惟依該辦法第18條規定：「本辦法如有未盡事宜，依相關法令規定辦理」，依系統解釋原則，借調要點既另有規定，則應以該要點之相關規定為辦理依據，乃屬當然。
②再者，借調要點自101年10月16日101學年度第1 次校
教評會審議通過發布施行迄今，期間雖歷經2 次修正，然其「核定實施之程序」規定（即經校教評會議通過，陳請校長核定後施行），均未有所變更。參諸大學法第20條規定，大學教師之聘任、升等、停聘、解聘、不續聘及資遣原因之認定事項經校教評會審議決定之，無需經校務會議決議之，即足證經校教評會通過之借調要點，亦無需再經校務會議審議通過甚明。
被告組織規程係依大學法及有關規定訂定，依被告教評會設置辦法第1條、大學法第20條、借調原則第6點等規定，而訂定或修正之借調要點，與被告組織規程並不存在所謂法律位階，原告主張逾越法律位階等語，乃屬無據。
⒋被告組織規程第5條第3項與被告校長遴選辦法第2 條規定
所稱「專任講師以上教師」，均不包括借調（留職停薪）者，是系爭規定並未違背被告組織規程第5條第3項規定：
⑴被告於104年為遴選校長，組成校長遴選委員會，於104
年3月20日校長遴選委員會第2次會議中，討論事項案由
（四）「審議本校行使校長候選人同意權事項，請討論」之提案，於說明欄四「檢附本校行使校長候選人同意權之專任講師以上教師名冊（含擔任教學人員之專業技術人員，不含留職停薪人員及客座教師）1 份」，提送委員會決議，決議結果為「照案通過」，原告為該次校長遴選委員會之委員並出席上開會議，且就上開討論事項行使表決權時，亦為同意之表示，並未曾為反對之意見。104年6月2日被告校長遴選委員會之第3次會議，討論事項四「審議本校行使校長候選人同意權事項，請討論」之提案，於說明欄四仍有「檢附本校行使校長候選人同意權之專任講師以上教師名冊（含擔任教學人員之專業技術人員，不含留職停薪人員及客座教師）1 份」，提送委員會決議，決議結果仍維持「照案通過」，原告亦有出席該次會議，同樣並未曾對該項決議提出任何異議。
⑵按被告校長遴選辦法，係依大學法及被告組織規程之規
定訂定，並經由被告校務會議通過施行，足證被告組織規程第5條第3項與被告校長遴選辦法第2 條所定「專任講師以上教師」，其所指之對象及資格均相同。而依上開兩次遴選委員會會議紀錄之決議內容、行使校長候選人同意權之專任講師以上教師名冊，足證被告之借調留職停薪人員、客座教師均無行使校長選任或續任之投票權，益證系爭規定並未違背被告組織規程第5條第3項規定。又被告校長遴選辦法，係屬於經校務會議決議之規定，且被告組織規程第5條第8項規定「校長遴選之組織及運作，另以本校校長遴選辦法訂定之」，被告校長遴選委員會決議通過校長遴選辦法第2條第2項規定之「全校專任講師以上教師」，不包括留職停薪人員及客座教師，足證被告組織規程第5條第3項規定之「全校專任講師以上教師」，同樣不包括留職停薪人員及客座教師在內，法意甚明，是系爭規定並未違反被告組織規程第5條第3 項規定。
⑶原告曾為被告校長遴選委員會之委員，曾參與校長遴選
事務，對於被告校長遴選相關規範當有相當程度之瞭解，亦知留職停薪人員或客座教授，並無行使校長選任或續任同意權之事實，然仍爭執借調之留職停薪人員仍具有行使校長選任、續任之投票權而提起本件訴訟，實屬無理且無據。
⒌依被告組織規程第5 條第3項規定及被告校長遴選辦法第2
條第2 項規定，明定得行使投票權之人為「全校專任講師以上教師、研究人員及校務會議中未具教師、研究人員身分之代表」。是本件應審究者，乃「專任講師以上教師」於借調期間是否仍為被告組織規程第5條第3項規定所指之「專任講師以上教師」：
⑴按大學法第17條教師分級之規定，可知「講師以上教師
」包含教授、副教授、助理教授以及講師。另查「教師」基本上可分為「專任教師」與「兼任教師」二種，參諸教師法第3 條規定，可知「專任教師」乃指在學校編制內，按月支給待遇之專任教師。另依教育部104年3月25日臺教人㈡字第1040037209號書函，可知依「專科以上學校兼任教師聘任辦法」第2條第1項規定之相對應解釋，所謂「專任教師」，係指以「全部」時間在專科以上學校擔任教學工作，並依大學法及專科學校法之教師分級，及教育人員任用條例所定資格聘任之教師。
⑵原告於107年2月12日借調至史博館任職館長以前，為被
告所屬藝管所專任教授，並以「全部」時間在學校擔任教學工作，為被告之「專任講師以上之教師」，固屬無疑。惟原告自107年2月12日借調至史博館任職館長以後，於借調期間已因未以「全部」時間在學校擔任教學工作，且不屬於學校在職教師，亦無按月支領待遇，而不符合「專任講師以上之教師」之要件甚明。
⑶依教育人員留職停薪辦法第2 條，可知借調教師於借調
期間其職務之狀態，係離開原職務，直至規定期間屆滿或留職停薪原因消滅後，才得以回復原職務。再按公務人員留職停薪辦法第9條第2項前段、第10條規定，可知被借調人員係以「全部時間」至借調機關或學校擔任特定之專任職務，於借調期間即為借調至其他公務機關任職且占該機關職缺並支薪之人員，並行使借調機關賦予之工作及職權，於借調期間其係屬借調機關內任職的專任人員，至臻明確。
⑷按借調原則第2點第4項、借調要點第5 點前段均明文規
定，教師於借調期間應辦理留職停薪，並改於借調機關或學校支薪，足證於借調期間，該被借調之教師於其原任職之機關或學校之職務狀態已離開原職務，既謂離開原職務，即非原任職學校之專任人員。
⑸再依教育部相關員額表，教師借調係列為「缺額」計算
，而非在職專任教師，於借調期間屬於借調機關編制之人員，即係借調機關內任職的專任人員，因此原任職機關對於該教師係辦理「留職停薪」，成為借調機關內任職的專任人員，同時也在借調機關支薪。是被告於借調期間並非被告之「專任教師」，則依被告組織規程第5條第3 項規定，原告並無行使被告校長選舉權，法理至明，原處分自無所謂侵害原告之權利或法律上利益，原告提起本件訴訟，顯屬無理由。
⒍退步言，若認定原告於借調期間仍為「專任講師以上教師
」，然原告於借調期間既為留職停薪人員，於借調留職停薪期間仍不具有投票權：
⑴按借調原則第2點第4項、借調要點第5 點前段均明文規
定，教師於借調期間應辦理留職停薪，並改於借調機關或學校支薪。被告組織規程第5條第3項、校長遴選辦法第2條第2項規定之專任講師以上之教師，並不包括留職停薪之人員在內，已詳如前陳。
⑵查被告「廣播電視學系賴教授」於103年7月14日經中央
廣播電台借調擔任該電台總臺長，被告於同月31日回函表示同意借調。嗣被告於104年辦理校長遴選作業期間，該教授亦處於留職停薪狀態，因不符合被告校長遴選辦法第2條第2項規定，而未列入「本校行使校長候選人同意權之專任教師以上教師名冊」中。原告當時擔任該校長遴選委員會教師代表之委員，不能諉為不知，足證依被告往例，留職停薪人員本即無行使校長同意之投票權甚明。
⑶至被告組織規程第5條第3項規定，雖然沒有明文排除借
調的教師，此乃係因為留職停薪之原因很多，借調僅是其中之一而已，是上開規定所稱「專任講師以上教師」，係指在職之專任講師以上教師，不含留職停薪之專任講師以上教師甚明。留職停薪人員不具有行使校長候選人同意權之權利，既為被告於校長遴選時之往例，則被告於107 年辦理校長續任選舉時，沿用過往之選舉相關規定辦理，自係依循往例辦理，並無不當。又類似限制借調、留職停薪教師之權利者，亦見諸各國立大學之立法例，益證被告之規定合法適當。
⒎又原告主張被告違反行政程序法第102 條規定，未給予原
告陳述意見之機會顯已違法等語，顯係不當曲解法律之規定：查本件原告有「受有借調」之事實，且依被告往例（如前述賴教授之例），處於借調留職停薪之狀態，不符合被告校長遴選辦法第2條第2項規定，而未列入「本校行使校長候選人同意權之專任講師以上教師名冊」，足證本件事實於處分當時客觀上已明白足以確認者，被告已無經由處分相對人陳述意見之程序為調查事實及證據之必要，故本件並無行政程序法第102 條之適用，且依同法103條第5款規定，亦已排除同法第39條第1 項規定之適用，得不給予陳述意見之機會。
⒏就原告訴之聲明請求確認借調期間之校長選舉人資格存在
部分：按「所謂即受確認判決之法律上利益」，係指目前處於不確定之法律關係狀況中，若不尋求確認判決，將受到不利益之效果而言。職此，須訟爭之法律關係目前處於不確定、不明之狀態，始有確認利益存在，將來之法律關係並無受確認判決之法律上利益存在，法理甚明。又行政訴訟確認訴訟之標的應為公法上法律關係或行政處分，而原告上開聲明，係請求確認原告於借調期間之校長選舉人之資格存在，然校長選舉人資格本身，並非屬公法上之法律關係，即非屬行政訴訟確認訴訟之標的，何況本件並無確認訴訟訴之利益存在。
⒐關於原告請求損害賠償1元部分：原告主張其於107年10月
16日搭乘大眾交通工具至被告學校乙節，雖提出台鐵火車票、公車、捷運之最低車資，然原告並未提出當日其確實有搭乘哪一種大眾交通工具之證明，原告也有可能是搭乘原告之公務車到校，而無車資支出之事實；更何況，原告於107 年10月16日到校之原因多端，或為教學，或為到校處理其事務等，不一而定，縱兼有至選舉會場，然無論有無車資之支出，均與107 年10月16日選舉權之行使與否，無因果關係存在，是原告請求賠償1 元，於法無據。㈢聲明：駁回原告之訴。
五、本院之判斷：㈠如事實概要欄所載之事實，均為兩造所不爭執，並有藝管所
107 年10月9日簽呈（本院卷第339頁）、原處分（本院卷第27頁）、評議決定書及其送達證書（再申訴卷第19頁至第27頁）、再申訴評議決定書（本院卷第29頁至第35頁）附卷可稽，此部分之事實可以認定。茲兩造爭執所在，乃被告107年10月12日臺藝大人字第1071800492號書函是否為行政處分？被告於本件訴訟是否適格？被告校教評會修訂107年5月24日借調要點，是否具有事務權限？若無，原處分是否仍為違法？又原告訴請確認「自裁判日起至111年1月11日借調期間之校長選舉人資格存在」部分，有無訴之利益？㈡107 年10月12日臺藝大人字第1071800492號書函性質上為行政處分：
⒈按為落實憲法第11條保障學術自由之意旨，在法律規定範
圍內承認大學享有一定之自治權（大學法第1條第2項），以賦予其於組織及其他建制方面之制度性保障，俾擔保其研究、教學及學習等活動，不受不當之干涉，乃大學追求特色定位及學術發展所必要。而大學校長除綜理校務，肩負順遂推動學校行政事務之職責外，其治校理念尤攸關大學整體發展，並引領學校之學術定位與走向，大學教師身為大學教學、研究活動的核心成員，就大學校長之拔擇，自應享有一定之參與權。大學法就國立大學校長之聘任，除新設立國立大學之校長，逕由教育部組織遴選小組直接選聘（大學法第10條）外，依大學法第9 條第1項、第2項及第5 項規定，新任國立大學校長之產生，係由學校組成校長遴選委員會（成員代表包括學校校務會議推選之學校代表），經公開徵求程序遴選出校長後，由教育部聘任之；於任期期滿而擬續聘時，就續聘之程序及次數，則授權由大學組織規程定之，該條立法理由並說明上開規定乃係「尊重學校自主」、「尊重大學之決定」，可知學校成員參與國立大學校長的遴選，亦屬大學自治精神的體現。
⒉次按「（第1 項）本大學校長之產生應於現在校長任期屆
滿十個月前或因故出缺後二個月內，由本大學組織校長遴選委員會遴選。（第2 項）委員會各類成員之比例與產生方式如下：校務會議推選之學校代表占全體委員總額五分之二。學校推薦校友代表及社會公正人士占全體委員總額五分之二。其餘委員由教育部遴派。（第3 項）本大學校長任期四年，經連任程序通過後得連任一次。校長如擬連任，應…，於首任任期屆滿一年前，經教育部徵詢並函請本校於一個月內提報校務說明書，供教育部辦理續任評鑑，並於教育部評鑑結果送達後三個月內召開校務會議，由校務會議中出席代表互推一人為主席主持會議，參酌教育部所送之評鑑結果並對於續任校長行使同意權。由全校專任講師以上教師、研究人員及校務會議中未具教師、研究人員身分之代表行使投票權，同意票數達實際投票人數二分之一以上為通過續任，則陳報教育部辦理續聘。」被告組織規程第5 條第1項至第3項訂有明文（再申訴卷第64頁）；而本於大學法、被告組織規程所訂定之被告校長遴選辦法第2 條、第3條第1項第1款第1目亦分別明訂：
「（第1 項）校長任期屆滿十個月前或因故出缺後二個月內，應組成校長遴選委員會（以下簡稱遴委會）進行遴選事宜。（第2 項）校長遴選分二階段遴選制，即校長候選人需經全校專任講師以上教師二分之一同意，始得成為第二階段進入遴委會之校長候選人。」「遴委會置委員十五人，遴委會由下列委員組成：學校代表六人：㈠教師代表（含擔任教學之專業技術人員）五人；由校務會議就各學院講師以上專任教師以無記名單記法分別票選一名。」（本院卷第37頁）。經核上開規定，均與大學法第9條第2項所定校長遴選委員會各類成員之比例與產生方式相符，並本於大學法就校長遴選尊重大學自治的精神，具體形塑專任教師參與校長選舉之方式為行使投票同意權。
⒊又按所謂行政處分，依行政程序法第92條第1 項及訴願法
第3條第1項規定，乃係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。依處分之內容為分類標準，可大別為下命、形成及確認等3 種類型。其中所謂確認處分，包括對於法律關係存否之確認，以及對人之地位或物之性質在法律上具有重要意義事項之認定。所謂在法律上具有重要意義事項之認定，乃係指此種認定直接影響行政法上法律效果者而言。本件被告所屬校教評會於107年5月24日審議通過修訂借調要點，於該要點第5點增列第3項規定：「借調教師於借調期間在本校終止選舉權與被選舉權，亦不得參加本校各項會議，包括系（所、中心、室）級會議。」（申訴卷第6頁），原告乃陳請其於借調前所任職之藝管所於107年10月9日簽請承辦單位核發選票（本院卷第339頁），嗣經被告107 年10月12日臺藝大人字第1071800492號書函回覆原告略以：原告自107年2月12日起至109年2月11日借調擔任史博館館長職務，依借調要點第5點第3項規定，於借調期間未具校長續任案行使同意權之資格等語（本院卷第27頁）。是該函乃係被告據系爭規定予以審核，認定原告合致於上開終止投票權之規定，其性質係在說明依借調要點原所應有的效力，然因該認定結果，具有原告無從行使投票同意權之規制效力（在法律上具有重要意義事項之認定），自屬被告就具體事件（校長續任同意案），所為確認原告不具有行使投票同意權資格致損害原告權利之行政處分（確認處分），是被告辯稱上開書函僅係被告回覆藝管所簽呈之通知，核其性質應僅屬單純事實上之陳述及說明，並未發生任何法律上之效果，屬於觀念通知，應非被告對於原告所為之「措施」或行政處分等語，自不足採。
㈢本件被告適格：被告雖辯稱原告於109年8月17日撤回起訴時
訴之聲明第二項（確認原告於借調期間在被告之校長選舉權與被選舉權資格存在），則原告於本件訴訟之請求（再申訴評議決定撤銷），為撤銷訴訟甚明，依行政訴訟法第24條第
2 款之規定，原告應以作成再申訴評議決定之教育部為本件訴訟之被告。嗣原告因本院違法闡明，而於109 年9月3日變更訴之聲明為確認原處分違法，然亦違反確認訴訟補充性原則等語。然按行政訴訟法第24條就經訴願程序之行政訴訟，依訴願結果定其被告機關，即駁回訴願時，為原處分機關；撤銷或變更原處分時，則為撤銷或變更之機關，此乃因此兩種情形，該原處分、撤銷或變更原處分之決定均屬第一次侵害權利之行政行為，乃以為該原處分、為該撤銷或變更原處分決定之機關，為被告機關。本件中央申評會之再申訴評議決定，固係撤銷被告申評會就原處分所為之申訴評議決定，惟其撤銷結果，形同維持原處分，此核與行政訴訟法第24條第1 款所定經訴願程序之行政訴訟，應以駁回訴願時之原處分機關為被告之情形，同樣並未創設新的規制效果，第一次權利侵害者仍係原處分，是原告以被告而非以教育部為起訴對象，自無違誤。至原告嗣又將「再申訴評議決定撤銷」之聲明，變更為確認原處分違法，乃係因原處分所認定原告於107年10月16日之被告校長選舉中不具有行使投票權資格之規制效力，已因該次選舉辦理完畢，而無法回復原告得於該次選舉行使選舉權之狀態，是原告原聲明撤銷原處分，顯有應提起確認訴訟，而誤為提起撤銷訴訟之情，已詳如「程序事項」欄所述，而訴訟種類之選擇，攸關人民得否在一次訴訟中達到請求法院保護其權利之目的，故當事人於事實及法律上之陳述如有未明瞭或不完足之處時，審判長應行使行政訴訟法第125條第3項所定之闡明權，否則即有應闡明而未予闡明之違法，是於本院109 年9月3日言詞辯論時，審判長即詢問原告訴訟代理人，因校長選舉已於107 年10月16日辦理，是否將訴之聲明第一項（再申訴評議決定撤銷），變更為確認原處分違法等語（本院卷第472 頁），是否依該闡明變更聲明，仍係由具有法律專業之原告訴訟代理人決定，並無何被告所指「法院替代當事人為訴之聲明」之情，是被告上開所辯，容有誤會。另被告所引最高行政法院100 年度裁字第260號、高雄高等行政法院107 年訴字第220號等裁定意旨，均係說明當事人怠於提起訴願及撤銷訴訟，聽任行政處分確定後，不得再行起訴請求確認因該處分所生法律關係成立或不成立，架空訴願及撤銷訴訟制度等關於確認訴訟補充性之內涵（本院卷第563、567頁），本件並無原告坐令原處分確定，嗣又提起確認原處分違法之情，是被告引喻失義，尚非可採。
㈣關於被告校教評會是否具有修訂107年5月24日借調要點之事務權限及其所衍生原處分有效性部分：
⒈按「本大學設下列各種委員會：教師評審委員會：本校
設校、院、系（所、中心）三及教師評審委員會，分別依規定評審本校有關本校教師、…之聘任、升等、停聘、解聘、不續聘、延長服務、資遣原因認定及其他依法令應予審議之事項。校教師評審委員會之設置辦法，經校務會議審議通過後實施。…。」「本大學設下列各種會議：校務會議：議決校務重大事項，以下列人員組成之：…。校務會議審議下列事項：…。㈡組織規程及各種重要章則。…。㈦會議提案及校長提議事項。」被告組織規程第25條第1項第1款、第26條第1款第1目、第4 目第2、7小目分別訂有明文（再申訴卷第63頁以下）。又被告校教評會設置辦法第1 條明訂：「國立臺灣藝術大學（以下簡稱本校）依大學法及本校組織規程相關規定，設置教師評審委員會（以下簡稱本會），審議有關本校教師、研究人員、專業技術人員之聘任、升等、停聘、解聘、不續聘、延長服務、資遣原因認定及其他依法令應予審議等事項。」（本院卷第481頁）。
⒉由上開規定可知，關於被告校教評會之設置辦法及其他組
織規程、各種重要章則等，均屬於校務會議審議之權限；而校教評會審議權限除教師、研究人員、專業技術人員之聘任、升等、停聘、解聘、不續聘、延長服務、資遣原因認定等事項外，尚包含「其他依法令應予審議」之事項。經查，系爭借調要點係被告校教評會於101年10月16日101學年度第1 次會議審議通過，而該要點第5點增訂第3項規定，則係於107年5月24日106學年度第8次校教評會議審議通過，此觀諸借調要點所載法規沿革甚明（再申訴卷第72頁），而該要點第1 點固表明其係依教育部訂頒借調原則而訂定，然由借調原則第6 點規定：「各級主管教育行政機關或學校如定有較本原則更嚴格之規定者，從其規定。」（再申訴卷第62頁），雖可推知得由「各級主管教育行政機關」、「學校」內部自行訂定相關借調規範，然並無明文應由各級主管教育行政機關或各校何權責單位訂定之，是尚難依借調原則相關規定，即認被告校教評會訂定或修正借調要點，係屬於「其他依法令應予審議」之事項。又被告雖辯稱攸關教師之聘任、升等、停聘等重要之權利義務，基於大學法第20條之授權，由教評會審議之，則權益影響低於教師之聘任、升等、停聘等權益之教師借調事項，由學校教評會審議訂定，依舉重明輕之原則及法理，並未逾越大學法第20條之授權範圍等語。然按「大學教師之聘任、升等、停聘、解聘、不續聘及資遣原因之認定等事項，應經教師評審委員會審議。」固為大學法第20條第
1 項所明文，惟該規定乃係採列舉方式明定「大學教師之聘任、升等、停聘、解聘、不續聘及資遣原因之認定」，係屬於教評會的職權，雖不能逕予認定教評會權限僅限於此（參諸大學法第20條第2項規定授權校務會議審議學校教評會之運作規定，自不能排除校務會議於訂定教評會運作規範時，賦予教評會較諸大學法第20條第1 項所定更大的權限），然亦無從以所謂舉重明輕之法理，逕行推論關於借調規範亦應屬教評會審議事項範圍內，否則校內事務較諸「大學教師之聘任、升等、停聘、解聘、不續聘及資遣原因之認定」等事項為輕者，恐非僅借調一端，若均以舉重明輕法理推認為教評會職權，自非允洽；此外，被告亦未能舉出相關法規規定由教評會審議教師借調之相關規範，則本件被告校教評會是否有訂定或修正借調要點之事務權限，以及本於107年5月24日借調要點所作成原處分之效力，即非無疑。
⒊雖然如此，然參諸大學法第16條所定校務會議之職權，包
括審議校務發展計畫及預算、組織規程及各種重要章則、學院、學系、研究所及附設機構之設立、變更與停辦、教務、學生事務、總務、研究及其他校內重要事項、有關教學評鑑辦法之研議、校務會議所設委員會或專案小組決議事項，以及會議提案及校長提議等事項（被告組織規程第26條第1款第4目所臚列校務會議之各項權限，與前揭大學法第16條之規定相同），可見校務會議乃學校最高決策組織，且如前所述，被告校教評會之設置辦法既係由校務會議所通過，而該設置辦法復明文校教評會之職權，則非明文規定在校教評會職權範圍內，而由校教評會審議所生欠缺事務權限之瑕疵，如透過會議提案形式經由校務會議審議通過者（參見被告組織規程第26條第1 款第4目第7小目，再申訴卷第69頁），非不得認為該項瑕疵業經有事務權限之組織（即校務會議）予以追認或補正。經查，被告校長續任行使同意權一案，其提案內容即包括「行使校長續任同意權之選舉名冊」（不含借調人員、專案教師及客座教師），經提交被告臨時校務會議討論獲得通過等情，有被告107年10月16日107學年度第1 次臨時校務會議紀錄在卷可稽（本院卷第523 頁以下），是該次提案標的雖非系爭規定或原處分，其提案內容亦未敘及系爭規定或原處分，惟排除借調人員參與該次校長選舉之效果則一，應可認排除借調人員參與該次校長選舉，業經有事務權限之校務會議予以確認，而該確認之結果亦與系爭規定相符，就此而言，應可認校教評會修正系爭規定之事務權限瑕疵及據系爭規定所作成原處分之瑕疵，已獲得補正。又原處分乃係以被告名義作成，而非人事室，原告主張原處分逕由人事室等作成決行發函，確實欠缺事務權限等語，與事實不符，自無足採。
⒋又借調要點第5點於107年5月24日增列第3項規定，乃係因
考量「借調教師係以全部時間至借調機關擔任特定之職務或工作，爰借調人員宜本一人一職原則，以專責成，俾能固守職分，避免影響公務之遂行及有礙其職權之行使」，並參酌教育部97年8月8日函釋，而為修正等情，此有系爭規定修正草案對照表、被告107年5月24日106學年度第8次教評會會議紀錄附卷可佐（本院卷第41、435 頁以下）。
而參諸前開修正草案對照表所引教育部97年8月8日函釋略以：「大學專任教師於借調留職停薪期間如確未實際在校任教、服務，尚無法了解校內教師表現並據以執行教師評審委員會審議聘任、升等、停聘、解聘、不續聘及資遣原因之認定等事項，爰仍不宜擔任教師評審委員會委員」等語（本院卷第41頁），固係就借調留職停薪之大學專任教師是否適宜擔任教評會委員而發，無關大學校長投票同意權之事，然不得逕謂除該函釋所指情形外，大學就借調留職停薪之專任教師，不得合理限制其依有關法令及學校章則之規定所享有之權利，畢竟借調留職停薪者，乃係以全部時間至借調機關擔任特定之職務或工作，相當程度上與本職機關或學校及其原職務有所脫離，對於學校事務或人事表現少有接觸觀察的機會，則基於校務發展之考量，限制借調留職停薪專任教師之大學校長投票同意權，其手段與目的間具有合理之關聯性，亦屬大學自治之範疇，是原告主張原處分不符合比例原則和因果關聯性，違反不當聯結禁止原則且恣意擴張教育部97年8月8日函釋事項等語，尚無足採。
⒌另原告主張被告濫用行政公權力，製造出針對個人性的不
當法令，並刻意安排於校長選舉前後7 個月內為法令變更一節，不僅未據原告提出「針對個人性」、「刻意安排」等相關事證供本院查核，且於107 年10月16日行使校長續任同意權前，原告原所任職之藝管所於同月2 日即簽請將專任教師借調之選舉權、被選舉權以及參與學校各項會議事宜提交校務會議討論，嗣經會辦人事室、秘書室意見，人事室意見略以：借調要點核定實施之程序（即經校教評會通過，陳請校長核定後施行），歷來均無變更，且校務會議、校教評會各有其設置功能及目的，就其事務管轄各司其職，均屬攸關校務之重要組織等語；而秘書室意見則以：借調要點審議權責為校教評會，非校務會議審議權責，建議提請教評會討論等語，經校長批示依秘書室、人事室意見辦理，並請藝政所研具提案，依相關程序（所、院教評）奉核後，提校教評會審議。嗣校教評會委員於107年11月22日107學年度第2次教評會提案修正系爭規定，經該次會議決議提交下次會議討論，經校教評會107 年12月20日107學年度第3次會議就人事室所蒐集國內15所院校有關立法例，並參照教育部97年8月8日函釋，乃將系爭規定修正為「借調教師於借調期間不得參與本校各級教師評審委員會。」等情，有上開簽呈、校教評會107 年12月20日107學年度第3次會議、修正後借調要點在卷可考（申訴卷第8 頁至第12頁、本院卷第427頁至第429頁、再申訴卷第
74、75頁），是系爭規定於校長續任行使同意權前即有修正之議，並經校長批核送交校評會審議，嗣並經校教評會審議修正通過，如系爭規定確實具有人為針對性，被告應無必要於校長續任行使同意權即啟動修正之議，而滋生「短期間內進行兩次修正，又適逢校長續任行使同意權期間，是否為量身訂製」之疑竇，是原告上開主張，乃係主觀臆測之詞，自無足採。
⒍又原告主張原處分作成前，未給予其陳述意見之機會一節
，按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」固為行政程序法第102條所明定。然所謂「限制或剝奪人民之自由或權利之行政處分」，係指積極地變更人民既有之自由或權利現狀，而創設使其減損或喪失之法效果而言，如係就人民之自由及權利現狀所為確認處分，尚非屬「限制或剝奪之行政處分」之範疇，主管機關自無適用上開規定應踐行給予處分相對人陳述意見之程序義務（最高行政法院106 年度判字第2 號判決意旨，亦同此見解）。本件原處分乃係被告據系爭規定予以審核，認定原告合致於終止投票權之規定，所為確認原告不具有行使投票同意權資格之確認處分，已如前述，並非變更原告現存之權利義務狀態，而創設新的法律關係之下命或形成處分，被告未於原處分作成前，予以原告陳述意見之機會，於法尚無違誤，是原告上開主張，亦無足採。
⒎又原處分僅係確認原告並無校長選舉之投票同意權，並未
涉及原告得否參與學校或系、所各項會議之問題，是原告關於此部分之理由論述，均與本件無涉，本院不再一一贅論，附此敘明。
㈤原告訴請確認「自裁判日起至111年1月11日借調期間之校長
選舉人資格存在」部分，並無訴之利益：原告主張其於借調期間，對於校長選舉之選舉人資格，在被告強力否認下，處於不確定狀態，故上開訴之聲明，其確認利益乃為大學自治、教師法等所賦予原告參與校長選舉之教師權利等語。然按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」行政訴訟法第6條第1項前段定有明文。所謂即受確認判決之法律上利益，須因法律關係之存否不明確，致原告在公法上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去之者，始為存在。茍原告主張之法律關係並無存否不明確者，其卻逕提起確認公法上法律關係存在或不存在之訴，應認其起訴無受確認判決之法律上利益，而不備確認之訴之特別訴訟要件，其於法律上顯無理由。經查，系爭規定業經於107 年12月20日修正，修正後借調要點第5點第3項並無限制被告教師於借調期間終止選舉權之明文，自無被告再次援引系爭規定否認原告選舉權之危險存在。至原告所指被告強力否認原告之選舉人資格一節，乃係被告就本件於原處分作成當時原告是否有選舉人資格而為之論述，原告據此提起確認訴訟，顯屬無據，是原告訴請確認「自裁判日起至111年1月11日借調期間之校長選舉人資格存在」，並無訴之利益，此部分之訴顯無理由，應予駁回。
㈥就原告訴請被告應給付原告1元部分：「提起行政訴訟，得
於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」行政訴訟法第7條固有明文，惟本件原處分既無違法，原告所提如其訴之聲明第二項之確認訴訟，亦顯無理由，均已如前述，是原告訴請被告應給付原告1元部分，即失所附麗，而無理由，應予駁回。
六、綜上所述，原告主張均無足採，原處分確認原告於借調期間未具行使校長續任同意權之資格，其所依據之系爭規定固有事務權限欠缺之瑕疵，然嗣後業經有事務權限之校務會議通過選舉人名冊而予以補正，原處分於法自無違誤，原告訴請確認原處分違法，為無理由，應予駁回。又原告訴請確認「自裁判日起至111年1月11日借調期間之校長選舉人資格存在」部分，並無訴之利益，其訴顯無理由；另其訴請被告應給付1 元部分，因上開兩項訴之聲明均無理由，此部分損害賠償請求，自失所附麗而無理由，均應予駁回。另本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 11 月 19 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 蕭 忠 仁
法 官 蘇 嫊 娟法 官 李 明 益
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 11 月 19 日
書記官 劉 育 伶