臺北高等行政法院裁定
109年度訴字第1342號112年2月2日辯論終結原 告 張警鐄（兼林雪之承受訴訟人）
張傑銘（林雪之承受訴訟人）
張美瑩（林雪之承受訴訟人）共 同訴訟代理人 王泰翔 律師被 告 花蓮縣政府代 表 人 徐榛蔚（縣長）訴訟代理人 李子先
洪志強賴宛秀上列當事人間都市計畫事件，原告不服內政部中華民國109年9月18日台內訴字第1090420470號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、程序事項：林雪提起本件訴訟後，於民國110年7月25日死亡，經其繼承人即原告張警鐄、張傑銘及張美瑩提出戶籍謄本及戶口名簿（本院卷第385至393頁），具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、本件訟爭概要：㈠原告所有坐落花蓮縣吉安鄉慈惠段528、530、537-1地號等3
筆土地（下稱系爭土地），依「變更吉安都市計畫（住一住宅區）細部計畫（第一次通盤檢討）案」（下稱系爭細部計畫第一次通盤檢討案），位於「整體開發（市地重劃）區住一-3」範圍內。緣系爭細部計畫第一次通盤檢討案公開展覽期間，系爭土地原所有權人林雪及共有人即原告張警鐄向被告陳情系爭土地之都市計畫土地使用分區應由「住一-3」變更為「住一-4」（合法建物建成區），經被告於民國105年10月17日召開花蓮縣都市計畫委員會第147次會議討論，以系爭土地上並未坐落有合法建物，不符合系爭細部計畫第一次通盤檢討案之重劃剔除原則而未便採納，乃維持將系爭土地劃屬「住一-3」範圍內之決定。嗣被告於105年12月6日以府建計字第1050224281A號函公告實施系爭細部計畫第一次通盤檢討案。
㈡惟系爭細部計畫第一次通盤檢討案經重劃範圍內土地所有權
人以有劃定書圖不符之疑義而陳情，被告乃依該等意見辦理系爭細部計畫第一次通盤檢討案之訂正案（下稱系爭細部計畫第一次通盤檢討訂正案），並提請花蓮縣都市計畫委員會107年7月27日第154次會議討論後，以107年8月16日府建計字第1070160808A號公告發布實施系爭細部計畫第一次通盤檢討訂正案。乃系爭土地之原所有權人林雪及共有人即原告張警鐄對系爭細部計畫第一次通盤檢討訂正案有所不服，於107年10月16日、107年12月4日、108年1月28日繕具陳情書，以相同事由向被告陳情主張系爭土地應由「整體開發（市地重劃）區（住一-3）」改為「合法建物建成（住一-4）區」等語，經被告分別以107年10月29日府建計字第1070206473號函、107年12月26日府建計字第1070241305號函、108年2月25日府建計字第1080024176號函（下稱108年2月25日函）回復原告略以：陳情事項已納入系爭細部計畫案內並經花蓮縣都市計畫委員會第154次會議審議完竣後發布實施，此已完成法定程序，系爭土地依都市計畫書規定，應以市地重劃方式辦理開發；若就該都市計畫仍有陳情意見，應俟上開細部計畫第二次通盤檢討作業時再行陳情，俾便錄案供規劃之參酌。系爭土地之原所有權人林雪及共有人即原告張警鐄不服上開被告108年2月25日函覆而提起訴願，經內政部以108年6月24日台內訴字第1080040366號訴願決定不受理（下稱前訴願決定）。
㈢嗣系爭土地之原所有權人林雪及共有人即原告張警鐄於109年
5月19日再度繕具陳情書，以相同事由向被告陳情系爭土地應由「整體開發（市地重劃）區（住一-3）」改為「合法建物建成（住一-4）區」等語，被告乃以109年6月1日府建計字第1090095603號函（下稱109年6月1日函）復略以：「……說明：……三、……台端所陳事項均已經本縣都市計畫委員會第154次大會審議完竣後公告發布實施，完成法定程序，……若就該都市計畫仍有陳情意見，應俟吉安鄉公所辦理上開都市計畫之細部計畫第二次通盤檢討作業時再行陳情，俾便錄案供規劃之參酌。」。原告不服上開被告109年6月1日函，提起訴願復經決定不受理。因原告對系爭細部計畫第一次通盤檢討案仍有不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張要旨及聲明：㈠主張要旨
⒈程序部分
⑴按修正行政訴訟法施行前已發布之都市計畫，不適用修
正行政訴訟法第二編第五章都市計畫審查程序之規定。惟修正行政訴訟法施行前發布之都市計畫，具行政處分性質者，於修正行政訴訟法施行後，仍適用行政訴訟法有關違法行政處分之訴訟程序，行政訴訟法施行法第14條之5第1項、第2項定有明文。次按「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟，……」司法院釋字第156號解釋闡釋甚明，參諸其理由書所為說明，依都市計畫法第27條第1項規定對都市計畫所為之個別變更，如直接限制人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質。又「都市計畫擬定計畫機關依規定所為定期通盤檢討，對原都市計畫作必要之變更，屬法規性質，並非行政處分。惟如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟，始符憲法第16條保障人民訴願權與訴訟權之意旨。
」司法院釋字第742號解釋復有補充。從而，定期通盤檢討公告內個別項目之具體內容，如直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔，亦認屬個案變更而具行政處分之性質。
⑵系爭細部計畫第一次通盤檢討案於105年12月6日發布，
後於107年8月16日公告發布系爭細部計畫第一次通盤檢討訂正案，其中內容涉及原告所有之系爭土地被列為（住一-3）區，因而須與其他土地共同開發，且無法單獨申請建築執照，影響原告權益甚鉅，且增加原告負擔，而具行政處分之性質。本件系爭都市計畫若本院認有行政處分之性質，得依行政訴訟法第6條第4項規定，裁定將之移送於訴願管轄機關即行政院，由行政院就系爭主要及細部計畫之適法性及原告主張有無理由加以審酌。⑶另因系爭細部計畫第一次通盤檢討案及系爭細部計畫第
一次通盤檢討訂正案之公告均未為救濟期間之教示，依行政程序法第98條第3項規定，相對人或利害關係人如自處分書送達後1年內聲明不服，視為於法定期間內所為。系爭細部計畫第一次通盤檢討案公布於105年12月6日，原告已於105年12月19日、106年7月20日分別提出不服意見。又系爭細部計畫第一次通盤檢討訂正案係於107年8月16日公告，原告亦於同年10月16日、12月4日及108年1月28日出具陳情書，是原告已於處分書送達後1年內聲明不服，併此敘明。
⒉依花蓮縣都市計畫委員會第147次會議記錄，決議條文就開
發方式為：「㈡整體開發（市地重劃）區本細部計畫區之住宅區（住一-3），應以自辦市地重劃方式辦理開發。」強制遭劃歸市地重劃區之土地，應自辦市地重劃。然平均地權條例第58條第1項之規定，係獎勵土地所有權人得提出自行辦理市地重劃，而非行政機關得以都市計畫「強制」土地所有權人必須自行辦理市地重劃，平均地權條例並未授權行政機關得強制人民須自辦市地重劃辦理開發，則系爭細部計畫第一次通盤檢討案乃逾越法律授權而違法。
⒊此外，獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第5條固有「自
辦市地重劃範圍不得小於一個街廓。但有明顯之天然界線或都市計畫另有規定範圍者，不在此限。」之規定，然上開辦法係基於平均地權條例第58條第2項授權而制定，僅適用於由土地所有權人自行發起市地重劃，而非行政機關強制之規定，是本件市地重劃之範圍自仍應以市地重劃辦法第7條第1項之原則定之，而系爭細部計畫第一次通盤檢討案將系爭土地劃為市地重劃區尚非基於前開原則，而僅係依其計畫中之剔除原則為之，顯然與法規有違。
⒋再者，按市地重劃規劃内容之目的，係將「畸零細碎不整
之土地，交換分合重新分配經重劃後各宗土地均直接臨路，且立可供建築使用。」原告所有之景成企業有限公司使用土地之總面積為544.48坪，工廠用地包含：慈惠段528、530、535、536、537、537-1、539地號均為相臨土地，僅有慈惠段528、530、537-1、被編列住一-3納入自辦市地重劃，應先說明。73年，輕工業區細部計畫公布實施時，原告購入慈惠段537號，而早在69年，前土地所有權人申請約1300坪土地，已捐出道路用地300餘坪（約佔38%)準備和建商合建房屋，經被告公告一個月並核准3條供公眾通行的公告巷道，所以該地為經被告核准可供建築使用的合法建地，公共設施即巷道已完成，是原告符合自行以市地重劃方式開發完成的土地，屬於「私人自辦市地重劃」之規定辦理，已完成開發自無須再一次參與市地重劃。
況且，原告之系爭土地在93年已屬於「再發展區」，而「再發展區」在105年12月所發布之再發展區住宅區即應該是住一-4區。凡此，均見系爭細部計畫第一次通盤檢討案顯有重大瑕疵。
⒌末查，105年12月6日被告發布系爭細部計畫第一次通盤檢
討案，規定開發方式劃分為再發展區之住宅區(住一-1、住一-2、住一-4)及以自辦市地重劃辦理開發之住宅區（住一-3)。當時原告編號「36」號區塊的其他土地，都被編列為住一-4，例如「一、金龍寺（慈惠段542號）二、工廠：建國路一段117巷旁，土地上之建築物均只占土地的一小部分（慈惠段544號）三、空地：建國路一段125號旁即慈惠段599地號土地為空地，並無任何合法建物，卻被劃為住一-4。」，唯獨系爭土地只因有建物卻非合法建物而被編列為住一-3，甚至現況係已有公有道路（20米、8米道路），公共設施已完成，如今卻要求原告所有之系爭土地需要再次參與重劃，且強制規定為自辦。市地重劃辦法並無規定應依據「有無合法建物劃分住一-3或住—4」，系爭細部計畫第一次通盤檢討案顯然恣意且於法無據。
⒍綜上，系爭土地臨主要計晝道路20米建國路，為合法建地
，對街是商業區，左側也是商業區，而四周土地均為住一-4區，唯獨系爭土地被編入住一-3區（附件7)，系爭細部計畫第一次通盤檢討案顯然恣意而不適法，是懇請本院依行政程序法第111條第6、7款確認為無效。
㈡聲明
⒈確認被告系爭細部計畫第一次通盤檢討案關於系爭土地劃為住一-3區部分為無效。
⒉訴訟費用由被告負擔。
四、被告之答辯及聲明：㈠答辯要旨⒈程序部分：
⑴按「都市計畫之訂定（含定期通盤檢討之變更），影響
人民權益甚鉅。立法機關應於本解釋公布之日起2年內增訂相關規定，使人民得就違法之都市計畫，認為損害其權利或法律上利益者，提起訴訟以資救濟。如逾期未增訂，自本解釋公布之日起2年後發布之都市計畫（含定期通盤檢討之變更），其救濟應準用訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分之救濟規定。」105年12月9日公布之司法院大法官釋字第742號解釋著有明文。
⑵查被告之109年6月1日函，僅係對於人民陳情之單純事實
說明，並不生任何法律效果。縱認原告之起訴意旨，係對系爭細部計畫案第一次通盤檢討案之內容有所不服，而以其為訴訟標的，惟依系爭細部計畫第一次通盤檢討案第一章緒論-壹、計畫緣起略以：「本計畫區原於63年發布之『吉安都市計畫』係屬於乙種工業區，由於鄰近花蓮市區，發展迅速，漸形成花蓮市之衛星城鎮，至86年吉安都市計畫(第三次通盤檢討)發布時，始將本計畫區，以附帶條件方式，由工業區變更為住一住宅區。而自86年以附帶條件方式變更為住一住宅區後，歷經多年的波折，始於93年才依附帶條件規定完成『擬定吉安都市計畫(住一住宅區)細部計畫案』，……。另外，本計畫區細部計畫發布實施後，區內43塊開發單元陸續提出申請開發，然卻因附帶條件之規定、開發負擔之比例、開發單元內民意難以統合等因素，遲至今日經審議通過之開發計畫面積仍未達10%，同時也產生捐贈之公共設施面積過小，並且大多零星分布。故辦理本次通盤檢討，俾利本計畫區未來發展。」及系爭細部計畫第一次通盤檢討案第一章緒論-貳、法令依據略以，「…二、依據內政部100年1月6日台內營字第0990810923 號令修正之『都市計畫定期通盤檢討實施辦法』規定辦理通盤檢討各項事宜。」足見系爭細部計畫第一次通盤檢討案內容，係被告依都市計畫法第26條規定，基於對「整體都市生活及土地合理使用」之公益目的所為設計規劃變更，並非係針對原告所為之個案變更，亦未直接限制原告所有系爭土地之權利、利益或增加其負擔，而該都市計畫定期通盤檢討實施辦法係被告基於法律授權，對多數不特定人就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定，性質上應屬法規命令，原告據此提起本件訴訟，法院應為不受理之決定。
⑶依司法院大法官釋字第148號解釋意旨，被告辦理之系爭
細部計畫第一次通盤檢討案，係公法上之單方行政行為，未直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，未具有行政處分之性質。又依內政部訴願委員會於108年6月24日台內訴字第1080040366號訴願決定內容（略以）:「……經核與上開陳情同屬對都市計畫通盤檢討內容之建議，原處分機關108年2月25日函復內容，僅係對訴願人陳情事項所為之說明，並非行政處分。」原告主張「本件系爭都市計畫若本院認有行政處分之性質，本院得依行政訴訟法第6條第4項規定，由鈞院裁定將之移送於訴願管轄機關即行政院，由行政院就主要及細部計畫之適法性及原告主張有無理由加以審酌。」，應無理由。
⑷縱認原告對系爭細部計畫第一次盤檢討案內容有所不服
之意，亦即該案內容已限制其權利義務而屬行政處分，惟系爭細部計畫第一次通盤檢討案已於105年12月6日公告發布實施，其訂正計畫案則於107年8月16日公告發布實施，並非司法院大法官釋字第742號解釋公布日2年後所發布，原告亦無從準用訴願法規定提起救濟。
⒉按系爭細部計畫第一次通盤檢討案第五章規劃構想與變更
原則規定：「貳、規劃構想……四、開發方式構想……㈢重劃剔除原則1.已發展區……⑶合法建物建成區：變更住一住宅區前即領有合法建築物使用執照或持有合法工廠登記之之建成區……不納入重劃，降低重劃開發阻力。（整體開發區剔除原則）」（參本院卷第64至65頁）查被告依系爭細部計畫第一次通盤檢討案將系爭土地劃設為住宅區住一-3，被告於該計畫公開展覽期間提出建議系爭土地劃設為住一-4方式開發，惟因原告所有之系爭土地上並未坐落合法建物，不符合前揭重劃剔除原則，被告遂於105年10月17日召開第147次都市計畫委員會大會決議，維持系爭土地劃設為住一-3，並於105年12月6日以府建計字第1050224281A號函發布系爭細部計畫第一次通盤檢討案。
⒊至原告稱86年吉安都市計畫將系爭土地由工業區變更為住
宅區，逕行廢除主要細部計畫，並未保障原告之合法工廠存在；而93年後住一住宅區又採開發許可方式辦理，但街廓內地主難以整合，無法單獨開發，自不可歸責於人民而將其與鄰地即慈惠段535、536、537地號割裂，獨立列為住一-3市地重劃區云云。首先，本計畫區係86年12月17日發布實施「變更吉安都市計畫(第三次通盤檢)」變更內容明細表編號十三，指定應擬定細部計畫地區，並參酌93年2月19日內政部函頒之「都市計畫工業區檢討變更審議規範」第11點與新訂「都市計畫土地使用分區及公共設施用地檢討變更處理原則」等相關規定擬定「擬定吉安都市計畫(原工業區變更住宅區)細部計畫配合變更主要計畫案」，後依都市計畫法第26條及都市計畫定期通盤檢討規定辦理細部計畫通盤檢討案，並非被告逕行廢除主要細部計畫(乙證7)，先予說明。其次，系爭土地中慈惠段537-1地號土地係原告於91年為政府辦理增值稅減半優待政策時，為符合優待標準，自行於慈惠段537地號分割而出，而慈惠段528、530地號土地係原告遲至80年6月才購入之畸零地(詳如乙證8原告陳情理由)，續查慈惠段1385建號之建物登記簿謄本及建物測量成果圖等資料，系爭土地均非該合法建物辦理保存登記時之建物坐落土地(乙證9)；另原告其餘所有土地，已於被告辦理細部計畫通盤檢討時依檢討變更原則，將慈惠段1385建號之建物坐落土地(慈惠段535、536及537地號等3筆土地)規劃為住一-4(建成區)，併予補充說明。
⒋系爭細部計畫第一次通盤檢討案發布後，原告持續提出陳
情，因陳情意見涉及都市計畫建議事項，被告爰於105年12月19日及106年7月20日分別提請都市計畫委員會第149次及150次大會審議（參乙證5），因原告仍無法提供案地合法房屋證明，基於上開之相同理由，不採納原告之陳情。
又因系爭細部計畫第一次通盤檢討案公告發布實施後，有劃定書圖不符之疑義，被告遂依都市計畫法第26條及內政部74年4月25日臺內營字第302828號函及68年3月13日台內營字第942號函辦理訂正計畫案，原告復於訂正計畫案公開展覽期間提出陳情，經被告都市計畫委員會第154次大會決議，亦因查無合法房屋佐證資料而不予訂正。其後，原告仍屢屢向被告陳情，被告遂以109年6月1日函說明上情，並請原告依法於第二次通盤檢討時提出建議，系爭109年6月1日函於法並無違誤。
⒌原告所提考量與相鄰土地之利用情形及是否有「重劃」可
能一節，查系爭細部計畫無論就住一-3(市地重劃區)或住一-4(建成區)，均列為住宅區，僅附帶條件有所不同。住一-3為以市地重劃辦理，續依市地重劃實施辦法第31條及獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第31條規定辦理，即重劃後土地分配之位置，以重劃前原有土地相關位次分配於原街廓之面臨原有路街線為準，尚無原告所訴參與市地重劃後將使土地更加破碎之情形；住一-4為繳納土地等值代金。而該二區於附帶條件完成後，其土地使用及建築物均準用都市計畫法臺灣省施行細則第15條住宅區規定，並無原告所述無法整合使用之情形。
㈡聲明⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
五、本件爭點：㈠系爭細部計畫第一次通盤檢討案就系爭土地劃為住一-3區是
否為行政處分？如為行政處分，是否具有行政程序法第111條第6、7款之無效事由？㈡本件是否合於依行政訴訟法第6條第4項移由訴願機關進行訴
願程序之要件？
六、本院之判斷：㈠如訟爭事實欄所載之事實，有系爭細部計畫第一次通盤檢討
案（本院卷第31至85頁）、原告105年12月19日陳情書（原告陳報狀外放卷第1至4頁）、被告105年12月29日都市計畫委員會第149次大會會議紀錄（本院卷第137至138頁）、原告107年10月16日陳情書（原告陳報狀外放卷第72至74頁）、被告107年10月29日函（本院卷第353頁）、原告107年12月4日陳情書（原告陳報狀外放卷第95至99頁）、被告107年12月26日函（訴願卷第63頁）、原告108年1月28日陳情書（原告陳報狀外放卷第104至108頁）、108年6月24日內政部台內訴字第1080040366號訴願決定書（係針對被告108年2月25日函提起訴願之訴願決定，本院卷第124至127頁）、原告109年5月19日陳情書（本院卷第439至441頁）、被告109年6月1日函（訴願卷第30頁）及本案訴願決定（本院卷第27至30頁）等附卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。㈡被告依系爭細部計畫第一次通盤檢討案將系爭土地劃為住一-3區為行政處分：
⒈按修正行政訴訟法施行前已發布之都市計畫，不適用修正
行政訴訟法第二編第五章都市計畫審查程序之規定。惟修正行政訴訟法施行前發布之都市計畫，具行政處分性質者，於修正行政訴訟法施行後，仍適用行政訴訟法有關違法行政處分之訴訟程序，行政訴訟法施行法第14條之5第1項、第2項定有明文。次按「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟，……」司法院釋字第156號著有解釋在案。又「都市計畫擬定計畫機關依規定所為定期通盤檢討，對原都市計畫作必要之變更，屬法規性質，並非行政處分。惟如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟，始符憲法第16條保障人民訴願權與訴訟權之意旨。」司法院釋字第742號解釋復有補充。從而，都市計畫定期通盤檢討公告內個別項目之具體內容，如直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔，性質上即應屬個案變更而具行政處分之性質甚明。
⒉經查：
⑴系爭細部計畫第一次通盤檢討案於105年12月6日發布，
且系爭土地被劃為住一-3區，已如前述。而依據該案第二章「上位計畫、相關計畫與現行計畫」肆、「現行計畫（主要計畫與細部計畫）」二、細部計畫-吉安都市計畫（住一住宅區）細部計畫（三）土地使用分區計畫：「……住宅區計畫面積……，並附帶條件規定：『應依本細部計畫規定之〈住一住宅區私人或團體申請開發辦法〉申請開發或於自辦市地重劃完成後，始得發照建築』。」有該計畫內容在卷可稽（參本院卷第47頁）。又依據該案第五章「規劃構想與變更原則」貳、「規劃構想」
四、開發方式規劃構想（一）依現況條件設立不同開發條件2.整體開發（市地重劃）區（住一-3）：「應以市地重劃辦理整體開發地區：非屬已審核通過發審議地區、特定目的使用之地區與合法建成區，俾利本計畫區公共設施健全平衡發展」，以及第五章「規劃構想與變更原則」貳、「規劃構想」四、開發方式規劃構想（三）重劃剔除原則（下稱系爭剔除原則）2.整體開發（市地重劃）區：「非屬於下列三地區者，以市地重劃方式進行開發。（1）已審核通過開發審議地區（2）特定目的使用之地區（3）符合整體開發區剔除原則」亦有該計畫內容在卷可稽（本院卷第64至65頁）。
⑵經核系爭剔除原則係載明於系爭細部計畫通盤檢討案內
，原告所有之系爭土地，即據此而經認定屬於市地重劃區，而需參與與其他土地共同開發之整體開發；且依前揭說明可知，原告就系爭土地申請核發建築執照之時程亦因而需受到限制，堪認此等就該區土地之使用所為之具體管制，已使原告無法逕自依所有權人之權能自行規劃系爭土地之利用方式與時程，對原告就系爭土地之所有權實具有增加限制之作用，則該針對系爭土地依系爭剔除原則所為之劃定，依前揭說明，即具行政處分之性質而得為行政訴訟之爭訟標的，揆諸司法院釋字第742號解釋，即應認得由系爭土地所有權人之原告對之提起行政訴訟以資救濟，始符合有權利即有救濟之憲法原則，核先敘明。
㈢原告主張被告將系爭土地劃為住一-3區之行政處分為無效，並無理由，理由如下：
⒈按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書
面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第111條定有明文。所謂無效之行政處分，係指行政行為雖有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、公益性，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。
是依行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。而所謂「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者」係指行政機關作成行政處分違反專屬管轄之規定，或欠缺作成行政處分之事務權限。而「專屬管轄」者，指某行政事務專屬於某行政機關管轄之謂，主要是指土地專屬管轄（參行政程序法第12條第1款）；至於「缺乏事務權限」者，係指重大而明顯諸如違反權力分立，而對於系爭事件欠缺處理之權限，例如民法上私權之爭執卻由行政機關加以裁處之情形。又行政處分是否具有重大明顯之瑕疵，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性之存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效（最高行政法院108年度判字第82號、第52號、第35號、109年度判字第437號判決意旨參照）。
⒉原告固主張原處分有行政程序法第111條第6、7款之重大瑕疵而為自始無效云云，惟查：
⑴原告以：平均地權條例第58條第1項規定係獎勵土地所有權人得自行提出辦理市地重劃，而非行政機關得以都市計畫「強制」土地所有權人必須自行辦理市地重劃，平均地權條例既未授權行政機關得強制人民須自辦市地重劃辦理開發，系爭細部計畫第一次通盤檢討案將系爭土地劃為住一-3區且強制應以自辦市地重劃方式辦理開發云云。然查，此等主張與土地專屬管轄無涉，核先敘明；而依都市計劃法第4條規定，其主管機關在中央為內政部、在直轄市為直轄市政府、在縣（市）為縣（市）政府，則被告依都市計劃法第3條規定：「本法所稱之都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言。」第6條規定：「直轄市及縣（市）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第13條規定：「都市計畫由各級地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所依下列之規定擬定之：一、市計畫由直轄市、市政府擬定，鎮、縣轄市計畫及鄉街計畫分別由鎮、縣轄市、鄉公所擬定，必要時，得由縣政府擬定之。二、特定區計畫由直轄市、縣（市）政府擬定之。三、相鄰接之行政地區，得由有關行政單位之同意，會同擬定聯合都市計畫。但其範圍未逾越省境或縣境者，得由縣政府擬定之。」，自具有擬定都市計畫之事務權限，而無行政程序法第111條第6款之情形甚明，原告執此而為主張，自無可採。至原告主張被告強制遭劃歸市地重劃區之土地應自辦市地重劃，乃欠缺法律之授權，核屬認被告將系爭土地劃為住一-3區之處分具有違法情形之得撤銷事由，與行政處分是否無效之認定有別，其此部分據而為行政處分應屬無效之主張，亦無可採。
⑵原告又以：本件並非土地所有權人自辦市地重劃，故本
案市地重劃之範圍應以市地重劃辦法第7條第1項之原則定之，而不應依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第5條「自辦市地重劃範圍不得小於一個街廓。但有明顯之天然界線或都市計畫另有規定範圍者，不在此限。」之規定行之，惟系爭細部計畫第一次通盤檢討案將系爭土地劃為市地重劃區，係依該計畫中之系爭剔除原則而為，然市地重劃辦法並未有任何規定表示住一-3區及住一-4區，應依據「有合法建物」而為劃分之原則，系爭細部計畫第一次通盤檢討案將系爭土地劃為住一-3區，顯然違法。又市地重劃規劃内容之目的，係將「畸零細碎不整之土地，交換分合重新分配經重劃後各宗土地均直接臨路，且立可供建築使用。」然系爭土地與相臨之慈惠段535、536、537、539地號原本係由原告所有之景成企業有限公司做為工廠用地，且屬經核准可供建築使用之合法建地，應符合自行以市地重劃方式開發完成的土地，自無納入重劃區而須再一次參與市地重劃之必要。況系爭土地於93年已屬於「再發展區」，依系爭細部計畫第一次通盤檢討案即屬住一-4區，被告竟將之劃為住一-3區，顯有重大瑕疵。再者，系爭土地四周土地均為住一-4區，僅系爭土地因其上建物非合法建物而被編列為住一-3區，被告罔顧該處現況已有公有道路且公共設施業已完成，強制要求原告之系爭土地需要再次參與重劃且強制規定為自辦，其行政處分顯屬恣意而不適法而有行政程序法第111條第7款之明顯重大瑕疵而為無效云云。然查：
①系爭剔除原則係都市計畫法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」
Ⅰ.按「直轄市及縣（市）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。
」、「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。……」、「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條授權各主管機關（於本件依都市計畫法第4條之規定為縣（市）政府）得限制使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項，且未限制主管機關訂定「土地使用分區管制」應以法規命令為之，尤其細部計畫之內涵，原本即包括同法第26條的「通盤檢討變更計畫」及第27條的「個別變更計畫」（司法院釋字第742號解釋參照），故主管機關就都市計畫之「通盤檢討變更」或「個別變更」所發布之使用分區管制規定，即應屬於「依都市計畫法所發布之命令」，始符合該規定之規範目的及內涵。換言之，都市計畫各該使用分區範圍內土地及建築物之使用，均應符合都市計畫中關於使用分區之管制規定，要屬至明。又「為改善居民生活環境，並促進市、鎮、鄉街有計畫之均衡發展，特制定本法。」、「本法所稱之都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言。」都市計畫法第1條及第3條分別定有明文。則都市計畫之主管機關於都市計畫法規範之目的範圍內所為之開發規劃，於無違該等規劃之授權範圍內，自有形成之自由。
Ⅱ.系爭剔除原則係被告於系爭細部計畫第一次通盤檢討案中所揭示之開發規劃，業如前述。而依據系爭細部計畫第一次通盤檢討案第五章貳、四、開發方式規劃構想（一）依現況條件設立不同開發條件：「本計畫區係於變更吉安都市計畫（第三次通盤檢討）案時，由乙種工業區變更為第一種住宅區，且因開發方式的改變，造成區內現況存在不同開發方式所開闢的既成建築與使用。為有效加速計畫區之開發，降低開發阻止規劃開發構想……」（參本院卷第65頁）及同段（三）重劃剔除原則1.已發展區：「……（3）合法建物建成區：
變更住一住宅區前即領有合法建物使用執照或持有合法工廠登記之建成區採取繳納戴金，領有合法寺廟登記證之寺廟不納入重劃，降低重劃開發阻力。（整體開發區剔除原則）……」（參本院卷第65頁）等語可知，此乃被告依據整體開發之需求而為減少開發阻力之規劃，其內容合理而無何違法之情形甚明。
②則依上開說明，系爭土地上並未有合法建物，且亦非
已審核通過開發審議地區或屬於特定目的使用之地區（例如寺廟）等節，乃兩造所不爭執，則被告依系爭重劃剔除原則而將系爭土地劃為住一-3區，並依系爭細部計畫第一次通盤檢討案而納入應參與自辦市地重劃進行開發之範圍地區，要難認有何行政程序法第111條第7款之一望即之之某程度上猶如刻在額頭上般明顯重大之瑕疵。依前開說明，原告此處之主張，自乏所據而不足為採。⑶從而，本件被告將系爭土地劃為系爭細部計畫第一次通
盤檢討案之住一-3區之處分，實無從認為有何無效之事由。依上開五、㈢⒈之說明，原告訴請如訴之聲明所示，即屬無據。㈣至原告主張本件有行政訴訟法第6條第4項之情形而應由本院
以裁定將本事件移送於訴願管轄機關部分：⒈按「應提起撤銷訴訟、課予義務訴訟，誤為提起確認行政
處分無效之訴訟，其未經訴願程序者，行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願。」行政訴訟法第6條第4項固定有明文。
⒉原告雖以：若本院認原告就被告將系爭土地劃為住一-3區
之行政處分有違法之情形應提起撤銷訴訟或課予義務之訴訟，即應依行政訴訟法第6條第4項之規定，將本件移送訴願管轄機關云云。惟行政訴訟法第6條第4項之規定係考量當事人提起確認無效之行政訴訟時，若有訴訟種類錯誤而本應提起撤銷訴訟、課予義務之訴訟之情形，惟尚未踐行行政訴訟法第4條及第5條之訴願前置程序，恐有逾期提起訴願之虞，乃規定受理案件之行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願，俾便保障當事人透過行政爭訟程序主張權利之權益。而查：
⑴原告前曾就系爭土地經被告劃認屬系爭細部計畫區域內之住一-3區之事，於系爭細部計畫第一次通盤檢討案105年12月6日公告實施後之105年12月19日向被告陳情主張系爭土地之都市計畫土地使用分區應由「住一-3」變更為「住一-4」（合法建物建成區）之方式開發，該陳情經被告於105年12月29日召開花蓮縣都市計畫委員會第149次會議討論後，因未獲委員一致共識，乃決議先將該案提專案小組討論，待專案小組委員有初步結論後再提委員會審議。嗣經花蓮縣都市計畫委員會專案小組於106年2月7日及3月10日研議後認系爭土地仍維持原「住一-3」使用分區，並由被告於106年7月20日召開花蓮縣都市計畫委員會第150次會議討論後決議維持系爭土地原「住一-3」使用分區之決定，並以被告106年8月7日府建計字第1060139954號函知會系爭土地原所有權人林雪及共有人即原告張警鐄等節，除有五、㈠兩造不爭執之情形外，並有原告106年7月20日陳情資料（原告陳報狀外放卷第62至67頁）、被告106年7月20日都市計畫委員會第149次大會會議紀錄（原告陳報狀外放卷第69至71頁）在卷可佐，堪信為真實。而系爭土地之原所有權人林雪及共有人即原告張警鐄當時並未對之提起行政爭訟，嗣至被告依重劃範圍內土地所有權人之陳情辦理系爭細部計畫第一次通盤檢討訂正案進行公開展覽時，再度向被告陳情系爭土地之都市計畫土地使用分區應由「住一-3」變更為「住一-4」（合法建物建成區）之事，經被告提請花蓮縣都市計畫委員會107年7月27日第154次會議討論後，再度以系爭土地上查無合法房屋之佐證資料為由而不予採納。被告嗣以107年8月16日府建計字第1070160808A號公告發布實施系爭細部計畫第一次通盤檢討訂正案，而系爭土地之原所有權人林雪及共有人即原告張警鐄仍對系爭細部計畫第一次通盤檢討訂正案有所不服，乃持續於107年10月16日、107年12月4日、108年1月28日繕具陳情書，以相同事由分別向被告陳情主張系爭土地應由「整體開發（市地重劃）區（住一-3）」改為「合法建物建成（住一-4）區」等語，被告乃分別以107年10月29日府建計字第1070206473號函、107年12月26日府建計字第1070241305號函、108年2月25日函回復原告略以：陳情事項已納入系爭細部計畫案內並經花蓮縣都市計畫委員會第154次會議審議完竣後發布實施，已完成法定程序，系爭土地依都市計畫書規定，應以市地重劃方式辦理開發；若就該都市計畫仍有陳情意見，應俟上開細部計畫第二次通盤檢討作業時再行陳情，俾便錄案供規劃之參酌等語，業如前述。而系爭土地之原所有權人林雪及共有人即原告張警鐄不服上開被告108年2月25日函覆而提起訴願，經內政部以108年6月24日前訴願決定不受理在案，亦有前揭兩造不爭執事實以及前訴願決定書附卷可稽。然系爭土地之原所有權人林雪及共有人即原告張警鐄就前訴願決定並未曾再提起行政訴訟而為後續之行政爭訟一節，亦為原告所不爭之事實，而司法院釋字第742號解釋已早於105年12月9日即公布，原告對該訴願不受理之結果並未再提出行政訴訟，自無再行主張之餘地。
⑵由前開事實經過可知，系爭土地之原所有權人林雪及共有人即原告張警鐄於提起本件訴訟之前，業已曾就相同事項而為陳情，復曾於被告機關函復後對之提起訴願，經核與行政訴訟法第6條第4項之情形有別，自無得主張本院應依該規定，以裁定將本件移送訴願機關，乃屬至明之理，其主張並無可採。
七、綜上所述，原告所為之主張均不可採，被告將系爭土地依系爭細部計畫第一次通盤檢討案劃為住一-3區之處分，其認事用法，並無原告所主張有行政程序法第111條第6、7款之無效事由，原告訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
八、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件裁定結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 112 年 2 月 16 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 許麗華
法 官 郭銘禮法 官 林學晴上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 112 年 2 月 16 日
書記官 劉道文