臺北高等行政法院裁定
109年度訴字第1390號110年9月23日辯論終結原 告 台灣退役軍人自強工程總隊代 表 人 游正文訴訟代理人 陳筱屏律師複 代理人 郭眉萱律師訴訟代理人 陳志峯律師複 代理人 郭明翰律師被 告 第三作戰區指揮部代 表 人 鍾樹明（指揮官）訴訟代理人 湯雅婷（兼送達代收人）
邱嘉祥劉榮剛上列當事人間有關國防事務事件，原告不服國防部中華民國109年9月22日109年決字第184號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、事實概要
（一）原告前於民國108年10月18日發函請被告核准其自108年10月20日起至118年10月19日止在屬於重要軍事設施管制區之禁建、限建地區（下稱軍事管制禁限建地區）之桃園市○○區○○○段○○○段91-68地號附近海岸土地（下稱系爭土地一），實施測繪、攝影、複測、鑑界及漥地土方填高整地工程。嗣經被告以108年12月9日陸六軍作字第1080016819號函（下稱108年12月9日函）復原告其所詢91-68地號土地，屬「小古山砲陣地」禁、限建管制範圍，限建管制不得超過3.07公尺等情。
（二）其後，原告再於108年12月18日發函請被告核准其自108年12月20日起至125年12月19日止，在位於軍事管制禁限建地區之桃園市○○區○○○段○○○○段1-1、1-2、1-3、1-4、1-1
2、1-14、1-15、1-16、1-17、1-18、1-19、1-20、1-21、1-22、1- 23、1-24、1-25、1-41、1-43、1-47、1-51、2、2-1、2- 2、2-3、3、3-1、3-2、3-3、5-5、11-5、11-9地號等33筆土地及新北市○○區○○○段○○○段1642-2、1642-4、1642-5、1642-6、1642-7、1642-8地號等6筆土地（以下合稱系爭土地二）上實施上開整地工程。嗣經被告以109年1月7日陸六軍作字第1090000206號函（下稱109年1月7日函）復原告其所詢系爭土地二，係位在被告重要軍事設施管制區進場面範圍內，除○○○段○○○○段1-51地號土地限建4.54公尺，餘○○○段○○○○段1-1地號等38筆土地均屬禁建範圍等情。
（三）原告再於109年2月27日檢附「桃園市○○基地整地排水工程」施工圖說等資料，發函向被告說明其整地工程不影響國防安全，請被告存查惠復。嗣經被告以109年3月13日陸六軍作字第1090003121號函（下稱109年3月13日函）復准予核備，並請原告確依規範之限建高度下執行填高整地工程等情。
（四）嗣因被告所屬人員定期巡管時，察覺原告執109年1月7日函作為施工依據，遂以109年4月1日陸六軍作字第1090004111號函通知原告略以：「……二、本部係依『海岸、山地及重要軍事設施管制區與禁、限建範圍劃定、公告及管制作業規定』及『要塞堡壘地帶法』公告之第三條要塞堡壘地帶實施審查，函詢相關土地是否涉及本部列管重要軍事設施管制區禁、限建範圍或要塞堡壘地帶，提供縣（市）政府審查工程計畫是否符合規定之參據，無同意施工權責，合先敘明。三、查貴隊雖屬退輔會輔導單位，惟非屬公務部門機構，本部無法直接受理查詢業務，故註銷本部日前函復108年12月9日陸六軍作字第1080016819號、109年1月7日陸六軍作字第1090000206號、109年3月13日陸六軍作字第1090003121號等文件，以維規範及作業紀律。……」等語（下稱系爭函文，即原告所指「原處分」）。原告不服，提起訴願，經國防部以109年9月22日109年決字第184號訴願決定書駁回其訴願，原告仍未甘服，遂向本院提起行政訴訟。
二、原告主張：
（一）依國家安全法（下稱國安法）第5條第1、2項、同法施行細則第36、41、43條及「海岸、山地及重要軍事設施管制區與禁建、限建範圍劃定、公告及管制作業規定」（下稱管制作業規定）第4點第3款、第9點第8款及第10點第1款規定可知，海岸、山地或軍事管制區之劃定及禁建、限建範圍之指定均係由國防部「會同」其他單位辦理，且人民出入國防部劃定之管制區，尚須該管軍事單位許可，依舉重明輕法理，該管軍事單位對管制區內人民申請各項案件具有管轄權。人民在軍事管制區之禁建、限建範圍內興建、改建建物時，除地方主管機關本就有對建築執照核發與否有管轄權外，尚須該管軍事單位同意，且地方主管機關須依該管軍事單位提供之資料作為審核申請建照案之依據，足見在軍事管制區內該管軍事單位對人民申請案件有管轄權。系爭土地一、二坐落在被告公告之小鼓山砲陣地軍事管制區，被告既為該軍事管制區之管制單位，即有管轄權。
（二）原告3次發函給被告，均已敘明請其核准在系爭土地一、二實施上揭整地工程之意旨，且被告已分別以108年12月9日函、109年1月7日函、109年3月13日函核准在案。其後，原告持被告108年12月9日函、109年1月7日函向台電公司申請線路設置亦獲准許並通知繳費，顯然台電公司亦認為被告已核准原告在系爭土地一、二實施上開整地工程。甚且，原告於109年3月初在系爭土地一、二進行前置作業時，桃園市政府水務局查緝人員經原告出示被告108年12月9日函、109年1月7日函，亦認為原告申請已獲被告核准而屬合法作業。是被告108年12月9日函、109年1月7日函、109年3月13日函，係具管轄權之被告於審查後，准許原告於軍事管制禁限建之範圍內實施上開整地工程，核屬被告就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，且對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬合法授予利益之行政處分。被告如欲將108年12月9日函、109年1月7日函、109年3月13日函廢止，應遵循行政程序法第123條規定，然本件並無行政程序法第123條第1款至第4款所定得予廢止之情事，被告自無以系爭函文廢止上開函文之權力。又系爭函文以原告非屬公務部門機構為由註銷108年12月9日函、109年1月7日函、109年3月13日函，然被告並未說明其僅受理公務部門申請案件之法律依據，足見被告所執理由顯無所據。
（三）縱認被告108年12月9日函、109年1月7日函、109年3月13日函係違法行政處分，然被告確有作成108年12月9日函、109年1月7日函、109年3月13日函准許原告在系爭土地一、二實施上開整地工程，已有信賴之基礎。且原告於收受上開3函文後，已陸續花費數百萬元進行前置作業，自有信賴之表現。另原告未提供任何不實書面文件，原告所為函文亦均未記載原告為公務單位，並無行政程序法第119條所定信賴不值得保護之情形。原告係為安置年長榮民從事農牧養殖生產報國而向被告申請進行整地工程，該信賴利益顯然甚為重要，被告卻未具體說明整地工程有何損害軍事安全之虞，故原告之信賴利益顯然大於撤銷上開3函文所欲維護之公益，有信賴利益保護原則之適用。是以，被告依行政程序法第8條、第117條但書第2款之規定，仍不得以系爭函文撤銷上開3函文，系爭函文實有違法，應予撤銷。
（四）聲明：訴願決定及系爭函文（即原告所指「原處分」）均撤銷。
三、被告則以：
（一）依國家安全法第5條第1項、第3項、同法施行細則第36條、第43條前段、軍事管制區管制作業規定第2點、第9點第8項及第11點第1項規定可知，有關管制區內各類申請案件，均應向地方政府主管機關提出申請，由其受理、審查、核定、備查及核准，被告不具管制區內各類申請案件准駁之權責。又被告108年12月9日函、109年1月7日函、109年3月13日函縱未經註銷，仍不發生核准原告整地工程之效力，原告仍須向地方政府主管機關提出申請，經地方政府主管機關受理、審查、核定、備查及核准，始得發生效力。因而，上揭3函文有無註銷，對於原告而言尚無實益，原告之訴無權利保護之必要，無爭訟之利益，應判決駁回原告之訴。
（二）被告108年12月9日函僅係告知原告其所提及之系爭土地一，係屬於「小古山砲陣地」禁、限建管制範圍，限建管制不得超過3.07公尺之事實。又被告109年1月7日函係告知原告其所提及欲實施整地工程之系爭土地二，除其中一筆土地限建4.54公尺，其餘38筆土地均屬禁建範圍之事實。
至於被告109年3月13日函則係因原告來函並檢附桃園市○○基地整地排水施工圖說等資料，指明施工地點僅有2筆土地屬限建範圍，其餘土地均屬禁建地區，被告方以該函表示知悉此事，並請其應依規範之限建高度下執行填高整地工程。108年12月9日函、109年1月7日函、109年3月13日函並未准許原告未經權責機關同意即逕行施工，被告亦無同意之權限。
（三）被告於109年3月19日實施定期巡管時，獲悉原告竟以109年1月7日函作為違法施工之依據，設立告示牌，並於重要軍事管制區之禁建地區即桃園市○○區○○○段○○○○段3、3-4、11-5、11-9地號等4筆土地開挖整地、興建混擬土房屋及舖設土地坪等，經勸阻停工未果，為免原告持續損害軍事安全，方以系爭函文將108年12月9日函、109年1月7日函、109年3月13日函註銷。
（四）聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷
（一）如事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執，並有原告108年10月18日強工字第1081021010號函（下稱108年10月18日函）、108年12月18日強工字第1081021218號函（下稱108年12月18日函）、109年2月27日強工字第1090002027號函（下稱109年2月27日函）影本各1份（見本院卷第47頁、第49至52頁）、被告108年12月9日函、109年1月7日函、109年3月13日號函影本各1份（見本院卷第53至57頁）、系爭函文及訴願決定書影本各1份（見本院卷第33至34頁、第37至46頁）在卷可證，堪信為真實。
（二）系爭函文並非行政處分，原告起訴不合法
1.按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：…。十起訴不合程式或不備其他要件者。」，行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。又「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」，亦為同法第4條第1項所明定。而所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為；至行政機關所為單純事實之陳述或理由之說明，因不生何法律上之效果，自非行政處分，人民不得對之提起行政爭訟，否則，即屬起訴不備要件，且不能補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定裁定駁回之。
2.按國安法第5條第1項至第3項規定：「（第1項）為確保海防及軍事設施安全，並維護山地治安，得由國防部會同內政部指定海岸、山地或重要軍事設施地區，劃為管制區，並公告之。（第2項）人民入出前項管制區，應向該管機關申請許可。（第3項）第一項之管制區，為軍事所必需者，得實施限建、禁建；其範圍，由國防部會同內政部及有關機關定之。」又行政院基於國安法第10條之授權，定有國安法施行細則，依該施行細則第33條、第36條、第41條、第43條規定，國安法第5條第1項所定重要軍事設施管制區，係由國防部會同內政部根據軍事設施安全需要，就重要軍事設施所在地及其週邊地區劃定公告之。而且為了避免變更地形、地貌、妨害作戰效能或重要軍事設施安全，得由國防部會同內政部及有關機關在管制區內指定一定範圍實施禁建、限建。至於所謂禁建，係指禁止一切建築物之建造、各種堆積物之堆置或架空線路之架設；所謂限建，則係指限制原有建築物之增建、改建或限制建築物、堆積物或架空線路之高度或面積。而直轄市、縣(市)(局)主管建築機關受理於禁建、限建範圍內之建築執照申請時，原則上應先徵得該管軍事或警察機關同意後，始得核發執照。
3.國防部依國安法第5條及其施行細則第36條、第41條至第43條規定之授權，復會同內政部訂頒管制作業規定，該作業規定第10點第1款、第2款已明定：「管制區範圍內土地使用及禁、限建範圍建築申請：一、管制區內各類申請案件，應按管制地區有關法令檢附完備書件，向地方政府主管機關提出申請，各地方政府主管機關於受理後，依據管制區設管單位所提供之資料，審理申請案件，並於符合限制事項及限建高度原則下，逕行核定並副知設管單位備查，但申請案件若有疑慮致無法判定是否將影響軍事設施功能時，則由地方政府主管建築機關函請各作戰區（或設管單位）辦理會勘同意後，再行核准。……」綜合上開法令規定可知，在重要軍事設施管制區內，除得實施禁建及限建外，該管制區內土地使用及禁限建範圍內建築之各類申請，均應向地方政府主管機關提出申請，並由地方政府主管機關決定是否核准。至於重要軍事管制區設管單位，僅負責提供管制區資料供地方政府主管機關審核各類申請案件，或是對於直轄市、縣(市)(局)主管建築機關所受理於禁、限建範圍內之建築執照申請案件表明同意與否，以及在地方政府主管機關無法判定是否影響軍事設施功能時，與地方政府主管機關會勘，重要軍事管制區設管單位並無就各類申請案件為准駁之權限甚明。是原告主張被告就其申請案件有准駁權限乙節，顯係對於法令有所誤解，並無可取。另原告雖聲請本院函詢桃園市政府其於桃園市轄內軍事設施管制區內實施測繪、攝影、複測、鑑界及窪地需土方填高整地工程，應向桃園市政府何單位申請何種許可，以釐清被告對於原告之申請有無准駁權限，惟解釋、適用法令為行政法院之權限，行政法院並不受行政機關法令見解之拘束，本院既認重要軍事管制區設管單位並沒有就管制區內各類申請案件為准駁之權限，則原告此一聲請即無調查之必要性，自難准許。
4.查原告雖曾於108年10月18日、108年12月18日先後發函請被告核准其自108年10月20日起至118年10月19日止，以及自108年12月20日起至125年12月19日止，分別在系爭土地
一、二，實施測繪、攝影、複測、鑑界及漥地土方填高整地工程，並經被告以108年12月9日函及109年1月7日函回復在案。惟如前所述，重要軍事設施管制區內有關土地使用及禁限建範圍內建築之各類申請案件，均應向地方政府主管機關提出申請，由地方政府主管機關為准駁之決定，故地方政府主管機關始為權責機關，被告並無就此等案件為准駁之權限。是以，被告108年12月9日函所回復原告：
「……二、依『海岸、山地及重要軍事設施管制區與禁、限建範圍劃定、公告及管制作業規定』及『要塞堡壘地帶法』公告之第三條要塞堡壘地帶等實施審查。三、案內土地經業管單位審查結果，屬『小古山砲陣地』禁、限建管制範圍，限建管制不得超過3.07公尺。」等語（見本院卷第53頁），以及被告109年1月7日函所回復原告：「……二、依『海岸、山地及重要軍事設施管制區與禁、限建範圍劃定、公告及管制作業規定』及『要塞堡壘地帶法』公告之第三條要塞堡壘地帶等實施審查。三、案內土地經業管單位審查，位於本部重要軍事設施管制區進場面範圍內，除○○○段○○○○段1-51地號等1筆土地限建4.54公尺，餘○○○段○○○○段1-1地號等38筆土地均屬禁建範圍。」等語（見本院卷第55頁），顯然是因為被告並非原告申請案件之權責機關，故被告僅單純說明系爭土地一屬於「小古山砲陣地」禁、限建管制範圍，限建管制不得超過3.07公尺。系爭土地二位在被告重要軍事設施管制區進場面範圍內，除其中1筆土地限建4.54公尺，其餘土地均屬禁建範圍等事實，並未對原告所陳欲在系爭土地一、二實施上開整地工程乙事，有何准駁之意思表示，亦不發生任何法律上效果，堪認被告108年12月9日函及109年1月7日函僅為觀念通知，並非行政處分。
5.至於原告雖於109年2月27日檢附「桃園市○○基地整地排水工程」施工圖說等資料，發函向被告說明其整地工程不影響國防安全，請被告存查惠復云云，惟細繹原告109年2月27日函之內容，僅係表明其自已認為在系爭土地一、二實施上開整地工程已經被告「核准」，故將其施工方法、施工高度、施工機具規模、夜間不施工、不影響國防安全、會進行人員管制並隨時提供被告審核需土方填高整地之工程，高度不超過鄰近既有道路路面，施工機具亦僅限中小型機具，夜間並不施工，絕不影響國防安全等相關作業事宜告知被告，並非請求被告作成何種准駁決定。而被告109年3月13日函亦僅回復：「……二、本部准予核備，請貴隊確依規範之限建高度下執行填高整地工程。」等語，可見被告109年3月13日函也只是在表明被告已知悉原告109年2月27日函所載前述相關作業事宜之事，並請原告確實遵守法令規定執行，並未有何准駁之意思表示，亦不生任何法律效力，是被告109年3月13日函性質上同樣非屬行政處分。因此，原告主張被告已分別以108年12月9日函、109年1月7日函、109年3月13日函核准原告在系爭土地一、二上實施上揭整地工程，故被告108年12月9日函、109年1月7日函、109年3月13日函均屬授予利益之行政處分乙節，顯有誤會，並不可採。
6.從而，本件被告所為108年12月9日函、109年1月7日函及109年3月13日函既然均為觀念通知，並非行政處分，則被告系爭函文雖然記載「註銷」108年12月9日函、109年1月7日函及109年3月13日函等文字，亦不生撤銷或廢止行政處分之效力。況且，細繹系爭函文之記載，被告僅是在表明其並無同意施工與否權責之事實，及說明其「註銷」108年12月9日函、109年1月7日函及109年3月13日函之理由，是系爭函文核其性質，應屬觀念通知，並非行政處分甚明。原告就屬觀念通知之系爭函文提起撤銷訴訟，其訴有不備要件情事，且無從補正，揆諸首揭規定及說明，應予駁回。又本件原告之訴既經裁定駁回，就原告主張之相關實體理由，即無再為審究之必要，併予敘明。
五、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條，民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 110 年 10 月 21 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 楊得君
法 官 周泰德法 官 彭康凡上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 110 年 10 月 21 日
書記官 陳可欣