臺北高等行政法院裁定
109年度訴字第1392號原 告 鄺定凡被 告 國防部代 表 人 邱國正（部長）訴訟代理人 張鈞翔
劉堯舜上列當事人間因陳情事件，原告不服行政院中華民國109年9月30日院臺訴字第1090191655號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、本件被告國防部代表人原為嚴德發，訴訟中變更為邱國正，並經變更後代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按原告之起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第107 條第1 項第10款定有明文。次按同法第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2 項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」可知，提起行政訴訟法第5 條規定之課予義務訴訟，須行政機關就人民之申請有為否准處分或怠為處分情事，始得循經訴願程序提起之。而所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項規定係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。至「人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向主管機關陳情。」雖為行政程序法第168條所明定，惟本條係基於從寬原則，將行政事務皆列入陳情之可能範圍，即人民對於行政事項，於主觀上有不滿、請求或意見時，均可提出陳情。而因行政行為非均為行政處分，是雖屬本條所規範得提出「陳情」之事項，尚非即為行政訴訟法第5條規定之「依法申請」。行政機關所為單純的事實之敘述或理由之說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果，自非行政處分，人民即不得對之提起行政爭訟（最高行政法院109年度抗字第399號裁定參照）。換言之，課予義務訴訟須人民有請求行政機關作成授益行政處分之法令上依據，始為相當；倘法令僅係規定行政機關之職權行使，並非賦予人民有請求行政機關為行政處分之公法上權利，則人民請求行政機關作成行政處分，性質上僅係促使行政機關發動職權，而屬建議、舉發之陳情性質，並非屬於「依法申請之案件」，人民對之即不得提起課予義務訴訟。
三、本件原告以其祖父鄺書霈生前參戰有功為由，於民國97年、98年、104 年、106 年及109 年間，先後向被告申請發給其祖父褒揚令，分別經被告以其不符褒揚要義函覆。原告遂於109年4月13日向總統府陳情，經總統府第二局以華總二榮字第10910025960號函移由被告政務辦公室，再以109年4月29日國辦政綜字第1090090145號函交由被告參謀本部人事參謀次長室（下稱人次室），以109年5月5日國人勤務字第1090091892號函覆原告在案。嗣原告認被告未通知其陳述意見，且違反平等原則，依照行政程序法第128條規定，於109年5月22日向被告申請程序重開，經人次室於109年5月25日以國人勤務字第1090109865號函（下稱109年5月25日函）回復略以：申請事宜均依褒揚條例規定辦理，原告祖父於40年6月1日因案撤職，與褒揚要義有違，原告多次陳情，被告均已回復在案等語，原告不服，提起訴願經決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
四、經查：
（一）原告起訴主張：「訴願決定及原處分（即被告人次室109年5月25日函）均撤銷；被告應依原告109年5月22日之申請，作成重開鄺書霈發給褒揚令程序之行政處分」，惟按行政程序法第128條有關行政程序重開相關規定，係突破行政處分存續力之機制。衡諸原告先前多次陳情，被告均以不符褒揚要義函復，原告未受特定行政處分效力之拘束，其再度向被告申請，循序提起本案訴訟，目的在於請求被告作成發給其祖父褒揚令，實無論及程序重開之必要。惟原告除第2次準備程序到庭外，其餘期日均未到庭，以致無法闡明，衡諸原告上述真意，本院爰就「被告應依原告109年4月13日陳情書，作成發給鄺書霈褒揚令之行政處分」之請求，予以審酌（訴請程序重開尚須先審究是否符合其要件，本院為以上審認對原告並無不利），合先敘明。
（二）按褒揚條例第1 條規定：「為褒揚國民立德、立功、立言，貢獻國家，激勵當世，垂之史冊，昭示來茲，特制定本條例。」第2 條規定：「有左列各款情事之一者，依本條例褒揚之：一、致力國民革命大業，對國家民族有特殊貢獻者。二、參預戡亂建國大計，應變有方，臨難不茍，卓著忠勤，具有勳績者。……十一、其他對國家社會有特殊貢獻，足堪褒揚者。」第3 條規定：「褒揚方式如左：一、明令褒揚。二、題頒匾額。前項第一款以受褒揚人逝世者為限。」第4 條規定：「明令褒揚或題頒匾額，除總統特頒者外，須經行政院之呈請。呈請明令褒揚，應綜其生平事蹟，提經行政院會議通過。」第9 條規定：「本條例施行細則，由行政院會同考試院定之。」另依上開規定授權制定之褒揚條例施行細則第13條規定：「褒揚案件，除總統特頒者外，應由中央或地方各級機關詳實調查，列舉事蹟，填具褒揚事蹟表，加註考語及核章後，檢附證明文件，依被申請人身分，送請下列主管機關初審：……三、軍人為國防部。」第14條規定：「初審機關應就申請褒揚之事蹟詳實調查，並徵詢其事蹟主管機關意見；事蹟主管機關應就符合褒揚要件與否，具體表示意見。初審機關審查合格後，應填具初審意見，報行政院審查。題頒匾額案件，由行政院檢附褒揚事蹟表呈請總統核頒。明令褒揚案件，提經行政院會議通過後檢附生平事蹟，呈請總統核予褒揚。」第18條規定：「褒揚令由受褒揚人之配偶或最近親屬代領之；題頒匾額之受褒揚人於頒給前逝世者亦同。」可知褒揚案件原則上係由中央或地方各級機關調查後檢附資料送請主管機關審核，法令上並未賦予原告請求主管機關作成行政處分或特定內容行政處分之公法上請求權。又參照司法院釋字第469 號解釋所揭示的保護規範理論，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，該個人可以「依法申請」，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人負有作為義務已無不作為之裁量空間，受該法律保護之人，亦具有公法上請求權；如解釋的結果，認定該當法規範僅以公共利益的保障為目標，據此而為之行政處分或行政措施，其所生有利於人民之法律效果，對人民而言僅屬「反射利益」，即不足以作為請求之依據，其亦無請求行政機關為一定行政行為之公法請求權存在。查褒揚條例全文10條，旨在規範褒揚之要件、方式與程序，俾具體化對國家有特殊貢獻國民進行褒揚之實現。從該條例之規範內涵及目的以觀，該條例除實現對國家有特殊貢獻行褒揚之主要目的外，並無蘊含保護特定個人權益之目的，更何況原告並非請求褒揚對象，僅具直系卑親屬之地位，自無據以享有公法上請求權請求被告對其祖父褒揚。至褒揚條例第18條規定：「褒揚令由受褒揚人之配偶或最近親屬代領之；題頒匾額之受褒揚人於頒給前逝世者亦同。」僅係規定由何人代領之程序規定，尚難作為請求權之依據。又被告雖提出國軍退除役官兵輔導委員會臺東縣榮民服務處（下稱榮民服務處）發布之褒揚令申請流程（見本院卷第125頁）作為請求權依據，然該榮民服務處並非褒獎條例施行細則所指初審之主管機關（軍人初審之主管機關為國防部），且該申請流程亦載明係轉介國防部辦理，復經被告訴訟代理人到庭陳稱：原告提出之內容與現行褒揚條例及褒揚條例施行細則規定有違，依照該網頁內容之申請只有提醒行政機關的作用而已等語（見本院卷第146頁），自難以此作為有利於原告之認定。準此，被告人次室109年5月25日函僅係就原告多次陳情發給其祖父褒揚令，已多次函復等情所為之單純事實之敘述及理由之說明，原告無從依褒揚條例及施行細則請求被告發給褒揚令，自非屬人民「依法申請之案件」，而揆諸首揭規定及說明，原告不得對之提起行政訴訟，另訴願決定以上開函文非屬行政處分決定不受理，核無不合。本件原告對於非屬依法申請案件，據以提起課予義務訴訟，其起訴即欠缺訴訟要件，不因該敘述或說明而生何法律效果，且其情形無從補正，應予裁定駁回；又其既不合法，原告之實體上主張即無庸審酌，附此敘明。
五、依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 110 年 5 月 24 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 楊得君
法 官 彭康凡法 官 侯志融上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 110 年 5 月 24 日
書記官 徐偉倫