臺北高等行政法院判決
109年度訴字第258號109年12月3日辯論終結原 告 林金龍被 告 連江縣地政局代 表 人 曹爾元訴訟代理人 黃進能上列當事人間所有權登記事件，原告不服連江縣政府中華民國108年12月23日府行法字第1080051686號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
（一）坐落○○縣○○鄉○○段○○○號土地（下稱147地號土地）為馬祖地區之土地，前於民國65年4月15日第一次登記為連江縣政府所有（管理者為馬祖日報社）。原告於104年10月22日以其母李香妹代理人名義，檢具土地四鄰證明書（保證人陳其灶）主張李香妹自48年6月至62年7月止以所有之意思和平公然繼續占有147地號土地一部分（經複丈指界暫編地號147⑴），於62年7月31日當地登記機關設立前，即因時效而得請求登記為147⑴地號土地所有權人，乃為民法物權編施行法第9條規定之「視為所有人」，而向被告申請該土地所有權「發還」登記，為被告以105年8月3日連地所登駁字第264號土地登記案件駁回通知書（下稱前處分）否准所請，李香妹循序提起行政爭訟，終經本院106年度訴字第274號判決及最高行政法院106年度裁字第1604號裁定（以下合稱前確定裁判）駁回，而於106年8月17日確定。其後，147地號土地重測分割為147-1地號等13筆土地。
（二）原告復於107年5月17日檢具土地四鄰證明書（保證人為朱金官），主張其自48年9月開始至62年7月止，以所有之意思公然和平繼續占有147-14地號土地一部分（經原告複丈指界，暫編地號為147-14⑴，位置面積與暫編地號147⑴略同，下稱系爭土地），再向被告申請該土地所有權「發還」登記，經被告108年7月26日連地登駁字第161號土地登記案件駁回通知書（下稱原處分）否准所請。原告乃提起本件行政爭訟。
二、原告起訴主張：
（一）原告雖以系爭土地「視為所有人」身分向被告申請發還登記。但實際上，原告祖父林良通、父親林得得自30年間即於系爭土地上耕作，係以自己之意思公然、和平占有系爭土地，於62年7月31日地政機關設立前，即已符合時效取得系爭土地之要件。其後，原告經林得得生前贈與，並經全體繼承人同意繼承系爭土地之全部，自得以系爭土地之視為所有人身分，依離島建設條例第9條第6項，檢具馬祖地區土地申請返還實施辦法（下稱返還實施辦法）第5條第1項第2款所示證明文件（即朱金官出具四鄰證明書），向被告請求登記為系爭土地所有權人。
（二）馬祖日報社雖於54年間遷入147地號土地，惟當時僅占用部分土地，尚未及於系爭土地，故原告之父母仍持續於系爭土地上耕作，直至軍方於63年間陸續進駐、報社接續增建廠房始停止，連江縣政府於65年間辦理土地總登記，馬祖日報社於總登記期間未辦理徵收、價購、補償程序，即逕將系爭土地登記為公有土地，本應依法返還。被告否准原告申請，乃有違法，為此聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，被告並應依原告107年5月17日申請案就系爭土地登記予原告所有。
三、被告則以：
（一）原告前曾以其母親李香妹代理人之身分，申請返還登記147⑴地號土地予李香妹未果，即又更換形式上申請人、縮減申請範圍，再行提出實際上內容重複之申請，違反誠信原則。且基於占有之排他性，系爭土地斷無可能同時於李香妹及原告之占領管理下，何況系爭土地自54年起即移由軍方營區、馬祖日報社使用，自無可能再由原告占領使用。
（二）依原告主張，其開始占領使用系爭土地時，年僅7歲，惟系爭土地為陡峭斜坡，並無耕作可能，業經被告派員實地勘查確認，有照片可證，更難想像年僅7歲的原告可以於其上耕種；況原告係於臺灣本島就學，其後服役，故原告於該段期間對系爭土地並無占有、管領之可能；臨訟改稱係基於林得得繼承人身分，則屬未經被告審核之事由。因此，聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院判斷如下：
（一）按，離島建設條例第9條第6項前段、第7項規定：「（第6項）馬祖地區之土地，自民國38年起，非經有償徵收或價購等程序登記為公有，致原土地所有人或合於民法物權編施行法第9條規定之視為所有人或其繼承人喪失其所有權，土地管理機關已無使用土地之必要者，應自本條例中華民國102年12月20日修正施行之日起5年內，依原土地所有人、視為所有人或其繼承人之申請返還土地；……。（第7項）前項返還土地實施辦法由行政院定之。」行政院依此授權訂定返還實施辦法，其中，第4條規定：「（第1項）申請人申請返還土地案件，應提出下列文件：一、土地複丈申請書及登記申請書。二、登記原因證明文件。
三、申請人身分證明文件。四、其他依法令應提出之證明文件。（第2項）申請人為原權利人之繼承人時，並應提出土地登記規則第119條規定之文件。」第5條規定：「（第1項）前條第1項第2款所稱登記原因證明文件，指下列文件之一：一、被政府機關登記為公有前持有之土地所有權狀或契據。二、連江縣地政機關62年7月31日成立前，已依民法完成時效取得之證明文件。三、其他足以證明取得所有權之有關文件。（第2項）前項第2款之證明文件，得由占有期間1人以上之四鄰證明人或村（里）長出具證明書證明之。該四鄰證明人，於占有人占有期間，需繼續為該占有地附近土地或房屋之所有權人或使用人。（第3項）出具證明書之四鄰證明人或村（里）長，於被證明之事實發生期間，應設籍於申請返還土地所在或毗鄰之村（里）且具有行為能力。證明書應載明係證明人親自觀察之具體事實，而非推斷之結果，證明人並應親自到場或檢附其印鑑證明書。證明人證明之占有期間戶籍如有他遷之情事者，申請人得另覓證明人補足之。」第8條：「（第1項）申請返還土地案件，經審查結果，有土地登記規則第56條各款情形之一者，應通知申請人於接到通知書之日起15日內補正；有土地登記規則第57條第1項各款情形之一者，應以書面敘明理由及法令依據駁回。（第2項）申請人不服前項駁回者，得依訴願法規定提起訴願。駁回之事由涉及私權爭執者，申請人並得訴請司法機關裁判。」第9條：「申請返還土地案件，經審查無誤者，應公告6個月，並通知土地管理機關，期滿無人提出異議者，由該管地政機關以發還為登記原因，辦理土地所有權移轉登記，辦竣後以書面通知原土地管理機關。」。
（二）民法第769條、第770條規定「以所有之意思，20年間和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產者，得請求登記為所有人。」「以所有之意思，10年間和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產，而其占有之始為善意並無過失者，得請求登記為所有人。」民法物權編施行法第3條：「（第1項）民法物權編所規定之登記，另以法律定之。（第2項）物權於未能依前項法律登記前，不適用民法物權編關於登記之規定。」第9條：「依法得請求登記為所有人者，如第3條第1項所定之登記機關尚未設立，於得請求登記之日，視為所有人。」。
（三）基此可知，自國民政府38年播遷來台，馬祖地區實施戰地政務，該地區土地多有非經有償徵收或價購等程序登記為公有，致原土地所有人或合於民法物權編施行法第9條規定之視為所有人或其繼承人喪失其所有權；是如土地管理機關已無使用土地之必要者，原土地所有人、視為所有人或其繼承人得於102年12月20日起5年內申請返還土地。易言之，連江縣地政機關62年7月31日成立前，原土地所有權人（含視為所有人及繼承人）無從踐行登記，權屬不明，是辦理土地總登記時，多因此登記為國有，於人民權利不無侵害。是故，有離島建設條例第9條之設，希藉土地所有權人在特定期間內以一定證明文件之提出，向地政機關申請，公告徵求異議等程序踐行，替代土地私權登記時本應具之嚴格私權證明要求，逕為土地所有權之發還登記，以達還地於民之政策；而此「發還登記」，其實相當於「形成」土地所有權屬之「原始登記」，乃為土地法之例外規定。
（四）第按，土地總登記後，土地權利有移轉、分割、合併、設定、增減或消滅時，應為變更登記，為土地法第72條所規定。同法第37條第2項並明定：「土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規則，由中央地政機關定之。」據此授權，中央地政機關內政部頒訂有土地登記規則，該規則第57條第1項第2款規定，依法不應登記者，登記機關應就其申請以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請。此規定於具體個案適用上，登記機關對於申請登記所提出之文件是否與登記事由相符，或是否足夠證明登記事由之真實，究係採實質審查抑或形式審查，因人民請求土地登記之原因而有異。原則上，如權利人及義務人因私法原因協同申請登記者，土地權利之得喪變更發生於申請人間，土地登記機關就此申請只須採行「形式審查原則」，確認協同者所提出申請文件形式之真正即可，不涉及於權利義務得喪變更實質內涵之審查，以符合私法自治之原則。如由權利人或登記名義人單獨申請者，則並非將一個已經存在並登載於土地登記簿上之物權於權利義務人間移轉，而係由登記機關將原未登載於土地登記簿上之物權予以原始登記，具有國家承認該等物權實質內涵並予以形成之效力，受理申請之地政機關當必須依「實質審查原則」，就申請案件是否該當登記要件，進行實體之調查以決定是否許可登記，如有未合者，應駁回登記申請。
（五）承此以論，離島建設條例第9條關於土地發還登記之規定，既是相當於「形成」土地所有權屬之「原始登記」，則返還實施辦法第4條第1項第2款、第5條第2項所謂「四鄰證明書」之提出，當非僅形式上由申請發還登記土地附近土地或房屋之所有權人或使用人出具即認符合要件，受理登記申請之機關就該四鄰證明書所保證之內容，仍應予以實質審查。
（六）如事實欄所載之事實，有147地號土地之地籍謄本及土地所有權狀、李香妹104年10月22日申請書及所檢具之土地四鄰證明書、前處分、前確定裁判、福建省連江縣地政事務所土地複丈結果通知書（104年10月22日、107年5月17日各一份）、原告107年5月17日申請書及所檢具之土地四鄰證明書（保證人為朱金官）、原處分及訴願決定等件為憑，並為兩造所不爭執，自堪引為本院判決基礎。是核，本件原告係以時效取得系爭土地「視為所有人」之地位申請發還登記，而非主張基於「視為所有人」林得得之繼承人（或受贈人）地位申請發還登記，因此，兩造之爭執聚焦於原告是否為系爭土地之「視為所有人」，亦即，原告是否如朱金官所出具四鄰證明書所載於「48年9月起至62年7月」以種植地瓜、雜糧之方式，和平公然繼續占有系爭土地。
（七）經查：
1.原告主張其為系爭土地之「視為所有人」，無非以訴外人朱金官所出具證明原告「48年9月起至62年7月」和平公然占有系爭土地之四鄰證明書為憑。然而，與系爭土地位置及面積相仿之暫編地號147⑴地號土地，前經原告代理李香妹提出申請發還，主張該地同一時段為李香妹所占有，；嗣於本案審理中，原告復改稱系爭土地由其父林得得於該段時間占有，已經林得得生前贈與，且由全體繼承人協議由原告繼承云云。是以，原告就同一土地該段時間占有狀態，先後主張不一，已然違反禁反言原則。
2.又，原告主張占有之時段為48年至62年，參酌卷附原告及其父林得得戶籍謄本資料以觀，時值原告7歲至21歲（原告出生於00年0月0日），其學歷為中興高中畢業，可見所謂占有時段大部分均屬求學及服役階段，且其父林得得猶健在，實難想像原告能得占有系爭土地並於其上種植農作物。
3.再者，馬祖日報社於原告所主張占有系爭土地期間，54年即已遷入147地號土地，並於56年至59年間設立廠房，此有馬祖日報社109年6月1日社經字第1090000595號函、馬祖政務委員會馬祖日報社交接檔案卷宗（59年10月24日起至同年月28日止）、馬祖日報社廢舊各類財產清冊、馬祖防衛司令部（馬祖野戰醫院）撥用土地清冊可憑。固然，147地號土地面積達21,037.90平方公尺，馬祖日報社於其上設立工廠房舍，實際使用範圍也未必及於系爭土地（面積2,029.89平方公尺）。不過，稽之卷附被告103年製作之系爭土地水平等高線圖及109年5月26日現場勘驗照片以觀，系爭土地坡度陡峭，現狀雜林雜草叢生，或闢為道路，或為低矮鐵皮房舍，顯然並不適合種植農作物，原告於求學服役階段，經馬祖日報社遷入147地號土地，並設廠辦公後，仍得占有系爭土地種植雜糧、地瓜之可能性，微乎極微。
4.綜上各節，經被告實質審查，因認訴外人朱金官所出具之四鄰證明書，未能確實證明原告於上開期間確實占有系爭土地種植雜糧、地瓜，乃與事理相符。原處分因此否准原告基於系爭土地「視為所有人」地位申請發還，並無不合。至於原告於本院審理中改稱基於「視為所有人」林得得繼承人地位（或受林得得生前贈與）為本件申請，請求之事實基礎與107年5月17日所申請者截然不同，與朱金官所出具之四鄰證明書所證明事項也有所衝突（該四鄰證明書係證明原告占有，而非證明林得得占有），是該部分主張並非本案爭訟標的，原告於審理中復聲請證人朱榮忠以證明其經林得得生前贈與系爭土地乙節，無助於本案待證事實（原告是否因占有而時效取得系爭土地所有權）之釐清，核無必要，附此敘明。
五、從而，原告主張均無可採。原處分否准原告申請，訴願決定遞予維持，均無不合，原告仍執前詞，求為撤銷，並請求判命被告應依其107年5月17日所為之申請作成准就系爭土地作成發還登記予原告之行政處分，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 12 月 31 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 林秀圓法 官 楊得君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 12 月 31 日
書記官 李芸宜