臺北高等行政法院裁定
109年度訴字第28號原 告 吳志毅被 告 行政院代 表 人 蘇貞昌（院長）被 告 新竹市政府代 表 人 林智堅（市長）訴訟代理人 葉士明被 告 內政部代 表 人 徐國勇（部長）訴訟代理人 江惠琴
朱肇華上列當事人間祭祀公業事件，原告不服行政院中華民國108年11月21日院臺訴字第1080193443號及內政部108年12月24日台內訴字第1080075327號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。次按同法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。凡行政機關之行為，而未對外發生法律效果者，均應排除於行政處分之外。故行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起行政爭訟（最高行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號判例意旨參照）。
二、緣本件原告為「祭祀公業法人新竹市吳金興」（下稱系爭祭祀公業）之派下員，據其主張系爭祭祀公業之財產自民國93年6月14日起至100年6月30日止陸續遭侵占新台幣（下同）2億8千萬元，遂於108年3月6日向被告行政院陳情，請主管機關善盡監督責任，經行政院移文請被告內政部辦理，內政部因陳情內容涉及個案事實審認，遂以108年3月12日台內民字第1080016334號函（下稱系爭函1）移請系爭祭祀公業之主管機關即被告新竹市政府處理，新竹市政府遂以108年3月29日府民禮字第1080046872號函復原告略以：「系爭祭祀公業107年度派下員大會會議紀錄誤繕乙案，經與管理人確認，係因行政人員誤繕照案通過，經確認後業已更正。至誤繕人員及管理委員是否有責任及是否追究則屬法人內部事務，請循章程規定辦理；至系爭祭祀公業之財產遭侵占2億8千萬元部分因侵占人係前任主任管理委員而非現任主任管理委員，未符由主管機關解除其職務之處置要件。」等語，並副知行政院及內政部。原告嗣後仍多次以電子郵件向內政部及新竹市政府承辦人員陳情，均經內政部移文函請新竹市政府處理，被告新竹市政府亦先後以108年5月14日府民禮字第1080066702號、108年6月12日府民禮字第1080086406號函覆原告若欲追究系爭祭祀公業財產遭侵占案乙案，管理委員及監察委員之法律責任應循司法途徑解決。被告新竹市政府嗣再以108年7月25日府民禮字第1080104113號函重申前旨（下稱系爭函2，與系爭函1合稱原處分）。惟原告不服內政部系爭函1及新竹市政府系爭函2之處置，遂分別向行政院及內政部提起訴願，亦分別經行政院以108年11月21日院臺訴字第1080193443號、內政部108年12月24日台內訴字第1080075327號訴願決定（下合稱訴願決定）不受理。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
三、經查：㈠系爭函1、2均非行政處分：
1.按祭祀公業係由設立人捐助財產，以祭祀祖先或其他享祀人為目的之團體（祭祀公業條例第3條第1款規定參照）。其設立及存續，涉及設立人及其子孫之結社自由、財產權與契約自由。設立人及其子孫所為之私法上結社及財產處分行為，有私法自治原則之適用，原則上應予尊重，以維護法秩序之安定（司法院釋字第728號解釋意旨參照）；基於為祭祀祖先發揚孝道，延續宗族傳統及健全祭祀公業土地地籍管理，促進土地利用，增進公共利益等立法目的之考量（祭祀公業條例第1條參照），祭祀公業條例透過對既存祭祀公業法人化之方式（第21條以下），某程度地對祭祀公業法人施以管制之措施。祭祀公業法人有獨立財產（祀產），其派下員組成派下員大會，設置（主任）管理人，對內綜理公業之事務，對外代表該公業，其團體性格與公司法人（有一定之名稱、組織、財產、管理機關與對外之代表）類似。又祭祀公業法人之（主任）管理人與該公業法人間存有委任關係，所執行之職務有繼續性，核與股份有限公司之董事與公司間為委任關係，亦有一定任期相似（最高法院106年台上字第2942判決意旨參照）。故基於私法自治之原則，祭祀公業重要事項之管理均係經由祭祀公業法人派下員大會議決，派下員認為派下員大會之決議違法者，則得循向普通法院民事庭提起確認會議決議無效訴訟等方式尋求救濟，又若有人謀不臧涉及刑事責任者，亦得提起刑事告訴以追究相關人士之法律責任，法律僅於少數例外之情形，賦予主管機關對祭祀公業業務監督及輔導之權限（同條例第43條規定參照），故公權力介入祭祀公業法人之管理範圍仍有其界線，並非漫無邊際，此可觀諸祭祀公業條例第四章「祭祀公業法人之監督」之規定即明。
2.依首揭說明，本件原告提起撤銷訴訟之前提係須有行政處分之存在，所謂「行政處分」係行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，而人民促請行政機關調查之行為，至多僅屬陳情、檢舉性質，行政機關對其陳請函復不依所請為之追究，其函復說明也不具有對其依法申請之請求予以准駁的效力，亦未直接侵害原告之主觀公權利或法律上利益，並非行政處分。準此，觀諸原告之起訴意旨，其向被告機關陳情之目的無非係要求主管機關善盡對系爭祭祀公業監督之責任，細譯系爭函1之內容（本院卷第93頁），係被告內政部將原告之陳情移由主管機關即被告新竹市政府處理，實未就公法上具體事件為任何實體之論究或作出決定，亦未對外直接行使公權力而發生法律效果，要非行政處分至明。至系爭函2（本院卷第165頁）之大意則係為回覆原告所陳情系爭祭祀公業內部管理不當乙事，提供法律規定之說明，基於祭祀公業內部自治之原則，關於預算及內部作業程序應由祭祀公業派下員大會討論、決議，若對於系爭祭祀公業之派下員大會決議或選任管理人及監察人有異議，則應向民事法院提起訴訟解決紛爭，該函僅係告知祭祀公業自治之原則，及原告應如何尋求法律救濟之方式，核屬單純法規制度之說明，並不具任何准駁之效力，亦不因該等敘述或說明對外發生任何法律效果。從而，揆諸前開法律條文說明及規範意旨，系爭函1、2核均非屬行政處分，原告自無由就此提起撤銷訴訟。
㈡關於被告行政院部分核屬原告贅列被告機關：
按行政訴訟法第24條第1款規定：「經訴願程序之行政訴訟，其被告為下列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。……」第107條規定：「（第1項）原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……（第2項）撤銷訴訟及課予義務訴訟，原告於訴狀誤列被告機關者，準用第一項規定。」揆諸前揭規定可知，原告於訴狀誤列被告機關者，依行政訴訟法第107條第2項準用第1項規定，應定期命當事人補正。
經查，原告不服被告內政部作成之系爭函1向訴願機關及行政院提起訴願，遭訴願不受理駁回。核諸上開規定，原告提起本件撤銷訴訟，自應以原處分機關即內政部為被告，卻併列行政院為被告，核屬贅列。本院於109年5月7日準備程序中當庭曉諭原告補正，原告仍陳稱：「因為當初行政院發文給我，說我可以提起行政訴訟。因為祭祀公業法裡面是由行政院提出到立法院去的，假設法不符合我們的需求，就應該讓法可以更完善，所以我還是要列行政院為被告。」等語（見本院卷第242頁準備程序筆錄），核諸上開規定，原告起訴併列行政院為被告，為不合法，依前揭規定，應以裁定駁回之，併此敘明。
四、綜上所述，本件原告起訴請求撤銷之原處分均非行政處分，訴願決定未予受理，要無不合，原告對之提起本件撤銷訴訟，並請求判決如訴之聲明所示，皆非合法，應予駁回。又原告提起本件撤銷訴訟，應以原處分之作成機關即內政部、新竹市政府為被告，卻併列訴願決定機關行政院為被告，核屬贅列，為不合法，亦應併以裁定駁回之。原告所提本件訴訟既均非合法，其於實體上提出之各項攻擊方法及舉證，本院自無庸為進一步審究，附此敘明。
五、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 109 年 6 月 20 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 洪 遠 亮法 官 鄭 凱 文上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 109 年 6 月 20 日
書記官 吳 芳 靜