臺北高等行政法院判決
109年度訴字第285號110年2月3日辯論終結原 告 陳明銾被 告 基隆市政府代 表 人 林右昌（市長）訴訟代理人 陳瑞濱上列當事人間動物保護法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國109年1月10日農訴字第1080729796號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告前因未辦理特定寵物業許可證，擅自違法繁殖、販賣貓隻，經被告認其違反動物保護法第22條第1項規定，除依動物保護法第25條之2規定，以民國108年4月29日基府產動罰參字第1080370069號函（下稱108年4月29日函）裁處原告新臺幣（下同）10萬元罰鍰，並沒入其所有25隻貓隻外，基隆市動物保護防疫所（下稱基隆動保所）另以108年6月20日基市動防字第1080002868號函（下稱108年6月20日函）請原告應於108年8月1日前將其餘46隻貓隻完成絕育，並告知違反者將依動物保護法第27條第8款裁處罰鍰。嗣原告並未將所飼養之31隻貓隻完成絕育，被告認其違反動物保護法第22條第3項規定，依動物保護法第27條第8款規定，按1貓1罰，每隻貓各裁處原告5萬元，以108年8月19日基府產動罰參字第1080370108號函（下稱108年8月19日函）共裁處原告155萬元罰鍰，並限期於108年9月30日前完成所有貓隻絕育。被告復於108年10月5日至「寵物登記管理系統」查詢結果，發現原告仍未遵期為該31隻貓隻完成絕育，認原告經命限期改正仍未改善，仍屬違反動物保護法第22條第3項規定，依動物保護法第27條第8款規定，按1貓1罰，每隻貓各裁處原告10萬元罰鍰，以108年10月14日基府產動罰貳字第1080370155號函（下稱原處分）裁處原告共計3,100,000元罰鍰，並再限期於108年11月30日前完成所有31貓隻絕育。原告不服原處分，提起訴願，經訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：本件源於108年12月12日（原告誤載為108年8月19日）農訴字第1080724799號訴願決定（原告誤載為「處分」）案件，屬同種類、同一事件、同一物證、同一處分理由，是否有違一罪不二罰原則。本件無任何查證行為，忽視處分當下的事實，違背法規的原始精神。基市府動保所官員表示基隆市不再頒發許可證，侵犯立法權，剝奪基隆市民申請許可證的責任、義務、權利。被告忽視原告的貓隻有14隻不具有生育能力，卻列入處分的內容。原告有4隻貓隻死亡，無可呈報。原告108年6月至8月間走丟的貓、自然死亡的2隻貓、癲癇病死的1隻貓具體時間不記得，但死亡的2隻貓還留存冷凍在冰櫃。原告沒有依照動保法、寵物登記辦法申報寵物遺失、辦理註銷登記，因原告的貓在動保所完全沒有紀錄。被告行政行為違反行政程序法第1、4、5、8、39、102條規定。被告以108年4月23日談話記錄作為物證，但該談話紀錄是被告偽變造。並聲明：１、訴願決定及原處分均撤銷。２、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
㈠、原告於飼養71隻貓（成貓49隻，未滿3月齡小貓22隻），因未申請特定寵物業許可證繁殖販賣貓隻，經通知原告於108年4月23日到案陳述意見，對繁殖買賣貓隻、貓隻未施打狂犬病疫苗及未絕育於談話紀錄中均坦承不諱，並願配合限期改善，於2個月內完成貓隻絕育事宜，此紀錄由原告逐字確認後簽名蓋章並無偽(變)造情事。被告沒入原告營利販售之25隻貓隻(3隻哺乳母貓及22隻小貓)後，原告於住處飼養貓隻剩46隻，由基隆動保所以108年6月20日函通知原告應於108年8月1日前完成46隻成貓絕育，將證明文件報送被告，然108年8月8日原告僅完成其中15隻公貓絕育。被告以108年8月19日函按1貓1行為1罰，每隻貓處原告最低罰鍰5萬元，31隻成貓合計處155萬元罰鍰並限於108年9月30日前完成所餘31隻貓的絕育。被告於108年10月5日查證「寵物登記管理系統」仍查無原告將貓隻絕育之資料，原告亦未於屆期前回報所飼貓隻已絕育證明，故被告按1貓1行為1罰，每隻貓處原告最低罰鍰10萬元，以原處分罰鍰155萬元。
㈡、被告108年8月19日函之罰鍰處分與本件原處分，是針對原告不同時間違反同一行政法上義務所做行政處分，原告未依期限完成改善，已構成另一違反行政法上義務行為，兩者並非同一行為，自得另行處罰。原告雖聲稱有14隻貓不具繁殖力，然並無獸醫師診斷證明亦未依法申報免絕育。按動物醫院獸醫師完成犬貓絕育即會於寵物登記系統更新資訊，此為明確可查是否完成絕育之最簡便方式，母貓絕育係指將腹腔卵巢及子宮取出，非位於體外無法辨識絕育與否，如原告確已完成所飼貓隻絕育，亦可付費取得獸醫師開立之醫療證明向被告呈報，即便期間遺失貓隻或死亡原告亦有義務依動物保護法第19條第2項寵物之遺失及死亡，飼主應向直轄市、縣（市）主管機關辦理申報，原告今聲稱108年6月至8月間走丟1隻貓、自然死了2隻貓、病死1隻貓，又原告於歷次訴願書、訴願補充書、行政訴訟起訴狀及109年1月3日出庭均未向被告書面或口頭申報。
㈢、原處分將12隻年逾13年齡老貓，2隻發育不完全畸形貓、108年6月至8月間走丟1隻貓、自然死亡2隻貓、癲癇病死1隻貓，全都計入31隻母貓。被告有告知原告，倘貓不適合絕育，可以申報免絕育，原告迄今未申報。被告無法確認是否有原告所稱的走失、死亡，因被告無法侵入原告住家。被告在動物保護法的罰鍰金額方面，並無制定裁量準則等語。並聲明：１、原告之訴駁回。２、訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：事實概要欄所述之事實，業據提出被告108年4月29日函（乙證卷第7-8頁）、被告108年6月20日函（乙證卷第13-15頁）、被告108年8月19日函（乙證卷第18-19頁）、原處分（本院卷第27-29頁）、訴願決定書（本院卷第31-43頁）為證，並經本院調取本院109年度訴字第177號卷宗核對無誤。堪信屬實。本件主要爭點在於：本件原處分裁處之行為與被告109年8月19日所裁處之行為是否同一而屬於重複處罰？原處分認定之違規事實是否正確（108年10月14日原處分作成時，原告飼養之未於期限內完成絕育之貓隻數量是否為31隻？）？原處分以貓隻數量作為行為數之認定，有無違誤？
㈠、本件應適用之法條與法理：
１、動物保護法第3條第１、5、7 款規定：「本法用詞，定義如下：一、動物：指犬、貓及其他人為飼養或管領之脊椎動物，包括經濟動物、實驗動物、寵物及其他動物。…五、寵物：指犬、貓及其他供玩賞、伴侶之目的而飼養或管領之動物。…七、飼主：指動物之所有人或實際管領動物之人。…」第22條第3 項規定：「第一項業者以外之特定寵物飼主應為寵物絕育，但飼主向直轄市、縣（市）主管機關申報並提出繁殖管理說明後得免絕育，如有繁殖需求亦應申報，並在寵物出生後依第十九條規定，植入晶片，辦理寵物登記。」第27條第8 款規定：「有下列情事之一者，處新臺幣五萬元以上二十五萬元以下罰鍰，並得公布其姓名、照片及違法事實，或限期令其改善；經限期令其改善，屆期未改善者，得按次處罰之：…八、違反第二十二條第三項規定，未為寵物絕育且未申報及提出繁殖管理說明，或未申報繁殖需求而繁殖寵物。…」
２、特定寵物業管理辦法第1 條規定：「本辦法依動物保護法（以下簡稱本法）第二十二條第二項規定訂定之。」第2 條規定：「適用本辦法之特定寵物種類為犬、貓。」
㈡、查原告不服被告108年8月19日函而向本院所提起之行政訴訟，業經本院以109年度訴字第177號判決109年8月19日函關於罰鍰及該部分訴願決定均撤銷，原告其餘之訴駁回，亦即108年8月19日函之155萬元罰鍰處分屬於違法，109年8月19日函關於命原告限期改善部分則合法，兩造未上訴，該判決於109年11月6日確定等情，業經本院調取該案卷宗核閱無誤，兩造對此亦無爭執。而被告依動物保護法第27條第8款規定，對於原告該次違法行為予以處罰鍰，並限期令其改善，其所處罰之違法行為已經因此而結束。若原告在被告規定令其改善的期限屆至之前仍屆期未改善者，被告即得按次處罰之。此項按次處罰之規定為法律明定，故原告主張是同一行為受重複處罰等語，於法不合，並無可採。被告108年8月19日函關於命原告限期改善部分既未經撤銷而合法，原告自應遵守而於108年9月30日前完成所有貓隻絕育。
㈢、關於行為數是否應以原告對於每一貓隻的不作為而分別予以處罰部分。
１、按行政罰法第24條第1項、第2項規定：「（第1項）一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。（第2項）前項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處。但其處罰種類相同，如從一重處罰已足以達成行政目的者，不得重複裁處。」第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」其立法理由載明：「行為人所為數個違反行政法上義務之行為，若違反數個不同之規定，或數行為違反同一之規定時，與前條單一行為之情形不同，為貫徹個別行政法規之制裁目的，自應分別處罰。此與司法院釋字第503號解釋『一事不二罰』之意旨並不相違。」準此以論，行為人以同一行為違反數個行政法上義務規定，而皆應處罰鍰者，固應適用行政罰法第24條第1項之一行為不二罰原則，從一重處罰之，但如非屬同一行為者，即應適用同法第25條規定分別處罰。而違反行政法上義務之行為究應評價為「一行為」或「數行為」，並非僅就法規與法規間之關連或抽象事實即可認定，必須就具體個案之事實情節，依據行為人主觀犯意、構成要件之實現及受侵害法益，斟酌被違反行政法上義務之條文文義、立法意旨、規範目的、期待可能性與社會通念等因素綜合判斷。（最高行政法院109年度判字第541號判決、107年度判字第629號判決意旨參照）
２、查動物保護法第1條第1項規定：「為尊重動物生命及保護動物，特制定本法。」其立法理由略以：「為尊重及保護動物之生命，並避免動物對人類之生命、身體或財產造成侵害，於保護動物之同時，亦應加以管理。」動物保護法第22條第3項規定同條第1項依法領得經營特定寵物之繁殖、買賣或寄養營業證照業者以外之特定寵物飼主應為寵物絕育，違者應依同法第27條第8款規定處罰，其修法理由略以：「修正後之第八款，因其違反義務之行為樣態不明，且須先經勸導，造成實務上稽查困難，且難以據此裁處，爰予以修正，明定其違法構成要件，落實查處效能，以達成源頭管理之效果。」，且有「經限期令其改善，屆期未改善者，得按次處罰之」之明文規定。可知關於違規行為數之認定，已經以是否限期令改善作為違反行政法上義務次數之認定，並沒有以動物的數量作為認定違規行為數的依據。且其目的在於源頭管理，也就是著重在稽查未取得許可之行為人，並不是著重在其所飼養之動物數量。況且主管機關對於違規者所得以採取的法律效果包括「處5萬元以上25萬元以下罰鍰，並得公布其姓名、照片及違法事實，或限期令其改善；經限期令其改善，屆期未改善者，得按次處罰之」，故主管機關自得斟酌所查獲的動物數量之因素，而作為採取何種處罰種類之考量。故動物保護法之規範目的並無從得出需以動物數量作為行為數之認定，而應以遭查獲之行為人之違法行為作為行為數之認定基礎。在本件，原處分以原告對於31隻貓隻各自負有絕育義務而認定構成31次之違法行為，即與動物保護法之意旨不符。原處分進而以每隻貓裁處10萬元，共裁處310萬元，自屬違法。
㈣、關於應絕育貓隻數量部分。原告雖確認被告於108年4月23日至其住處調查時仍有46隻貓隻，其中15隻公貓後來已完成絕育，所餘31隻貓隻，在被告作成本件原處分當時已有6隻死亡或跑掉等語，有108年4月23日談話筆錄（乙證卷第3-4頁）、本院110年2月3日言詞辯論筆錄可參（本院卷第313頁）。被告於108年10月5日查證寵物登記管理系統雖認定原告未絕育貓隻為31隻，惟被告本應就原告貓隻的數目以及同一性予以確認，否則如何確認應裁處之罰鍰金額，以及原告是否確實是將108年4月23日所查獲之貓隻絕育，甚至如本件原告所主張的其中有貓隻死亡或逃跑情事之真實性。審酌原告之前已將遭查獲之15隻公貓送往絕育，此為兩造確認而不爭執之事實，可知原告並無否認貓隻數量之情形，以及原告主張有部分貓隻死亡或逃跑，似亦非完全與常情不符等情，可知原告之主張並非不可採信。而貓隻若有死亡或逃跑等情節，原告就該部分之貓隻又要如何盡其絕育義務？故本院認為被告就實際所剩貓隻數目並未予以確認即做成原處分，亦有違法。亦即被告於做成限原告於108年11月30日前完成31隻貓隻絕育之處分時，並未實際再行確認原告仍有多少貓隻，而原告於本院言詞辯論時雖稱死亡與跑掉共6隻，然究竟實際所餘貓隻數目是否即為原告所主張之情形，而只剩25隻貓隻（計算式：31-6＝25），仍有待被告予以確認，否則無從做成限期令改善之處分。故本院認為原處分關於限原告於108年11月30日前完成31隻貓隻絕育部分，亦應全部撤銷，而不是在超過26隻以上的部分予以撤銷。
五、綜上，原處分有認定事實及行為數計算之錯誤，訴願決定未予糾正，亦有未洽，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許，爰判決如主文。
六、又本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及所提證據，經核均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 2 月 26 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 黃翊哲法 官 郭銘禮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 2 月 26 日
書記官 林淑盈