臺北高等行政法院判決
109年度訴字第288號109年11月12日辯論終結原 告 張瑟鈞被 告 新北市政府地政局代 表 人 康秋桂（局長）住同上訴訟代理人 陳信豪
曾民謙周伯鴻上列當事人間有關土地事務事件，原告不服新北市政府中華民國109年1月13日新北府訴決字第1082118191號（案號：000000000）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111條第1、2項定有明文。查原告於民國109年3月1日起訴時，原係聲明：「訴願決定及原處分均撤銷」（見本院卷第11頁）。嗣於109年4月7日以補正起訴理由狀變更、追加聲明為：「訴願決定、原處分均撤銷。並啟動本件系爭畸零地之不動產調處程序。」（見本院卷第23頁）。又於109年10月13日準備程序期日變更聲明為：
「⒈訴願決定、原處分均撤銷。⒉被告應依原告108年10月15日之申請，就新北市○○區○○段○○○○號土地，作成准予調處之行政處分。」（見本院卷第153頁）。原告為前開訴之變更、追加，衡諸其請求之基礎相同，無礙於訴訟終結，且被告就原告變更、追加之訴，無異議而為本案之言詞辯論，本院認為適當，爰予准許，先此敘明。
二、事實概要：
（一）原告所有新北市○○區○○段○○○○號土地（下稱系爭土地），於108 年1 月18日向被告申請不動產調處，由被告移文至新北市政府工務局（下稱工務局）辦理，經工務局查明認定系爭土地非屬新北市畸零地使用規則第3 條規範之畸零地，遂於108 年6 月11日以新北工建字第1080750044號函駁回原告申請。然而原告仍一再向工務局提出調處申請，工務局先後以108 年6 月18日新北工建字第1081092903號函，108 年6 月28日新北工建字第1081142082號函以及108年7月22日新北工建字第1081235882號函覆原告。
原告循序提起行政訴訟，經本院以108年度訴字第1802號判決駁回（尚未確定）。
（二）原告復於108年10月15日，以其所有系爭土地屬於建築面積之寬度及深度狹小，且不符合建築法規定之建地，需與鄰地即同段331地號等24筆土地（下稱系爭鄰地）合建，向被告申請調處。經被告查明原告上開申請事由，屬於工務局業務職掌之範疇，乃以108年10月18日新北地測字第1081959470號函（下稱108年10月18日函）檢還申請書全卷予原告，並告知不動產合併使用糾紛調處申請案係屬工務局權責範疇，應逕向該局提出畸零地調處申請。原告不服，提起訴願，遭新北市政府以109年1月13日新北府訴決字第1082118191號訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）本件緣由係：建商典石建設股份有限公司（下稱典石公司）以老屋危樓申請獎勵興建房屋，卻未將原告所有系爭土地合併規劃建築，獨留系爭不到20坪土地及其上危老建築存在，屬於未達最小建築面積的土地，此在當初建商申請建照所提出之原申請圖件上就可發現此不合理現象，被告竟仍核准典石公司系爭建案，顯跟原先核准危老建築申請補助的宗旨抵觸。又工務局表示系爭土地並非畸零地，因此不受理本件調處之申請；而被告亦稱畸零地合併使用調處係屬工務局權責範疇，兩局處均不受理本件調處，造成系爭土地因過於狹小不能建築，其上的房屋只能永遠成為危老建物。政府核發建築執照前，行政機關應互相本於權責就現場情形調查、釐清，被告對此部分顯有疏失。而不動產的調處係是屬被告之職權，故原告依建築法第44、45條規定，請求命被告就系爭土地開啟合併使用之調處程序，俾使系爭土地與擬合併地相併為整體建築。末以，被告就本件申請案，未給予原告限期補正之機會，即逕予退件，難認合法等語。
（二）聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告應依原告108年10月15日之申請，就系爭土地作成准予調處之行政處分。
四、被告則以：
（一）原告檢附之不動產合併使用糾紛調處申請書所載內容略以：「緣申請地○○○區○○段○○○○號土地，……地形屬於建築面積之寬度及深度狹小且不符合建築法規定之建地（附證1：土地謄本），有適用建築法第44條『直轄市、縣(市)(局)政府應視當地實際情形，規定建築基地最小面積之寬度及深度；……，非與鄰接土地協議調整地形或合併使用，達到規定最小面積之寬度及深度，不得建築。』第45條第1項前段規定：備齊文件向鈞府申請調處，先予敘明……」等語，是被告審認原告係欲申請畸零地合併使用調處，非屬直轄市縣（市）不動產糾紛調處委員會設置及調處辦法第2條所明列得申請調處事項，而應屬新北市畸零地使用規則第11條所明定得申請調處事項，該調處事項係屬新北市政府工務局業務職掌，被告以系爭函文檢還不動產合併使用糾紛調處申請書全卷予原告，並告知畸零地合併使用調處係屬工務局權責範疇，應逕向該局提出申請。又系爭函文性質屬行政機關依職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，所為之輔導、勸告及建議等不具法律上強制力之行政指導，非行政處分，原告對於非行政處分提起訴願、行政訴訟，顯有違法等語，資為抗辯。
（二）聲明：駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，除下述爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有原告108年10月15日申請書（見本院卷第53頁）、被告108年10月18日函（見同上卷第73頁）、訴願決定（見同上卷第13至15頁）附卷可稽，洵堪認定。經核兩造之陳述，本件爭點厥為：原告訴請被告應就其所有系爭土地，作成准予調處之行政處分，有無理由？
六、本院之判斷：
（一）按行政訴訟法第5 條所規定之課予義務訴訟，為人民經由依法申請程序之公法上請求權無法實現所設之訴訟救濟類型；所稱「依法申請之案件」，係指法令有賦予人民請求主管機關作成行政處分或特定內容行政處分之公法上請求權。是人民依此規定提起課予義務訴訟，係以依其所主張之事實，法令上有賦予請求主管機關作成行政處分或特定內容行政處分之公法上請求權，經向主管機關申請遭駁回為要件。又否准處分之課予義務訴訟類型乃人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或特定內容行政處分之訴訟。課予義務訴訟之目的在於取得其依法申請之行政處分或特定內容之行政處分，而非在於撤銷否准處分，故其訴之聲明通常除請求判命被告機關應作成原告所申請內容之行政處分外，另附屬聲明請求將訴願決定及否准處分均撤銷，惟並不構成撤銷訴訟與課予義務訴訟之合併。當原告所提起之課予義務訴訟具備訴訟成立要件，行政法院即應先實體審理課予義務訴訟本案聲明有無理由，並以原告所主張之請求權基礎於裁判時是否有效存在為斷（最高行政法院107年判字第63號判決意旨參照）。
（二）次按，人民之財產權應予保障，憲法第15條定有明文。又建築法第42條規定：「建築基地與建築線應相連接，其接連部分之最小寬度，由直轄市、縣（市）主管建築機關統一規定。但因該建築物周圍有廣場或永久性之空地等情形，經直轄市、縣（市）主管建築機關認為安全上無礙者，其寬度得不受限制。」第44條規定：「直轄市、縣(市)(局) 政府應視當地實際情形，規定建築基地最小面積之寬度及深度；建築基地面積畸零狹小不合規定者，非與鄰接土地協議調整地形或合併使用，達到規定最小面積之寬度及深度，不得建築。」第45條規定：「（第1 項）前條基地所有權人與鄰接土地所有權人於不能達成協議時，得申請調處，直轄市、縣( 市)(局) 政府應於收到申請之日起
1 個月內予以調處；調處不成時，基地所有權人或鄰接土地所有權人得就規定最小面積之寬度及深度範圍內之土地按徵收補償金額預繳承買價款申請該管地方政府徵收後辦理出售。徵收之補償，土地以市價為準，建築物以重建價格為準，所有權人如有爭議，由標準地價評議委員會評定之。（第2 項）徵收土地之出售，不受土地法第25條程序限制。辦理出售時應予公告30日，並通知申請人，經公告期滿無其他利害關係人聲明異議者，即出售予申請人，發給權利移轉證明書；如有異議，公開標售之。但原申請人有優先承購權。標售所得超過徵收補償者，其超過部分發給被徵收之原土地所有權人。（第3 項）第1 項範圍內之土地，屬於公有者，准照該宗土地或相鄰土地當期土地公告現值讓售鄰接土地所有權人。」第46條規定：「直轄市、縣(市) 主管建築機關應依照前2 條規定，並視當地實
際情形，訂定畸零地使用規則，報經內政部核定後發布實施。」因此，畸零地非經與鄰地調整地形或合併使用，不得建築，目的在於確保建築基地必須達到最小面積規模，以符合最低使用需求之規模面積。而是否合併行使，應由當事人先自行協議；協議不成，得申請調處。從而土地所有權人申請調處，為其主觀公權利，倘有不服，自得提起課予義務訴訟，以資救濟。
（三）經查，原告主張訴外人典石公司為起造人，擬在系爭鄰地興建房屋，未依建築法第44、45條規定先與原告協議如何合併使用系爭土地，逕將系爭土地切割為凹凸態樣申請建築，將使系爭土地淪為不得建築之地，有礙市容觀瞻、公共衛生，並損及系爭土地經濟價值，為使系爭土地與系爭鄰地合併互利建築使用，以獲最大經濟效益，爰提起本件課予義務之訴，並聲明訴請被告應就其所有系爭土地，作成准予調處之行政處分（見本院卷53頁之申請書）。被告認原告所提畸零地調處申請，非屬其權責範圍，乃以108年10月18日函復：「有關臺端申請所有坐落本市○○區○○段○○○○號土地與鄰地土地合併建築調處一案，經查係屬新北市政府工務局權責範疇，爰請逕向該局提出畸零地調處申請，隨文檢還申請書全卷（含正、副本）1份，請查照。」等語（見本院卷第73頁）。是原告主觀上基於權利人身分提出申請，向被告請求為特定行政處分，核屬申請事件，被告應審核其申請有無理由，進而為否准決定。雖被告108年10月18日函之內容，為告知原告就不動產合併築調處相關事項應向權責機關即工務局申請，而拒卻其申請，基於保障人民權益，應認其處置或決定已發生對外之法律效果，原告循提起行政訴訟，本院應審究其主張有無理由，先予敘明。
（四）又查，土地是否為畸零地，則由地方主管機關，視當地實際情形，訂定畸零地使用規則，因地制宜加以規範。新北市政府依據前開建築法第46條規定，授權訂立新北市畸零地使用規則，其第2 條規定：「（第1 項）本規則所稱畸零地，係指本法第3 條規定地區內面積狹小或地界曲折之基地。（第2 項）畸零地及其相鄰土地之使用管理，除其他法律另有規定外，依本規則之規定。」第11條規定：「畸零地所有權人無法依本法第45條規定與鄰地所有權人達成協議時，得檢具申請書，並備齊下列書件正本1份、副本10份向本府申請調處：……」第12條規定：「本府受理調處畸零地合併時，應於申請之日起10日內，通知有關土地所有權人、他項權利人及承租人進行調處，調處之程序如下：……」第13條規定：「本府為辦理畸零地調處事件，應設畸零地調處委員會，以下列人員為委員，由工務局局長為召集人：一、工務局局長。二、地政、財政及法制機關代表各1人。三、建築管理及都市計畫機關代表各1人。四、當地建築師公會代表1人。」衡諸面積狹小或地界曲折之畸零地，關係建築用地最小面積之限制，涉及建造執照之審查及核發，是其相關業務屬於工務局權責範疇（見本院卷第183、184頁之新北市政府工務局網頁之業務介紹）。而新北市政府工務局建照科之業務執掌項目，包含建築工程之規劃設計與審查、建築工程之建造執照、雜項執照、拆除執照核發、使用執照變更、室內裝修許可、建造執照預審、加強山坡地審查及建築師管理等事項（本院卷第179頁之新北市政府工務局組織規程第3條參照）。再者，畸零地調處事件非屬土地法第34條之2授權訂定之「直轄市縣（市）不動產糾紛調處委員會設置及調處辦法」第2條所明列得申請調處事項（見本院卷第83頁），依前揭新北市畸零地使用規則之規定，應由工務局局長召集成立畸零地調處委員會執行相關業務。從而，本件原告依據建築法第44、45條規定，訴請被告應作成如聲明第2項所示申請准予調處之行政處分云云（見本院卷第121頁之109年7月28日準備程序筆錄），因被告並無作成此項處分之權責，其主張即無理由。又原告主張有關畸零地之認定，因地籍圖已變更，工務局仍據此核發建造執照自有違誤，被告對於地籍圖之瑕疵，自應負責云云。惟原告對此爭點應另行向被告申請處理，尚非藉由訴請申請調處時作成另一爭點之處分。又原告前以相同申請內容，於108年1月18日向被告申請不動產調處，由被告移文至工務局辦理，經工務局查明認定系爭土地非屬新北市畸零地使用規則第3條規範之畸零地，已於108年6月11日駁回原告申請。原告嗣仍一再向工務局提出調處申請，工務局先後於108年6月18日、6月28日及108年7月22日函覆原告。原告循序提起行政訴訟，經本院以108年度訴字第1802號判決駁回（尚未確定），此有上開判決書附卷足憑（見本院卷第185至191頁），是被告主張前已移由有權責機關處理，故就本件申請逕以108年10月18日函復原告，未予移文，亦無違誤，附此敘明。
七、綜上所述，原告主張各節，均無可採，被告所為原處分並無違誤，訴願決定雖以系爭被告108年10月18日函非行政處分，而為不受理決定，雖有未洽，惟對於駁回其訴之結論並無影響。原告仍執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，並作成如聲明所述之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，業經判斷如上，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，原告聲請調查證據部分，亦無必要，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 11 月 26 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 陳 金 圍
法 官 彭 康 凡法 官 侯 志 融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 11 月 26 日
書記官 徐 偉 倫