臺北高等行政法院判決
109年度訴字第225號109年10月29日辯論終結原 告 王湘濤
王湘琦王湘仁王湘雲王湘華林俊仁林鳳玲共 同訴訟代理人 顏嘉德 律師（兼送達代收人）
顏火炎 律師被 告 臺北市建成地政事務所代 表 人 曾錫雄（主任）住同上訴訟代理人 吳慶芳
張桂瑛李順弘
參 加 人 王湘梅上列當事人間繼承登記事件，原告不服臺北市政府中華民國108年12月19日府訴二字第1086104019號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定主文第1項部分及被告108年8月22日辦竣登記之108年8月6日收件萬華字第062840號土地登記申請案均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。原告起訴時，原聲明：「一、原處分暨訴願決定撤銷。二、被告應將附表（本院卷第43頁）所示之不動產塗銷王湘梅遺囑繼承登記，並將系爭不動產之所有權更正為訴願人與王湘梅、王湘芬等9人公同共有。」（本院卷第11頁），嗣於民國109年10月29日本院言詞辯論程序中，變更聲明為：「訴願決定主文第1項部分及被告108年8月22日辦竣登記之108年8月6日收件萬華字第062840號土地登記申請案均撤銷。」（本院卷第259-260頁），被告與參加人並無反對之意思表示，且其變更之訴與原起訴請求之基礎相同，經核無礙於訴訟終結及被告與參加人防禦，揆諸前揭規定，原告所為訴之變更，應予准許，合先敘明。
二、事實概要：
(一)原告於108年6月17日以被告108年收件萬華字第4703號土地登記申請書，為全體繼承人（即原告等7人及參加人王湘梅、訴外人王湘芬）之利益，向被告申請被繼承人王雄（107年6月26日死亡）所遺之臺北市○○區○○段O小段OOO、OOO-1、581、581-1地號土○○○區段○○段OOOO、OOOO建號建物辦理公同共有登記，經被告於108年6月19日辦竣繼承登記為原告及參加人王湘梅、訴外人王湘芬等共9人公同共有。嗣參加人王湘梅檢附代筆遺囑（下稱系爭遺囑）等，於108年8月6日以被告108年收件萬華字第062840號土地登記申請書（下稱系爭登記申請案），向被告申請辦理臺北市○○區○○段O小段OOO、OOO地號土地（權利範圍各5分之1，下稱系爭土地○○○區段○○段OOOO建號建物（權利範圍全部，建物門牌：臺北市○○區○○街OO巷OO弄OO號，下稱系爭建物；系爭土地及建物，合稱系爭不動產）遺囑繼承登記為其所有，經被告審查後認尚有應補正事項，乃以108年8月8日建登補字第000858號補正通知書通知補正，經補正後，被告於108年8月22日辦竣系爭登記申請案，將系爭不動產遺囑繼承登記為參加人王湘梅所有，並以108年8月23日北市建地登字第10870138141號函通知原告及其他繼承人，另以同日北市建地登字第10870138142號公告（下合稱108年8月23日函及公告）註銷系爭建物之原告及其他繼承人所有權狀。原告不服提起訴願，遭訴願決定關於系爭登記申請案部分駁回（
主文第1項），關於上開108年8月23日函及公告部分不受理（主文第2項），原告仍不服，遂向本院提起行政訴訟。
(二)期間，原告爭執系爭遺囑之合法性，原告王湘濤分別以訴外人王湘芬、參加人王湘梅及其子等人為被告，就系爭遺囑提起民事確認遺囑無效之訴，經臺灣臺北地方法院於109年8月17日以108年度家繼訴字第20號判決（下稱系爭民事判決）確認系爭遺囑無效，參加人王湘梅及其子等人不服，提起上訴，現於臺灣高等法院審理中。原告復提出刑事告訴參加人王湘梅及訴外人王湘芬涉犯行使偽造私文書等罪嫌，經臺灣臺北地方檢察署檢察官以109年8月21日108年度偵字第9174號、第9175號、第9176號為不起訴處分（下稱系爭不起訴處分），原告不服，向臺灣高等檢察署聲請再議。
三、原告主張略以：
(一)地政機關並無法源依據可依遺囑直接辦理登記。被告受理系爭登記申請案至辦竣期間，對於塗銷原告系爭不動產之所有權此種影響權利之重大事項，根本未曾通知原告，給予其等陳述意見、異議之機會，逕以108年8月23日函及公告通知原告，則原告如何得知被告將要塗銷其等系爭不動產之所有權登記，更如何得於辦理期間對於被告之決定異議，且被告亦未在訴願程序終結前予以補正。
(二)被繼承人高齡95歲，經臺大醫院鑑定有譫妄症，智力僅5至7歲。系爭遺囑侵害特留分，又原告王湘濤已就系爭遺囑提起確認遺囑無效訴訟，並委請本件訴訟代理人顏火炎律師以107年7月6日炎律函字第0717號、107年7月23日炎律函字第0724號函通知被告，被告卻未予注意，且系爭不動產已登記為原告及其他繼承人公同共有，已非被繼承人王雄之遺產，依法非經法院判決變更確定，被告無權變更登記，惟被告逕准予系爭登記申請並塗銷原告之系爭不動產之所有權，顯違土地登記規則第7條、第57條第3款等規定。系爭遺囑嗣後經系爭民事判決確認無效，故本件繼承登記不合法。系爭不起訴處分未就病歷部分討論，亦未傳訊相關證人，系爭民事判決就被繼承人病歷及心智能力部分均有詳細探討，具參考性。
(三)又按彰化縣政府府法訴字第1060358644號函訴願決定書略以：「原處分機關審認本件申請案屬訴願人與其申請登記之法律關係有關之其他繼承人間有爭執之情形，爰依土地登記規則第57條第1項第3款規定，以106年8月18日登記駁回字第000120號土地登記案件駁回通知書駁回遺囑繼承登記之申請，依法即屬有據，應予維持。」本件情形與前情相符，原告當時已提起確認系爭遺囑無效訴訟並在法院審理中，顯然符合土地登記規則第57條第1項第3款之情形，且原告更多次以書面向被告提及勿辦理系爭登記申請案，然被告竟置之不理，未依法駁回，顯然違法。
(四)並聲明：訴願決定主文第1項部分及被告108年8月22日辦竣登記之系爭登記申請案均撤銷。
四、被告抗辯略以：
(一)系爭登記申請案所附系爭遺囑經被告審核符合民法第1194條規定並據相關地政法規准予登記，符合行政程序法第103條第5款規定，行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，得不給予陳述意見機會之情形。依最高行政法院95年度判字第942號判決意旨，就土地登記申請所為准否之行政處分，其性質乃確認人民土地登記請求權之存否之處分，原無限制或剝奪人民自由或權利之效力，則於作成土地登記申請准否之行政處分前，原無依行政程序法第102條規定通知處分相對人陳述意見之必要，故本件被告未給予原告陳述意見之機會，尚無違誤。
(二)按內政部70年7月30日台內地字第26083號函釋意旨，若申請登記之權利人與義務人或其他利害關係人間尚有爭執者，應在登記案件收件後未辦竣登記前，以書面敘明理由提出異議；又如登記案件尚未送至地政事務所收件，則無土地登記規則第57條第1項第3款規定之適用。被告於受理系爭登記申請案之期間，原告皆未提出異議主張該申請所附遺囑有偽造之嫌，仍存有權利爭執尚未解決。原告縱於該申請收件前已提出異議，惟於收件後未辦竣登記前無人再提出異議，經被告依法審核無誤後准予登記，於法並無違誤。原告雖以彰化縣政府府法訴字第1060358644號函訴願決定書主張繼承人間對遺囑內容有爭執時，應依土地登記規則第57條第1項第3款予以駁回登記之申請，惟該件事實係於登記案件收件後未辦竣登記前，繼承人檢附異議書向登記機關提出異議，而本件系爭登記申請案係於收件後至辦竣登記前，皆無人提出異議，兩者案情不同。
(三)按內政部93年11月19日內授中辦地字第0930016064號、96年8月27日內授中辦地字第0960050274號、104年6月18日內授中辦地字第1040421181號函及繼承登記法令補充規定第77點第3項規定，本件被繼承人所遺系爭不動產，雖經部分繼承人辦妥公同共有繼承登記，該不動產仍屬遺產，被告得再受理遺囑繼承登記，並於登記完畢後，通知原登記為公同共有之繼承人，及公告註銷原核發之權利書狀，故被告依前揭規定辦理，洵屬合法，尚非無據。
(四)並聲明：駁回原告之訴。
五、參加人陳述略以：
(一)被繼承人作成系爭遺囑時頭腦清楚，參加人王湘梅為被繼承人王雄之女，依系爭遺囑指定參加人單獨繼承系爭不動產，參加人本有依系爭遺囑申辦遺囑繼承登記之權利，參加人提出文件及資料已符合法律規定，並經被告調查後准許遺囑登記在案。刑事程序講求證據，也有證人，系爭不起訴處分非不具參考性，且系爭民事判決與系爭不起訴處分認定結果不同，有很大問題。
(二)按土地登記規則第57條第1項第3款所謂「爭執」，應係指與申請登記之法律關係有關之爭執而言。次按職司土地登記之登記機關對於土地登記之申請，固應依申請人提出之文書及證明資料，本於職權依法為審查之權責，惟辦理土地登記之機關對申請登記原因所涉之私法上法律關係，並無確認之權限，其權利歸屬之認定，應由司法機關經由審判以裁判確定之。此觀諸土地法第55條第1項規定自明（最高行政法院103年度判字第525號判決意旨參照）。又按最高行政法院106年度判字第320號判決意旨，被告業已審酌相關法律文件，對私法原因關係證明文件之法定性審查並無疏失，或者登記結果亦未違反公共利益者，作成處分過程中，亦未有任何原告提出異議之文件，原告若有私法上爭訟，自應循民事訴訟處理，而非以行政爭訟作為手段，另原告若預防此一情形，尚有民事上假處分或公法上定暫時狀態處分等制度可資行使，另亦可隨時提供資訊予被告，不能期待被告僅保護原告而置參加人之利益不顧，是被告基於公法上義務而為處分難認有任何違反行政程序法第8條、第9條規定之客觀性義務。
(三)再按登記之權利人、義務人或其與申請登記之法律關係有關之權利關係人間有爭執者，應在申請登記時業已就爭執加以主張並提出異議，不包括申請登記前或後提出者。原告在未有任何人向被告申辦繼承登記之情況下，即以律師函通知被告，姑不論原告並無任何法律上命被告作為或不作為之公法上權利，原告委請律師發函被告充其量僅是原告對被告暫時之事實通知，該通知自不足以拘束被告，被告縱使當時知悉，亦不負有須隨時提醒原告之法律上義務。因此參加人向被告提出系爭登記申請案後，已屬於另一事件，其間當不可排除當事人業已自行息絕訟爭，私下和解或判決調解、和解等，縱爭執遺囑亦不代表其仍否認其真正性（或許改為特留分之請求），但絕不能課予被告負有實質審查之義務。原告係在系爭登記申請案前所提出異議，在法律無明文規定下，難認對於申辦系爭登記申請案時仍有持續之異議效力，被告並無義務確保未來申辦登記均有同等異議之效力存在。
(四)就土地登記申請所為准否之行政處分，其性質乃確認人民土地登記請求權之存否之處分，原無限制或剝奪人民自由或權利之效力，則於作成土地登記申請准否之行政處分前，原無依行政程序法第102條規定通知處分相對人陳述意見之必要（最高行政法院95年度判字第942號判決意旨參照）。據此，本件除處分原因事實已經明確外，本無須給予原告陳述意見之機會。並聲明：駁回原告之訴。
六、前揭事實概要欄所載之事實，除下列事項外，為當事人所不爭執，並有原告108年6月17日108年收件萬華字第4703號土地登記申請書、參加人系爭登記申請案、被告108年8月8日建登補字第000858號補正通知書、土地建物異動清冊、系爭不動產登記謄本、被告108年8月23日函及公告、系爭民事判決及系爭不起訴處分在卷可稽（原處分卷一第55-66頁、卷二第1-48頁、本院卷第225-233、265-277頁）。本件爭執者為：本件有無土地登記規則第57條第1項第3款規定之適用？被告就系爭登記申請案作成准駁之決定前未通知並給予原告陳述意見之機會有無違法？
七、本院之判斷
(一)按「聲請為土地權利變更登記之件，經該管直轄市或縣（市）地政機關審查證明無誤，應即登記於登記總簿，發給土地所有權狀或土地他項權利證明書，並將原發土地權利書狀註銷，或就該書狀內加以註明。」「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：……三、登記之權利人、義務人或其與申請登記之法律關係有關之權利關係人間有爭執者。」土地法第75條第1項及土地法第37條第2項規定授權訂定之土地登記規則第57條第1項第3款分別定有明文。故登記機關審查登記原因之法律關係是否存在時，應依登記原因關係之不同，依其規範之設計為必要審查。又土地登記為不動產權利之公示制度，依法具有公信力，惟登記機關對於不動產權利變更登記原因所涉之法律關係，並無實質認定權限，是於審查時發現土地登記內容所涉登記標的法律關係，於登記權利人、義務人或其與申請登記之法律關係有關之權利關係人間，已生爭執，則其權利之歸屬，應經由民事爭訟以為確定，登記機關即應據土地登記規則第57條第1項第3款規定，駁回不動產權利變更登記之申請。故登記權利人與義務人或其與申請登記之法律關係有關之權利關係人間，究是否存有爭執乙節，因涉及登記機關是否應依土地登記規則第57條第1項第3款之規定駁回申請人之登記申請，即應由登記機關予以究明。而登記權利人、義務人或其與申請登記之法律關係有關之權利關係人間，是否存有爭執，苟彼等全體於會同申請登記時，固可認彼此之間並無存有爭執；惟如非全體會同申請登記，或申請權利變更登記，將原權利人之權利變更為申請人之權利，此時未能會同申請之權利人或原權利人，對於上開規定有關登記之法律關係究有無爭執，是否有土地登記規則第57條第1項各款所定，登記機關應駁回申請情事等項，登記機關自應依權責予以查明。
(二)查系爭不動產前於108年6月17日，由原告申請繼承登記為原告暨參加人、訴外人王湘芬等繼承人公同共有，業經被告於同年月19日辦竣登記（原處分卷二第2-10、27-37頁）。嗣參加人於108年8月6日持系爭遺囑向被告申請系爭登記，將系爭建物由原告暨參加人、訴外人王湘芬等公同共有，變更為參加人單獨所有，而系爭土地從原告暨參加人、訴外人王湘芬等公同共有4/10變更為1/5，並經被告於同年月22日辦竣登記（原處分卷二第14-25、38-48頁）。是系爭建物之原權利人本為原告暨參加人、訴外人王湘芬等公同共有，並就系爭土地有4/10之公同共有權利，嗣參加人向被告就系爭不動產所為系爭登記申請，係欲變更原權利人之權利及範圍。且被告於108年8月22日就參加人之系爭登記申請案核准登記之前，原告即先後於107年7月6日、同年7月23日、同年8月15日，以律師函表明就參加人所持系爭遺囑係屬偽造及系爭遺囑係屬無效之爭執，並提出涉及刑事偽造文書罪嫌等之告訴狀暨民事確認遺囑為無效之起訴狀等件通知被告（原處分卷一第18-54頁）。是以，被告於辦理系爭登記申請案前，即已知悉申請登記之法律關係有關之權利關係人間有爭執情事，則被告於辦理系爭登記申請案時，應進一步查明系爭不動產登記之原權利人與參加人間，就申請登記之繼承法律關係是否有私權爭執，而有土地登記規則第57條第1項第3款應駁回登記之情。況原告王湘濤就該爭執早於參加人提出系爭登記申請案，而於107年8月1日已提起確認系爭遺囑為無效之民事訴訟（原處分卷一第45-54頁）。從而，系爭登記申請案所據以登記之遺囑繼承法律關係，確於原告與參加人間有私權爭執，且該私權爭執實體事項非被告所得審認，而構成土地登記規則第57條第1項第3款所規定之情形。是被告於系爭登記申請案受理時，明知據以登記之遺囑繼承法律關係，確於原告與參加人間有私權爭執，竟無視此情，且本應依職權查明而未為調查，逕仍作成參加人就系爭登記申請案准予登記之處分，於法自有違誤。被告及參加人以原告應在登記案件收件後未辦竣登記前提出異議，然原告於登記案件尚未送至地政事務所收件前異議，於受理系爭登記申請案之期間，原告皆未提出異議為由，因本件有上開違誤，尚無足取。
(三)次按，行政程序法第39條規定：「行政機關基於調查事實及證據之必要，得以書面通知相關之人陳述意見。通知書中應記載詢問目的、時間、地點、得否委託他人到場及不到場所生之效果。」第102條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」前開法條既規定「限制或剝奪」人民自由或權利之行政處分，自係指對人民自由或既存權利為限制或剝奪而言，旨在保障處分相對人在行政機關作成行政決定前之答辯及說明機會；蓋行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分，已改變處分相對人現狀，新增不利於處分相對人之法律效果，故行政程序法第102條明定此情形於作成處分前，應給予處分相對人陳述意見之機會，以踐行正當法律程序。
(四)次查，依前述，被告前已按原告之申請，辦理系爭不動產之繼承登記，將系爭建物於108年6月19日登記為原告暨參加人、訴外人王湘芬等公同共有全部，系爭土地登記為原告暨參加人、訴外人王湘芬等公同共有4/10。嗣被告依參加人之系爭登記申請，將系爭建物由原告暨參加人、訴外人王湘芬等公同共有，變更為參加人單獨所有，而系爭土地從原告暨參加人、訴外人王湘芬等公同共有4/10變更為1/5，並於同年8月22日辦竣登記。則系爭不動產原權利人即原告，其前次登記而取得系爭不動產之公同共有所有權，因被告改依參加人申請辦理系爭登記致原告權利現況變更，而其原有權利遭受剝奪之結果（亦即，造成原告已無系爭建物所有權及系爭土地公同共有權利範圍減少），然被告卻未給予原告陳述意見機會，於法已有未合。遑論，原告於被告作成系爭登記處分前，已向被告表明系爭登記申請案所據以登記之遺囑繼承法律關係，確於原告與參加人間有私權爭執，被告本應就是否有土地登記規則第57條第1項第3款所定應駁回申請情事，依權責查明，然被告未依行政程序法第39條規定通知原告陳述意見以查明，即逕行就系爭不動產為變更登記處分，剝奪原告原已登記之權利，卻未依行政程序法第102條規定給予原告陳述意見機會，以踐行正當法律程序，實於法有違。被告雖主張系爭登記處分所根據之事實，客觀上明白足以確認，依行政程序法第103條第5款之規定，未給予陳述意見機會，程序並無違誤云云。惟查，系爭登記申請案所據以登記之系爭遺囑，經臺灣臺北地方法院以系爭民事判決無效（本院卷第225-233頁），足徵系爭登記申請案所據以登記之遺囑繼承法律關係並非屬客觀上明白足以確認。況原告以系爭遺囑係屬參加人偽造而提出之刑事告訴，復經臺灣臺北地方檢察署檢察官為系爭不起訴處分（本院卷第265-277頁），則有關系爭遺囑之真實性為何，甚有爭議，自非客觀上明白而足以確認，是被告此部分主張，自無足取。
八、綜上，原處分認事用法，核有違誤，訴願決定未予糾正，其
主文第1項予以駁回，自有未合。原告訴請判決如其聲明所示，為有理由，應予准許，爰判決如主文。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與判決結果均不生影響，故不再逐項論述，爰附此敘明。據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 11 月 26 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 蕭 忠 仁
法 官 李 明 益法 官 羅 月 君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 11 月 26 日
書記官 陳 又 慈