臺北高等行政法院判決
109年度訴字第232號109年8月6日辯論終結原 告 楊富樺訴訟代理人 廖偉真 律師複 代理 人 方興中 律師被 告 新北市政府代 表 人 侯友宜（市長）訴訟代理人 陳宏彬 律師上列當事人間爆竹煙火管理條例事件，原告不服內政部中華民國108年12月25日台內訴字第1080149730號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告所屬消防局（下稱消防局）人員於民國108年6月8日，在新北市○○區○○路、水源街1段路口（下稱系爭地點），查獲原告駕駛車號000—0000小貨車（下稱系爭車輛）販賣逾管制量之一般爆竹煙火（總重量共計1,272.68公斤，總火藥量共計184.296公斤），消防局人員乃當場開立舉發爆竹煙火管理條例案件通知單予以舉發。案經被告審認原告違反爆竹煙火管理條例（下稱管理條例）第22條規定投保公共意外責任險，遂依管理條例第28條、第32條規定，以108年7月8日新北府消危字第1081268564號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並逕予沒入該爆竹煙火。嗣被告以108年11月29日新北府消危字第1082252290號函更正原處分理由欄為「……發現有違反爆竹煙火管理條例第4條及第22條規定事實，爰依據同條例第28條及第32條規定裁處如主旨。」原告不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：㈠原處分認定原告有「販賣」爆竹煙火行為，並非事實：
⒈原告於舉發當天係因李承陽為參與清水巖清水祖師遶境活動
，而向創新煙花禮品有限公司（下稱創新公司）訂購爆竹煙火，原告當天係送貨至查獲現場，並非於該地販賣爆竹煙火，且當日確有安排其他送貨行程，被告查獲、沒入之爆竹煙火，係原告預定送往他處交付之貨品，而非欲在查獲現場販賣爆竹煙火。
⒉細觀消防局於108年6月8日所製作之談話紀錄，原告不斷強
調其是去送貨，被告卻無視於此，僅摭拾其中「實際販賣行為人是我本人」、「販賣給廟會陣頭」等片言隻語，斷章取義，未查明原告一再陳稱係送貨至現場等情是否屬實，遽認原告係在現場從事販賣行為，實嫌率斷。因向創新公司購買者多數為臨時訂購，並於有送貨需求時始承租系爭車輛載運，始未依道路交通安全規則第84條規定，於裝載運送爆竹煙火前，擬具道路運送計畫書及安全資料表申請核發臨時通行證。然不能因此遽行推論原告係將系爭車輛充作流動販賣場所；被告未能舉出任何證明原告有於查獲現場販賣之證據，實不足採。
⒊原告提出之銷貨單（購買者為訴外人李承陽）上所載品名、
數量，與被告查獲之品名、數量不符，係因被告當日查獲並沒入系爭車輛內所裝載之商品前，原告已將運往查獲現場交貨之商品，交付李承陽點收；而遭查獲並沒入之爆竹煙火，係其他本欲運往其他處所交貨之商品。原告所提銷貨單上所記載之品名，與消防局製作之清冊上記載之名稱雖不同，然爆竹煙火品項繁多，且多無固定之統一名稱，且細觀原告所提銷貨單上所記載之「400響呎炮」、「400響呎炮-龍響贊炮」，貨品編號均為「B07-1」，足見原告銷貨單上品名或略有出入，實為同一貨品；再由原告之產品型錄上記載：「福祿壽100萬100萬頭6盒」等詞，亦可佐證原告銷貨單品名欄記載之「100萬頭炮」，即係遭被告查獲並沒入之「福祿壽」爆炸音類排炮。
㈡被告係以原告所駕駛裝載爆竹煙火之系爭車輛，不符爆竹煙
火製造儲存販賣場所設置及安全管理辦法（下稱安全管理辦法）第20條及第21條關於爆竹煙火販賣場所之規定；然原告未有於查獲地點販賣爆竹情事，被告據以裁罰之基礎事實確有錯誤，則原處分自失所附麗，而屬無據。且綜觀安全管理辦法全文，有多處提及「建築物」、「擋牆」、「防火牆」、「天花板」等屬房屋專用之名詞，足見該辦法顯係專為規範定著於土地上之不動產所制定，車輛等動產，絕非系爭辦法所欲規範之對象（本院108年度訴字第1234號判決亦同此旨）。被告恣意擴張解釋管理條例第4條所稱「販賣場所」，顯已悖於法律保留原則。
㈢依中華民國產物保險商業同業公會於108年12月10日（108）
產意字第114號函說明二：「……裝載爆竹煙火貨車『中停期間』，並非公共意外責任保險之承保範圍，經查本會會員公司亦無以前揭保險承保之情形。」可知並無任何保險人可接受裝載爆竹煙火之系爭車輛投保，則被告責備原告違反管理條例第22條第1項規定，未將裝載爆竹煙火之系爭車輛投保公共意外責任保險，欠缺期待可能性，而阻卻原告責任，不應予以處罰。被告以原告違反管理條例第22條而予以裁罰，確屬強課人民毫無可行性之行政法上義務，顯於法有違。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯略以：㈠依據道路交通安全規則第84條規定，車輛裝載危險物品，應
備具危險物品道路運送計畫書及安全資料表向起運地或車籍所在地公路監理機關申請核發臨時通行證，車頭及車尾應懸掛布質三角紅旗之危險標識。本案原告駕駛之系爭車輛無相關標示或證明文件可佐證其為合法申請運送爆竹車輛，且原告在108年6月8日筆錄亦自承：「預備運往淡水中山路，販賣給廟會陣頭」，故顯見原告欲規避檢查，才會佯稱是運送，並以流動性小貨車四處達販賣行為之目的。況本案裝載高達管制量（火藥量）21倍以上之一般爆竹煙火從事販賣行為，具有高度危險性。
㈡原告所提銷貨單與本案扣押清冊品名、數量不符，難認本件只是運送爆竹煙火之行為：
⒈原告為創新公司負責人，且據108年6月8日訪談紀錄，原告
自承實際販賣行為人為其本人，其從事相關販賣爆竹煙火工作。原告主張係送貨至當地而非在該處從事販賣等情，然查原告於起訴狀檢附之銷貨單，其數量金額與本案扣押清冊不符；如僅為送貨，亦無相關標示或證明文件可佐證其為合法申請運送爆竹車輛。
⒉原告於訴訟中提出7張銷貨單，稱其為108年6月8日欲販賣爆
竹煙火運送前往的7個地點云云。依照運送業之送貨習慣，理應會隨車將銷貨單放置車上，然原告於當日臨檢時未提出，僅空口杜撰要送貨往他處，顯與常情不符。且原告於108年6月8日談話紀錄稱查獲之爆竹煙火預備運往淡水中山路，販賣給陣頭，然上開7張銷貨單未見淡水中山路陣頭之類似之記載；倘原告真的要去送貨理應直接前往，而非熄火停車在路邊。且原告先前於訴願時稱其於108年6月8日上午10點30分左右送貨至新北市○○區○○路與水源街1段口下貨給廟會陣頭擺案桌客戶處，下完貨後有警員過來詢問我送什麼貨並請我開車門讓他看云云。意即當日已送完貨給廟會陣頭，與前開108年6月8日談話紀錄所稱預備送貨給陣頭，顯有矛盾之虞。
⒊又消防局違反爆竹煙火管理條例案件扣押爆竹煙火（有認可
標示）清冊所載查獲清單品名有：神烽雙喜環保炮、福祿壽、龍響炮贊、彩煙鈦雷、轟天雷、12花等，然原告所提銷貨單中有些品名如400響呎炮、空中樂園（單據編號000000000000）、400響呎炮-龍響贊炮（單據編號000000000000）、100萬頭炮（單據編號000000000000）皆非消防局查獲清單之品名，數量亦不相同，難以證明查獲清單即為108年6月8日準備銷貨之貨品。
㈢原告所提7張銷貨單中有三筆皆係108年6月9日才送貨收錢，
並非當日6月8日，與原告一再主張當天補送貨有違。且銷貨單多處個人私自填寫修改，非電腦繕打，恐係事後所杜撰。另原告所自行製作之銷貨單為每天重新編號，非連續編號，容易事後造假製作，可信度極低，其中客戶名稱「蕭啟順」之銷貨單內容與蕭啟順109年6月16日之證詞顯有矛盾，更足以認定該銷貨單恐為事後所製作。復觀原告被查獲處為水源路1段及英專路口，然原告所提7張銷貨單未有該地址為即將送貨地址，是顯見原告趁廟會遶境活動，需要大量爆竹煙火慶祝之情，意圖沿街叫賣爆竹煙火甚明。
㈣證人李承陽、蕭啟順之證詞難為原告有利之認定：
⒈證人李承陽雖結證稱108年6月8日有向原告購買鞭炮，並於
收到鞭炮隔天再匯款給原告等語。然與原告於109年4月21日準備程序稱「直接付現金」有所出入。是以縱使李承陽長期向原告訂購鞭炮，但就108年6月8日當天是否係原告運送鞭炮給李承陽，恐屬有疑。況且李承陽於庭訊時經法官當庭查閱存摺，並無收貨後隔天匯款資料，該銷貨單恐為臨訟所事後杜撰。
⒉證人蕭啟順證稱，查獲當天未收到貨，後來沒有再送等語，
然原告自行提出之銷貨單上記載：「單據日期：2019/06/04，客戶名稱：蕭啟順-創意整合行銷，6/8付清41390」顯示蕭啟順6月4日訂貨，6月8日收到貨並付清貨款，原告亦陳稱蕭啟順於6月8日晚上6到8點間有收到貨，與蕭啟順前開證詞不同。蕭啟順之後雖又改證稱，查獲隔天才收到貨，我6月8日叫貨，6月9日付錢，此與銷貨單記載顯示叫貨日期6月4日，6月8日付錢，亦有不同。
㈤觀諸管理條例第4條立法目的，因爆竹煙火儲存、販賣達一
定數量時，其整體災害風險相對提高，恐有造成重大意外事故之虞，爰明定該類場所之位置、構造、設備及安全管理應符合安全管理辦法相關規定，違反安全管理辦法相關規定將無法控制意外風險、無以避免釀成重大意外事故。另為確保民眾生命財產之安全，管理條例第22條明定，達中央主管機關所定管制量之爆竹煙火儲存場所，其負責人應投保公共意外責任險；以流動性車輛或攤販販賣達管制量以上附加認可標示之爆竹煙火，亦同（內政部95年1月27日內授消字第0950822568號函釋參照）。而消防局查獲原告違法販賣系爭爆竹煙火，屬有附加認可標示之摔炮類以外及爆炸音類之一般爆竹煙火，經合計已逾管理條例施行細則第4條規定之管制量[ 155.736公斤／10公斤（爆炸音總火藥量／管制量）＋2
8.56公斤／5公斤（摔炮類以外總火藥量／管制量）21.286＞管制量]。據此，原告於系爭車輛販賣達管制量之爆竹煙火，系爭車輛非屬安全之儲存場所；既系爭車輛屬於場所，即為保險公司公共意外責任險之承保範圍。原告既係該販賣場所之所有人，即負有以安全方法進行儲存及遵守法令規定之義務，且原告未投保公共意外責任保險，違反管理條例第4條及第22條規定，足堪認定。為此，求為判決：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有被告舉發爆竹煙火管理條例案件通知單（本院卷第19頁）、消防局違反爆竹煙火管理條例案件扣押爆竹煙火（有認可標示）清冊（原處分卷第14頁）、原處分（本院卷第21頁）、被告108年11月29日新北府消危字第1082252290號函（原處分卷第11頁）、訴願決定（本院卷第23至28頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：系爭車輛是否屬於管理條例第4條第1項所稱販賣場所？原處分是否於法有據？
五、本院之判斷：㈠按管理條例第3條規定：「（第1項）本條例所稱爆竹煙火，
指其火藥作用後會產生火花、旋轉、行走、飛行、升空、爆音或煙霧等現象，供節慶、娛樂及觀賞之用，不包括信號彈、煙霧彈或其他火藥類製品。（第2項）爆竹煙火分類如下：一般爆竹煙火：經型式認可、個別認可並附加認可標示後，供民眾使用者。…。」第4條規定：「（第1項）爆竹煙火之製造場所及達中央主管機關所定管制量之儲存、販賣場所，其負責人應以安全方法進行製造、儲存或處理。（第2項）前項所定場所之位置、構造與設備設置之基準、安全管理及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商相關機關定之。」第5條規定：「（第1項）申請建造爆竹煙火製造場所及達中央主管機關所定管制量之儲存、販賣場所，除應依建築法有關規定辦理外，並應連同前條第2項所定該場所之位置、構造及設備圖說，送請直轄市、縣（市）主管建築機關轉請消防主管機關審查完竣後，直轄市、縣（市）主管建築機關始得發給建造執照。（第2項）前項所定場所之建築物建造完工後，直轄市、縣（市）主管建築機關應會同當地消防主管機關檢查其位置、構造及設備合格後，始得發給使用執照。（第3項）前項所定場所之建築物有增建、改建、變更用途，或利用現有建築物作第1項規定使用者，準用前2項所定程序辦理。」第22條第1項規定：「爆竹煙火之製造場所與達中央主管機關所定管制量之儲存、販賣場所及專業爆竹煙火施放場所，其負責人應投保公共意外責任保險。」第28條第1項、第2項規定：「（第1項）有下列各款情事之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：一、未達中央主管機關所定管制量30倍之儲存或販賣場所，違反依第4條第2項所定辦法中有關位置、構造或設備設置之規定。二、爆竹煙火製造場所及達中央主管機關所定管制量之儲存或販賣場所，違反依第4條第2項所定辦法中有關安全管理之規定。……八、未達中央主管機關所定管制量30倍之爆竹煙火儲存、販賣場所或專業爆竹煙火施放場所，其負責人違反第22條規定，未投保公共意外責任保險、保險期間屆滿未予續保、投保後無故退保，或投保金額未達中央主管機關公告之數額。（第2項）有前項第1款、第2款、第7款或第8款規定情形之一者，並命其限期改善；屆期未改善者，得按次處罰，並得予以停工或停業之處分。」第32條第1項規定：「違反本條例規定製造、儲存、解除封存、運出儲存地點、販賣、施放、持有或陳列之爆竹煙火，其成品、半成品、原料、專供製造爆竹煙火機具或施放器具，不問屬於何人所有，直轄市、縣（市）主管機關應逕予沒入。」準此可知，爆竹煙火之製造場所及達中央主管機關所定管制量之儲存、「販賣場所」，應係指須經直轄市、縣（市）主管建築機關發給建造執照，及經直轄市、縣（市）主管建築機關應會同當地消防主管機關檢查其位置、構造及設備合格後，發給使用執照之「建築物」，而該建築物之位置、構造及設備的合格標準，則應依管理條例第4條第2項所授權訂定辦法之相關規定；且爆竹煙火之製造場所與達中央主管機關所定管制量之儲存、販賣場所及專業爆竹煙火施放場所之負責人，所應投保公共意外責任保險之標的物亦應係指「建築物」而言。
㈡次按依管理條例第34條授權訂定之管理條例施行細則第4條
規定：「（第1項）本條例第4條第1項所定爆竹煙火儲存、販賣場所之管制量如下：一、舞臺煙火以外之專業爆竹煙火：總重量0.5公斤。二、摔炮類一般爆竹煙火：火藥量零點3公斤或總重量1.5公斤。三、摔炮類以外之一般爆竹煙火及舞臺煙火：火藥量5公斤或總重量25公斤。但火花類之手持火花類及爆炸音類之排炮、連珠炮、無紙屑炮類管制量為火藥量10公斤或總重量50公斤。（第2項）前項管制量，除依本條例第9條第1項附加認可標示之一般爆竹煙火以火藥量計算外，其餘以爆竹煙火總重量計算之；爆竹煙火種類在2種以上時，以各該爆竹煙火火藥量或總重量除以其管制量，所得商數之和為1以上時，即達管制量以上。」㈢又依管理條例第4條第2項授權訂定之安全管理辦法第20條規
定：「達管制量以上之一般爆竹煙火販賣場所，其位置、構造及設備應符合下列規定：一、設在建築物之地面層。二、為防火建築物。三、內部以不燃材料裝修。」第21條規定：
「（第1項）達管制量以上之一般爆竹煙火販賣場所，其安全管理應符合下列規定：一、儲存數量：（一）摔炮類：儲存總火藥量不得超過五公斤或總重量不得超過25公斤。（二）摔炮類以外之一般爆竹煙火：儲存總火藥量不得超過100公斤或總重量不得超過500公斤。（三）同時放置前二目之一般爆竹煙火時，應以各目實際數量為分子，各目規定之數量為分母，所得商數之和不得為1以上。二、購買及販賣一般爆竹煙火，應建檔登記，每日詳載其儲存數量。三、分類放置。四、不得出售非法製造或無認可標示之一般爆竹煙火。五、儲存1年以上之一般爆竹煙火，應檢查有無異常現象。（第2項）前項第1款之儲存數量，有下列各款情形之一者，應另設儲存專用室放置：一、摔炮類：總火藥量3公斤以上或總重量15公斤以上。二、摔炮類以外之一般爆竹煙火：
總火藥量50公斤以上或總重量250公斤以上。三、同時放置前2款之一般爆竹煙火時，應以各款實際數量為分子，各款規定之數量為分母，所得商數之和為1以上。（第3項）前項儲存專用室，應符合下列規定：一、四周牆壁、地板，以厚度10公分以上之鋼筋混凝土或20公分以上之加強磚造建造。
二、出入口設置30分鐘以上防火時效之防火門。三、四周牆壁除出入口外，不得設置其他開口。四、禁止非工作人員或攜帶會產生火源之機具設備進入。五、保持上鎖狀態。六、不得放置空紙箱、內襯紙、塑膠袋、紙盒等包裝用餘材料，或其他易燃易爆之物品。七、禁止使用鐵器等易引起火花之器具進行開箱、封箱等作業。」而上開施行細則、安全管理辦法，乃係本於管理條例之授權，為落實母法規範爆竹煙火之管理，預防災害發生，維護人民生命財產，確保公共安全等立法意旨（管理條例第1條規定參照），就母法中關於摔炮類以外的一般爆竹煙火販賣場所，就其管制量標準、販賣場所應備具之環境、設施條件等事項，所為之細節性、技術性規定，俾強化法規明確性，以利行政機關執法及民眾遵循，且未逾越母法授權意旨與範圍，自得為被告執法之依據。㈣原處分認定停在系爭地點之系爭車輛為原告違規販賣逾管制量之一般爆竹煙火的販賣場所，認事用法，核屬有誤：
⒈按行政罰法第4條所定的處罰法定原則，都是建立在行為時
的法律有明文規定行政罰的構成要件及其法律效果的基礎上，而且對行為人的制裁，亦應在行為時法律所明定的法律效果範圍之內，方不會使行為人擔負其行為時法律所未規定的責任，致其遭受無法預見或預計的懲罰。查固然系爭車輛確有裝載逾管制量21.2856倍之一般爆竹煙火（總重量共計1,2
72.68公斤，總火藥量共計184.296公斤），此為原告所不爭執，並有消防局辦理違反爆竹煙火管理條例案件扣留單、違反爆竹煙火管理條例案件扣押爆竹煙火（有認可標示）清冊在卷可稽（原處分卷第20頁、第14頁）。惟觀諸原處分「事實及法令依據」欄係記載「本府消防局第三救災救護大隊淡水分隊於108年6月8日在違反地址查獲違規販賣逾管制量之一般爆竹煙火，總火藥量共計184.296公斤（總重量共計1,2
72.68公斤），違反規定如下：一、位置、構造及設備不符合爆竹煙火製造儲存販賣場所設置及安全管理辦法第20條之規定。（違反管理條例第4條第2項）。二、安全管理不符合爆竹煙火製造儲存販賣場所設置及安全管理辦法第21條之規定。（違反管理條例第4條第2項）。三、未投保公共意外責任保險（違反爆竹煙火管理條例第22條第1項）」、「違反場所：小貨車（000—0000）」、「違反地址：新北市○○區○○路水源街號」。依此，原處分顯係認定停在系爭地點的系爭車輛即為原告販賣逾管制量之一般爆竹煙火之場所，並認定「系爭車輛」的位置、構造及設備係不符合安全管理辦法第20條規定，系爭車輛之安全管理是不符合安全管理辦法第21條規定，及系爭車輛未投保公共意外責任保險是不符合管理條例第22條規定。然查，系爭車輛既係運輸工具，其物理構造上並非建築物，則其事實上自無可能成為取得建築執照及使用執照之建築物，更遑論有設置具有厚度10公分以上之鋼筋混凝土或20公分以上之加強磚造建造牆壁、地板及30分鐘以上防火時效之防火門的儲存專用室之可能，亦即系爭車輛客觀上自始無期待其有符合安全管理辦法第20條及第21條規定之可能，而系爭車輛既非屬固定建築物之販賣場所，自無可能成為管理條例第22條規定投保公共意外責任險之保險標的物，亦即系爭車輛並非屬管理條例第4條第2項及第22條所欲規範之對象。是以，被告將「系爭車輛」認定為管理條例第4條所稱「販賣場所」，並認定原告違反安全管理辦法第20條、第21條規定，以作為原處分依管理條例第22條第1項規定為裁罰之基礎事實，其認事用法顯有違誤，並有違處罰法定原則。
⒉雖被告抗辯稱：原告於108年6月8日自承其「預備運往淡水
中山路，販賣給廟會陣頭」，顯見原告欲規避檢查，才會佯稱是運送；販賣場所非僅限於固定建築物，駕駛系爭車輛四處從事販賣行為，亦屬販賣場所云云。惟查：
⑴原告為創新公司負責人，該公司之登記營業項目包括「爆竹
、煙火批發業」、「爆竹、煙火零售」，此有原告提出之創新公司變更登記表在卷可稽（本院卷第95至97頁），足見原告確有從事爆竹煙火之批發零售業務。復參酌原告於108年6月8日接受消防局人員訪談時係陳稱：「（問：……車上存有目測爆竹煙火重量……係由何人持有？您為何在現場？現場還有哪些人？此處所是否為您所有？）是公司（創新煙花禮品有限公司）持有的，我在現場送貨，現場只有我當司機1個人，我送貨到陣頭的祭壇非我本人所有。」「（問：前述爆竹煙火若非您所持有，您為何會在此處所？此處所是否為您所有？另實際違法販賣爆竹煙火行為人為誰？聯絡電話？聯絡地址？）該批爆竹煙火是我公司所有，我本人送貨過去，實際販賣行為人是我本人，……。」「（問：本案查獲之違法爆竹煙火，預備運往何處或販賣給何人？）預備運往淡水中山路，販賣給廟會陣頭。」「（問：您販賣爆竹煙火從何時開始？）公司自95年開始作爆竹煙火的販賣，我本人從今天早上7點自新竹湖口愷合公司載貨，大約10點半到達淡水下貨處○○○區○○路○○街一段口）」「（問：您（或負責人）是否知道儲存或販賣達管制量以上爆竹煙火之場所，未投保公共意外責任險，違反爆竹煙火管理條例第22條規定？）我知道，但是行動車輛送貨無法投保」等語，此有達管制量以上違法販賣爆竹煙火案件談話紀錄在卷可稽（見原處分卷第12至13頁）。則依此談話全文內容可知，原告僅自承其係從事爆竹、煙火買賣業，其駕駛系爭車輛至系爭地點停放，係為卸貨，以便將其所載爆竹煙火運送至買方。再者，佐以卷存系爭車輛在系爭地點遭取締時之採證照片（見原處分卷第15頁）顯示，系爭車輛係封閉式箱型貨車，車箱內有為數眾多包裝完好的紙箱整齊排列堆疊，該車箱內並有1台手推車。基上，足徵原告前揭所述其駕駛系爭車輛，並將系爭車輛停放在系爭地點，係為運送爆竹煙火給其客戶乙節，係屬有據。被告逕以原告前揭訪談之片段內容，逕認原告所述運送情節不實，則屬率斷，並非可採。
⑵復參酌證人李承陽於本院109年6月16日準備程序時證述稱：
伊經營中古車行，伊公司位○○○區○○街○號，每逢過年、廟會慶典，是遶境會經過的地點；108年6月8日清水巖慶典的前幾天，就有事先跟原告訂購鞭炮，訂購的數量品名已經忘了，但主要都是呎炮，訂好之後，原告當天幫伊送過來，慶典的祭壇是搭在淡水英專路上，搭祭壇要跟派出所申請路權，我申請完後有打電話跟原告講哪一天需要及送貨地點，慶典約早上9點開始，伊在祭典開始前，就有收到原告送來的貨，都是用一大堆箱子送來的，但伊忘記有幾箱；慶典活動確實是2天，端午節跟端午節隔天，場地沒有很大，原告沒辦法一次送來；原告車子停在水源街那邊，要搬下來，有一段距離，因為英專路很小條，旁邊都是店家、摩托車，車子進來會出不去；伊平常都是單子來的隔天就匯款給原告，但伊忘記該次付款方式，以往有匯款或付現金等情（本院卷第171至177頁）。另參以證人李承陽確有於108年6月4日為迎神賽會而向新北市政府警察局淡水分局申請臨時使用道路，使用起迄時間為108年6月7日12時起至同年月8日18時止，臨時使用道路範圍為新北市○○區○○路○○號至101號間（前），此有新北市政府警察局淡水分局109年6月29日新北警淡交字第1094363893號函附臨時使用道路申請書在卷可憑（本院卷第227至229頁）。再者，原告提出之銷貨單其中1紙內容記載為：「客戶名稱：愛爵汽車—李承陽、單據日期：2019/06/04、「貨品編號：051-3、品名：轟天雷、數量：2箱、附註：24盒＊2箱」「貨品編號：B01-1、品名：全紙彩帶（30 cm）碎紙、數量：1箱、附註：100支＊1箱」「貨品編號：B07-1、品名：400響呎炮、龍響贊炮、數量：35箱（手寫修改為43箱）、附註：10條＊35箱」（本院卷第89頁）；另1紙內容記載為「客戶名稱：愛爵汽車—李承陽、單據日期：2019/06/07、貨品編號：B07-1、品名：400響呎炮、龍響贊炮、數量：12箱、送貨地址：6/8早上送淡水水源街」等字（本院卷第94頁）。綜上，證人李承陽證述其有於108年6月8日清水巖慶典的前幾天向原告訂購爆竹，原告於當天有送交爆竹等情節，核與上開臨時使用道路申請書及銷貨單所記載內容，大致相符，足堪採信為真實。又縱使證人李承陽就其108年6月8日受領原告出售之鞭炮究係以何方式付款已不復記憶，然上開事發時間距其到庭證述已逾1年，其對此情節未能清楚記憶，並未乖離常情，況經證人李承陽於當庭查閱其隨身攜帶之存摺，其於108年6月7日及8日均無相關匯款資料，並經本院核閱無誤（本院卷第177頁之筆錄），則原告於109年4月21日準備程序時陳稱其在銷貨單上記載「付清」表示直接付現金乙節，與證人李承陽前揭所述情節並無出入。從而，原告前揭所述其係為了運送爆竹煙火而將系爭車輛停放在系爭地點乙節，係有憑據，洵堪採信。而被告抗辯原告所提銷貨單恐為臨訟所事後杜撰，原告係駕駛系爭車輛四處從事販賣行為云云，實乏憑據，並無可採。⒊按「當事人主張事實，須負舉證責任，倘其所提出之證據，
不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。又行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。
倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」改制前行政法院39年判字第2號判例可資參照。則被告認定原告有違反管理條例第4條及第22條規定之事實，並依管理條例第28條及第32條第1項規定對原告科處罰鍰及沒入扣押之爆竹煙火，即應由被告確實證明原告有違法之事實存在。查原告於訴願時提出7張銷貨單（含買方為李承陽之上開2張銷貨單，見訴願卷第27至33頁）均係為證明遭扣押之爆竹煙火，原本係欲運送至其客戶指定處所交貨之商品。而固然其中1張銷貨單（見訴願卷第29頁、本院卷第89頁）上記載：「單據日期：2019/06/04，客戶名稱：蕭啟順—創意整合行銷，6/8付清41390」，而證人蕭啟順到庭卻證述稱：其係在108年6月9日即原告被查獲的隔天，才收領到原告所運送貨物並付款乙情（本院卷第181頁之筆錄），此係與銷貨單（見訴願卷第29頁）上所載之付清日期（6月8日）不符，亦與原告到庭陳述該銷貨單上所列蕭啟順訂貨，被消防隊沒入後，伊係於108年6月8日晚上6到8點間，將貨送至三芝等情（本院卷第183頁之筆錄）相歧異，然此至多僅係原告所提出之其餘5張銷貨單，尚不足以證明其遭扣押之爆竹煙火，即係其原本欲依據銷貨單上所載內容運送至其客戶指定處所交貨乙事，然並不足以據此推論遭扣押之爆竹煙火即係供原告載至系爭地點沿街叫賣之爆竹煙火，更不足以直接推論系爭車輛即為供原告沿街販賣爆竹煙火之場所。從而，被告並未舉出其他積極事證以證明原告有以系爭車輛作為流動性販賣爆竹煙火之場所而四處販賣爆竹煙火，原處分逕認定系爭車輛為違規販賣場所，並非有據。
㈤固然依據道路交通安全規則第84條第1項第1款及第2款規定
，廠商貨主運送危險物品，以車輛裝載危險物品，應備具危險物品道路運送計畫書及安全資料表向起運地或車籍所在地公路監理機關申請核發臨時通行證，車頭及車尾應懸掛布質三角紅旗之危險標識，每邊不得少於30公分。原告對於其未依道路安全規則第84條之規定，申請運送危險物品之臨時通行證；亦未就系爭車輛投保公共意外責任險乙節，亦不爭執（本院卷第62頁）。然此至多僅能證明原告載運系爭遭扣押爆竹煙火時，有違反上開道路交通安全規則，而產生公路主管機關應否依道路交通管理處罰條例之相關規定予以裁罰之問題而已，並不能因此逕行推論原告係將系爭車輛充作流動販賣場所。
㈥雖被告援引內政部95年1月27日內授消字第0950822568號函
釋，認為以流動性車輛販賣達管制量以上附加認可標示之爆竹煙火，應依規定投保公共意外責任險云云。惟按涉及人民其他自由權利之限制者，應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則，司法院著有釋字第443號、第765號解釋可稽。又主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據。法條使用之法律概念，有多種解釋之可能時，主管機關為執行法律，雖得基於職權，作出解釋性之行政規則，然其解釋內容仍不得逾越母法文義可能之範圍，亦有司法院釋字第586號解釋意旨可資參照。又管理條例第4條第1項、第22條第1項均係規制人民營業自由之法律規定，該等規定固然提供行政機關據以要求業者達中央主管機關所定管制量之爆竹煙火販賣場所，應符合一定位置、構造與設備之設置標準，並投保公共意外責任保險，惟主管機關行政行為之合法依據僅在於法律或符合法律授權明確性原則之法規命令所能涵蓋之部分，非法律或法規命令所得涵蓋之事項，主管機關即無援引該等函釋而主張行政行為合法性之餘地。而管理條例第22條規定應投保公共意外責任保險之標的物應指「建築物」，已如前述，是上開內政部函釋認流動性車輛亦屬規範標的，已逾越母法文義可能之範圍，自無適用餘地。再按現代國家基於「有責任始有處罰」之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性。是行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」且現代民主法治國家對於行為人違反行政法上義務欲加以處罰時，應由國家負證明行為人有故意或過失之舉證責任。又凡行政法律關係之相對人因行政法規、行政處分或行政契約等公權力行為而負有公法上之作為或不作為義務者，均須以有期待可能性為前提。是公權力行為課予人民義務者，依客觀情勢並參酌義務人之特殊處境，在事實上或法律上無法期待人民遵守時，上開行政法上義務即應受到限制或歸於消滅，否則不啻強令人民於無法期待其遵守義務之情況下，為其不得已違背義務之行為，背負行政上之處罰或不利益，此即所謂行政法上之「期待可能性」原則，乃是人民對公眾事務負擔義務之界限（最高行政法院102年度判字第611號、106年度判字第585號等判決意旨參照）。查本件被告除主張原告之系爭車輛非屬合格販賣場所外，另以原告未投保公共意外責任保險而予以裁罰。然查，本院另案108年度訴字第1234號爆竹煙火管理條例事件就有關公共意外責任保險是否可承保裝載爆竹煙火貨車短暫中停乙節函詢中華民國產物保險商業同業公會，該公會函覆以：「經查公共意外責任保險，其承保範圍係指被保險人因經營本保險契約所載之業務，於載明之經營業務處所，在保險期間內因經營業務之行為或營業處所之建築物、通道、機器或其他工作物所發生之意外事故，致第三人體傷或財物損失，依法應由被保險人負賠償責任，而受賠償請求時，保險公司依保險契約之約定對被保險人負賠償之責。依前述，裝載爆竹煙火貨車『中停期間』，並非公共意外責任保險之承保範圍，經查本會會員公司亦無以前揭保險承保之情形」等語，此有該公會108年12月10日（108）產意字第114號函附卷可考（本院卷第31頁）。是以，依據被告所舉事證至多僅能證明原告在系爭地點停車之情事，而被告認為原告之系爭車輛非屬合格販賣場所，違反行政法上義務，係有違誤，已如前述，且原告事實上亦無從就其裝載爆竹煙火之系爭車輛於暫時停車期間投保公共意外責任保險，被告無視於此，仍以原告違反管理條例第22條所定行政法上義務而予以裁罰，顯然係基於錯誤之事實（系爭車輛為「販賣場所」）課予毫無期待可能性之行政法上義務，原處分認定原告違法，並未能充分期待可能性之責任條件，於法自屬有違。
六、綜上所述，被告認定系爭車輛屬於一般爆竹煙火販賣場所，並認定系爭車輛非屬合格之販賣場所，原告未就系爭車輛投保公共意外責任保險，而據以裁罰原告，不僅違反處罰法定原則，且亦未能充分期待可能性之責任條件，於法自有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 9 月 3 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 林麗真法 官 林淑婷
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 9 月 14 日
書記官 黃玉鈴