臺北高等行政法院判決
109年度訴字第345號109年12月3日辯論終結原 告 榮騰網路行銷股份有限公司代 表 人 陳為榮（董事長）訴訟代理人 魏雯祈律師
嚴珮綺律師被 告 公平交易委員會代 表 人 黃美瑛（主任委員）訴訟代理人 蔡靜慧
吳柏成上列當事人間多層次傳銷管理法事件，原告不服行政院中華民國109年1月22日院臺訴字第1090162409號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告從事多層次傳銷，於民國100年1月向被告報備從事多層次傳銷，銷售食品、美容保養品、衣著與飾品及清潔用品等商品（下稱制度1），並於106年11月報備第2 套傳銷制度，以提供廣告刊登空間為服務內容（下稱制度 2）。因原告涉及違反變質多層次傳銷的禁止規定，於107年4月遭臺灣桃園地方法院檢察署（107年5月25日更名為臺灣桃園地方檢察署，下稱桃園地檢署）搜索，並於同年8 月起訴。經被告調查，察知原告未於法定期間內辦理制度2的6名傳銷商自訂約日起算30日內解除或終止契約的退出退款（以下合稱Ａ行為），以及未於法定期間內辦理傳銷商自訂約日起算30日後終止契約的退出退款（制度1部分8件，以下合稱Ｂ行為；制度 2部分157件，以下合稱Ｃ行為，其中89 件仍未獲退款），分別違反多層次傳銷管理法第21條第2項（Ａ行為）、第24 條準用第20條第2項（Ｂ行為）及第24條準用第21條第2項（Ｃ行為）規定，依同法第32條第1項前段規定，以108年9月 26日公處字第108058號處分書，命原告自處分書送達次日起，應立即停止違反多層次傳銷管理法第21條第2項、第24 條準用第20條第2項及第21條第2項規定的違法行為，並分別處原告新臺幣（下同）20萬元、20萬元及80萬元，合計120 萬元的罰鍰（下稱原處分）。原告不服，經訴願決定駁回後，提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠原處分有裁量怠惰的違法情事：
⒈就Ｃ行為中89件部分，被告沒有審酌下列情形：
⑴原告已徵得該89名傳銷商同意以支付命令方式清償買回商品
的價款，這是因為原告公司名下所有銀行帳戶共計9億6,308萬6,915 元的存款，以及原告公司負責人夫婦名下所有不動產、存款、現金皆被桃園地檢署扣押，原告所能利用的資金全遭凍結，在客觀上不得已的情形下，為確保該89名傳銷商於解除扣押後能立即獲得清償，故以支付命令方式清償，縱不慎違反行政法上義務，原告應受責難性甚低。
⑵該89名傳銷商已取得如同確定判決的執行名義，如將來原告
於刑事案件經有罪判決確定，傳銷商可以此向檢察官聲請發還不法所得。因刑事總扣押額高達11億3,837萬2,378元，傳銷商應無不能領回退款的疑慮；如原告刑事案件經無罪判決確定，傳銷商仍可持支付命令向原告聲請強制執行，不會減少任何須給付傳銷商的金額。原告縱有違反行政法上義務，但未因此獲得任何利益，傳銷商亦未因此獲得任何損害。
⑶原告以支付命令方式為清償，對交易秩序沒有造成任何危害
，且原告於財產遭扣押的情況下，仍盡心協助提出退款要求的傳銷商辦理退貨退款，與非法吸金的傳銷公司於事發後迅速人去樓空，致傳銷商求償無門的情形截然不同。
⒉就Ａ行為、Ｂ行為及Ｃ行為中68件部分，被告沒有審酌下列事項：
⑴原告雖有逾期數日始退款的情形，然這是因為公司及負責人
夫婦的資產皆被扣押凍結，原告須向外借貸資金始能清償，因公司負責人不諳法律，誤以為公平交易法第20條及第21條規定的30日是指工作日，得扣除例假日，因而不慎逾期數日，原告非故意延後退款，縱不慎違反行政法上義務，原告的可受責難性甚低。
⑵原告雖延後數日退款，但傳銷商皆已取得全額款項，未有任
何損害，原告亦未因此獲得任何利益，對交易秩序也沒有造成任何危害。原告於財產遭扣押的情況下，仍盡心協助提出退款要求的傳銷商辦理退貨退款，與非法吸金的傳銷公司於事發後迅速人去樓空，致傳銷商求償無門的情形截然不同。㈡原處分僅形式性臚列多層次傳銷管理法施行細則第19條規定
，即分別就Ａ行為、Ｂ行為及Ｃ行為分別裁處罰鍰20萬、20萬及80萬元，有處分不備理由的違誤。
㈢聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：㈠原處分沒有裁量怠惰及不備理由的違法情事：
⒈原告前於103年至105年間曾3 次違反多層次傳銷管理法而受
處分，違法次數偏多。原告實收資本額2.8億元，106年營業額約為19.9億元，107年1月至4月營業額約為11.9 億元，且107年傳銷商人數2萬2,469人，事業規模龐大。原告逾法定期限未退款的傳銷商人數共171人，影響人數眾多。原告違法期間自107年6月起，迄至108年5月尚有傳銷商逾期未獲退款，其違法行為危害交易秩序的持續期間較長。原處分審酌上開事項裁處罰鍰，並無裁量怠惰。
⒉原告涉犯「變質多層次傳銷行為」、「非法吸金」及「非法
募集有價證券」等刑事犯罪，已經刑事一審判決有罪。原告從事違法行為，對其資金遭扣押凍結的風險有預見可能，執此作為遲延履行退款義務的藉口，是將債權得否受償的風險轉嫁給弱勢的傳銷商，架空多層次傳銷管理法保障傳銷商權益的立法目的，自不得以此為減免罰責的論據。
⒊就原告Ａ行為及Ｂ行為部分，顯已逾越法律規定的辦理期間
明確，且非單一傳銷商個案。原告為多層次傳銷事業，應熟稔多層次傳銷相關法令，應當知悉退還傳銷商款項的法定期間是以日曆天計算。原告辯稱誤按工作日計算，而逾期退款等等，純屬辯詞。
⒋就原告Ｃ行為其中89件部分，檢視原告所附同意書內容、格
式均相同，顯係原告預先擬定的文件，性質上相當於定型化契約。傳銷商為交易上的弱勢，無任何磋商餘地，該同意書可否視為傳銷商的真意，實具疑義。又傳銷商辦理終止契約，主要目的無非是希望取回已投入的款項，惟原告在同意書記載「帳戶由法院暫時凍結，故無法即時支付款項」，誤導傳銷商以為除簽署該同意書外，恐耗時更久或無法取回款項，而不得不簽署，尚難據此認定傳銷商已無要求原告於法定期間內辦理退出退款的意願。況多層次傳銷管理法第20條、第21條亦無「經傳銷商同意得逾法定期間還款」的例外規定。
㈡聲明：原告之訴駁回。
四、本件爭點為：⒈原處分有無裁量瑕疵？⒉原處分是否違反行政程序法第96條第1項第2款應載明理由的規定？
五、本院的判斷：㈠原告Ａ行為、Ｂ行為及Ｃ行為分別該當多層次傳銷管理法第
21條第2項、第24條準用第20條第2項及第21條第2 項規定的處罰要件，被告得據以裁罰：
⒈多層次傳銷管理法第1 條規定：「為健全多層次傳銷之交易
秩序，保護傳銷商權益，特制定本法。」第3 條規定：「本法所稱多層次傳銷，指透過傳銷商介紹他人參加，建立多層級組織以推廣、銷售商品或服務之行銷方式。」第4條第1項規定：「本法所稱多層次傳銷事業，指統籌規劃或實施前條傳銷行為之公司、工商行號、團體或個人。」第5條第1項：
「本法所稱傳銷商，指參加多層次傳銷事業，推廣、銷售商品或服務，而獲得佣金、獎金或其他經濟利益，並得介紹他人參加及因被介紹之人為推廣、銷售商品或服務，或介紹他人參加，而獲得佣金、獎金或其他經濟利益者。」⒉同法第20條第1項及第2項規定：「（第1 項）傳銷商得自訂
約日起算30日內，以書面通知多層次傳銷事業解除或終止契約。（第2 項）多層次傳銷事業應於契約解除或終止生效後30日內，接受傳銷商退貨之申請、受領傳銷商送回之商品，並返還傳銷商購買退貨商品所付價金及其他給付多層次傳銷事業之款項。」其立法理由表示：「多層次傳銷之傳銷商，常屬經濟上弱勢或社會經驗缺乏者，容易因一時衝動而參加多層次傳銷事業。為使傳銷商於訂約後能有重新檢討判斷參加與否之機會，爰於第1 項賦予傳銷商得於一定『猶豫期間』內，視其商品存貨之狀況或特性，選擇解除契約以使參加契約之效力溯及消滅，或選擇終止契約以使參加契約之效力向將來消滅，並於第2項至第4項明定因退貨所生之權利義務。」⒊同法第21條第1項及第2項規定：「（第1 項）傳銷商於前條
第1 項期間經過後，仍得隨時以書面終止契約，退出多層次傳銷計畫或組織，並要求退貨。但其所持有商品自可提領之日起算已逾6個月者，不得要求退貨。（第2項）多層次傳銷事業應於契約終止生效後30日內，接受傳銷商退貨之申請，並以傳銷商原購價格百分之90買回傳銷商所持有之商品。」其立法理由表示：「……（二）多層次傳銷之傳銷商於前條猶豫期間內如未行使契約解除或終止權，日後有意退出時，多層次傳銷事業往往加諸種種限制，使其無法退出，爰於第
1 項規定於前條猶豫期間經過後，傳銷商仍得隨時以書面終止契約，並可就自可提領之日起算未逾6 個月之持有商品，要求退貨。（三）終止契約後之存貨買回義務，旨在防制多層次傳銷事業向傳銷商大量塞貨，進而達到防範變質多層次傳銷之目的。惟此項買回義務令多層次傳銷事業負擔較其他行銷通路更高之經營風險，買回價格自不宜過高，始屬合理，否則可能使傳銷商藉大量進貨，而造成多層次傳銷事業過度損失，爰於第2 項規定買回價格為傳銷商原購價格百分之90，並於第3項及第4項規定買回商品時所得扣除之獎金、報酬、商品減損金額及取回商品所需運費。（四）多層次傳銷事業與傳銷商終止契約，就傳銷商品所生權利義務，依本法之規定，本法未規定者，不排除多層次傳銷事業與傳銷商於民事法律關係上其他權利義務。如傳銷商前已給付多層次傳銷事業之款項（如講習費等），於前條猶豫期間過後仍未使用或消費，傳銷商仍得依民法有關終止契約之規定，請求多層次傳銷事業返還。」⒋同法第24條規定：「本章關於商品之規定，除第21條第1 項但書外，於服務之情形準用之。」第32條第1 項前段規定：
「主管機關對於違反……第20條第2項、第21條第2項……規定者，得限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣10萬元以上500萬元以下罰鍰……。」⒌前開事實概要欄記載的事實，為當事人所不爭執，且有制度
1及制度2報備資料（原處分乙2卷第672-711頁）、原告Ａ行為、Ｂ行為及Ｃ行為所涉傳銷商清冊（訴願卷第33-35 頁）、入會申請暨契約書、終止退會申請書、匯款申請書（原處分乙1卷第18頁以下）、桃園地檢署107年度偵字第11468 號、第19270號及第19271號起訴書（本院卷1第21 頁以下）、臺灣桃園地方法院（下稱桃園地院）107年度金重訴字第7號刑事判決（本院卷1第69 頁以下）、原處分及訴願決定（本院卷第27-39 頁）等可以證明，堪認原告Ａ行為、Ｂ行為及Ｃ行為確已分別該當多層次傳銷管理法第21條第2 項（Ａ行為）、第24條準用第20條第2項（Ｂ行為）及第24條準用第21條第2項（Ｃ行為）規定的處罰要件。被告自得據以作成原處分。
㈡原處分尚無裁量瑕疵：
⒈行政罰法第18條第1 項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政
法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」多層次傳銷管理法施行細則第19條規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、違法者之規模及經營情況。六、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。七、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」⒉被告於作成原處分前，已經審酌原告Ａ行為、Ｂ行為及Ｃ行
為涉及的傳銷商人數分別為8人、6人及157 人，影響人數眾多；迄至原處分作成時原告Ｃ行為中仍有89名傳銷商未獲退款，違法行為的持續期間較長；原告前於103年至105年間已經有3次違反多層次傳銷管理法的紀錄，本件為第4次違反多層次傳銷管理法，違法次數偏多；原告登記資本額為3 億，實收資本額為1.6億元，106年營業額約為19.9億元，107年1月至4月營業額約為11.9億元，107年傳銷商人數2萬2,469人，事業規模龐大；原告違法後的配合態度尚可；以及被告過往對於同樣違反多層次傳銷管理法第20條、第21條及第24條規定之違章案例的罰鍰情形（包括：⑴違反第21條第2 項未於傳銷商契約終止生效後30日內辦理退出退貨者：涉及20名傳銷商的個案裁罰30萬元；涉及1,633 名傳銷商的個案裁罰100萬元。⑵違反第24條準用第20條第2項未於傳銷商契約解除或終止生效後30日內辦理退出退貨者：涉及36名傳銷商的個案裁罰60萬元；涉及81名傳銷商的個案裁罰100 萬元。⑶違反第24條準用第21條第2項未於傳銷商契約終止生效後 30日內辦理退出退貨者：涉及480名傳銷商的個案裁罰100萬元；涉及108名傳銷商的個案裁罰150萬元；涉及241 名傳銷商的個案裁罰150 萬元）。以上有公平競爭處分案件裁處罰鍰參考資料（原處分乙2卷第805-806頁）、原告違反多層次傳銷管理法清單、被告103年1月7日公處字第103003號、103年12月11日公處字第103142號、105年11月17日公處字第105124號處分書（本院卷1第213-227 頁）、經濟部商業司商工登記公示資料查詢服務（本院卷1第263-264頁）、財政部財政資訊中心營業人銷售額與稅額申報清單、多層次傳銷事業經營發展狀況線上查報系統（本院卷1第269-293頁）等可以證明，應屬有據，亦可證明原處分針對原告Ａ行為、Ｂ行為及Ｃ行為分別裁處20萬元、20萬元及80萬元罰鍰的數額，已經被告依行政罰法第18條第1 項及多層次傳銷管理法施行細則第19條規定為適法的裁量，尚無明顯的裁量瑕疵，本院應予尊重。
⒊原告雖主張：被告沒有審酌原告公司及代表人夫婦名下銀行
帳戶存款及不動產均遭桃園地檢署扣押，資金全遭凍結，在客觀上不得已的情形下，而有逾期退款及以支付命令方式清償的情形，應受責難性甚低等等，並提出桃園地檢署107 年度偵字第11468號、第19270號及第19271 號起訴書（本院卷第21頁以下）、傳銷商的同意書、民事聲請支付命令狀及支付命令等為證（本院卷1第311頁以下）。然而，多層次傳銷管理法第24條、第20條及第21條規定課予多層次傳銷事業應於契約解除或終止生效後30日內辦理退款的義務，目的是為保障常屬經濟上弱勢或社會經驗缺乏的傳銷商，於有意退出多層次傳銷計畫或組織時，能盡快取回投入的款項，以安定其經濟生活。原告公司及代表人夫婦名下銀行帳戶存款及不動產雖遭刑事扣押，然原告既有履行上述法定義務的必要，自應窮盡一切還款的努力，包括借貸或依刑事訴訟法第 142條規定，不待案件終結即向桃園地檢署或桃園地院聲請發還扣押物等，然原告並未為之（本院卷2第25 頁）。再者，原告及其代表人夫婦以變質的多層次傳銷事業，非法吸收資金，涉犯銀行法第125條第1項後段非法經營銀行業務罪，其犯罪所得經桃園地院107年度金重訴字第7號刑事判決認定有48億7,808萬餘元（本院卷1第71-72 頁），而該刑事案件扣押的所有不動產、存款及現金總價值僅有11億3,837 萬餘元（本院卷1第185頁），差距甚大，原告是否客觀上確實無力履行其法定義務，而應認為其Ａ行為、Ｂ行為及Ｃ行為應受責難的程度較低，實有疑義。況且，如果因為多層次傳銷事業涉嫌刑事犯罪，資金遭扣押，即認應寬免其行政裁罰，將使涉犯刑事罪責之人獲得較其他行政法上義務人更有利的地位，亦有失公允。至法院核發的支付命令，未經債務人於法定期間合法提出異議者，也僅是作為執行名義而已，傳銷商能否經由強制執行程序獲償，尚未可知，難認屬有效的清償方式。綜上，不能認為被告沒有考量原告資金遭扣押及未對傳銷商聲請的支付命令提出異議等節，即認為原處分有裁量怠惰的瑕疵。
⒋原告再主張：因公司代表人不諳法律，誤以為多層次傳銷管
理法第20條及第21條規定的30日是指工作日，得扣除例假日，因而不慎逾期數日，但傳銷商皆已取得款項，未有損害，原告亦未因此獲得利益，應受責難性甚低等等。然而，原告為統籌規劃及實施傳銷行為的多層次傳銷事業，其登記資本額為3億，實收資本額為1.6億元，106年營業額約為19.9 億元，107年1月至4月營業額約為11.9億元，107年傳銷商人數2萬2,469人，事業規模龐大，理應熟稔多層次傳銷相關法令，且有足夠的資訊及管道尋求專業協助，而可知悉多層次傳銷管理法第20條及第21條規定30日內辦理退出退貨的起迄計算，猶發生Ａ行為、Ｂ行為及Ｃ行為中68件部分的違章情形，不僅沒有行政罰法第8 條禁止錯誤規定的適用，其應受責難的程度亦難與一般欠缺經驗、專業與求助管道之人相提並論。故亦難認被告沒有考量原告代表人的法律知識乙節，即認為原處分有裁量怠惰的瑕疵。
⒌況且，原處分理由欄第3 點記載：「至於被處分人辯稱未依
法於契約解除或終止生效後30日內完成退款，係因誤解多層次傳銷管理法第20條及第21條所載之『30日』規定為實際工作日，以及遭桃園地檢署搜索扣押後資金凍結、已聲請法院強制執行與支付命令等，均無礙其違法事實」等等（本院卷1第30 頁），雖是就原告該當於處罰構成要件，所辯不可採等為論述，但亦可知原告所述的上開情形已為被告所知曉，而納為裁處罰鍰數額的整體考量中，尚難認有明顯的瑕疵，本院即應予尊重。
㈢原處分尚無違反行政程序法第96條第1項第2款規定：
⒈行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者
，應記載主旨、事實、理由及其法令依據。此等記載的主要目的，是為使處分相對人及利害關係人得以瞭解行政機關作成行政處分的主要法規根據、事實認定及裁量的斟酌等，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟的機會，而非課予行政機關須將所有相關法令、事實或採證認事的理由等等鉅細靡遺予以記載，始屬適法。
⒉原處分已仿照法院裁判形式，分別以主文欄、事實欄及理由
欄等，逐一說明被告作成原處分所欲產生的規制效力及範圍、裁罰的基礎事實、受處分人陳述意見的內容、法令依據及事實、理由的涵攝等，形式上已符合行政程序法第96條第 1項第2 款規定。就裁罰數額的選擇裁量部分，原處分已在理由欄第4 點中提及「經審酌被處分人違法行為之動機、目的、預期不當利益、對交易秩序之危害程度、持續期間、所得利益，及事業規模、經營情況、以往違法情形、違法後悛悔實據及配合調查等情狀」等等（本院卷1第30 頁），應認被告已敘明其裁量的斟酌事由，足使原告知曉被告的審酌因素。上開記載雖然沒有逐一敘述各該衡酌因素的具體化事由，然而，依卷附公平競爭處分案件裁處罰鍰參考資料（原處分乙2卷第805-806頁）所示，被告於作成原處分前確已綜合評價原處分理由欄第4 點所提「經審酌被處分人違法行為之動機、目的、預期不當利益、對交易秩序之危害程度、持續期間、所得利益，及事業規模、經營情況、以往違法情形、違法後悛悔實據及配合調查等情狀」，尚無明顯的裁量怠惰或濫用等瑕疵情形，已如前述。則原處分就裁罰數額的選擇裁量部分，在形式上雖未臻詳盡，但尚難認已違反行政程序法第96條第1項第2款規定，實體上亦難認有裁量瑕疵，而應為違法的評價。
㈣本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料
經本院斟酌後，認與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
六、結論：原處分合法有據，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。
中 華 民 國 109 年 12 月 31 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 許麗華
法 官 梁哲瑋法 官 楊坤樵
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 12 月 31 日
書記官 何閣梅