臺北高等行政法院判決
109年度訴字第37號109年10月22日辯論終結原 告 梁信鍊被 告 桃園市政府代 表 人 鄭文燦（市長）訴訟代理人 許湄羚
林建華上列當事人間有關土地事務事件，原告不服內政部中華民國108年11月27日台內訴字第1080067339號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
甲、程序事項：按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限，行政訴訟法第111條第1項定有明文，查原告於民國109年1月10日（本院收文日）起訴時，原係聲明：「一、訴願決定及原處分均撤銷。
二、訴訟費用由被告負擔。」嗣於109年6月3日準備程序期日變更為：「一、訴願決定及原處分均撤銷。二、被告應將桃園市○○區○○段○○○○號土地之使用類別，由特定農業區農牧用地更正編定為甲種建築用地。三、訴訟費用由被告負擔。」，原告為前開訴之追加，衡諸其請求之基礎相同，無礙於訴訟終結，本院認為適當，爰予准許，先此敘明。
乙、實體方面：
壹、事實概要：緣原告所有坐落桃園市○○區○○○○○○段000○號土地（下稱系爭土地），前於73年辦理農地重劃，嗣於75年7月2日補辦編定為特定農業區農牧用地。嗣原告於107年6月1日檢附門牌號碼為桃園縣○○市○○000號（下稱000號建物）之房屋稅籍證明、戶籍謄本及航照圖等資料，向被告所屬中壢地政事務所（下稱中壢地所）申請系爭土地更正編定為同區甲種建築用地。嗣中壢地所於107年6月28日辦理現場會勘，發現系爭土地所在位置建物已拆除，另戶政單位提供之資料顯示整編前000號建物經勘查係坐落於○○段000地號土地上，尚無法以000號建物房屋稅籍證明、戶籍謄本確認系爭土地原有合法建物位置，中壢地所以107年7月5日函請原告於文到1個月內補附政府機關核發之毀損證件及載有位置、面積範圍之合法房屋證明文件，原告逾期未補正，經被告邀集相關機關開會研商後，中壢地所再以108年7月1日函請原告於文到1個月內補附000號建物確實坐落系爭土地所在位置之相關證明文件。嗣原告於108年7月17日補正73年大崙農地重劃區土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊（下稱73年農地重劃土地分配清冊）等資料，惟中壢地所審認上開資料仍不足以證明000號建物確實坐落系爭土地所在位置，中壢地所再以108年8月8日函請原告於文到7天內補正，原告於108年8月14日補正土地登記簿、門牌證明書及戶籍謄本等資料，惟中壢地所審認該等資料仍不足以證明000號建物確坐落系爭土地所在位置，且未於期限內完成補正，以108年8月21日函報被告，被告遂以108年9月2日府地用字第1080218707號函（下稱原處分）駁回原告申請。原告不服，提起訴願，業經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、原告有桃園市○○區○○段○○○○號土地（即系爭土地）000地號民國48年創立，全家有11人，父親60年死亡，其後變動都不合法。73年重劃房子被偷拆，到85年繼承有兄弟姊妹同意或簽名才屬合法。62年都計有住家的房子為自然建地，要改為建地才合情合法合理，卻改為農地，現在上面又沒農作物也沒進水路。本地有一千多坪重劃分為四塊，334地號唯一000號建物房子、空照圖、戶口11人、地價稅單、房屋稅單，都是要用地號或000號建物申請，為何本房不是334地號上的000號建物。
二、63年有空照圖為證，登記好才有建地目，本來就是就地合法的，另依照重劃條例規定，有住房才有水溝，系爭土地合法、合乎73年重劃條例，為何不能改為建地目。000地號上有一個房子，那個是70年才蓋的，但我父親60年往生，75年農地放領，○○000號是我們的，我們小時候住在12戶，後來也改成○○000號，000地號上70年才蓋的那個房子有水溝，也不可能有空照圖，合乎條例但不合法，我主張的系爭土地有水溝，有住人的房子才可以有水溝，足證我主張的系爭土地本來就是建地。依照稅籍資料顯示，46年就有繳稅紀錄，可見得70年蓋在000地號上的000號房屋事後來才建的，與稅籍資料是無關的。000地號上的建物是70年才蓋的，我們的房子是48年就蓋在334地號上的，我們原本的門牌號碼是000號，後來000地號上的建物門牌號碼也是000號，所以我們的房子的門牌號碼，後來才從000號被改為000之1號等情。
三、並聲明：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應將桃園市○○區○○段○○○○號土地之使用類別，由特定農業區農牧用地更正編定為甲種建築用地。
（三）訴訟費用由被告負擔。
參、被告則以：
一、按製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知（下稱作業須知）第9點第2款：「……（說明2）合於下列情形之一土地，在山坡地範圍外之農業區或特定專用區編為甲種建築用地……（1）於使用編定結果公告前屬『建』地目。（2）於使用編定結果公告前已奉准變更為『建』地目。
（3）於使用編定結果公告前實際已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程者。但原依土地法規定編定為農業用地之土地，非法變更作建築使用以及依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法申請建築農舍之土地，仍編為農牧用地。（說明3）特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區、風景區及特定專用區內之一宗土地，於使用編定結果公告前，部分已作建築使用、已依法完成基礎工程者或已領有使用執照者，應於土地使用現況調查清冊或卡片內註記，並以各該區之主要用地編定，俟土地所有權人申請分割後再予更正編定。其有第2目之3但書情形者，不得更正編定為各種建築用地。……」、作業須知第23點：「經編定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照第9點第2款編定原則表及說明辦理更正編定。」、內政部92年9月25日內授中辦地字第0920083974號函釋：「……（一）非都市土地辦理更正編定為一般建築用地，仍應依現行相關規定辦理，即實地須有合法建物存在始得申辦更正編定為一般建築用地，其理由如下：
1.基於非都市土地辦理更正編定為一般建築用地，必須符合編定時之相關規定，故原有合法建物存在係辦理更正編定重要依據，如實地無合法建物存在，該合法建物之使用狀況、位置、面積範圍均難以審認，亦無法從航照圖上判別仍應編為農牧用地之農舍或禽、畜之農業相關設施。……（二）另為顧及實際需要，如因天然災害，實地無合法建物存在，土地所有權人就合於作業須知第9點第2款說明2、3規定者，依規提出申請，並能檢附政府機關核發之毀損證件，及檢具合法房屋證明文件（文件內應載有合法房屋之位置、面積範圍等），其經相關單位會勘參考毀損照片或航照圖認定後，亦得予以辦理分割及更正編定為一般建築用地。」及內政部107年1月23日內授中辦地字第1071300969號函釋：「……二、依本部歷來相關函釋意旨，辦理更正編定為一般建築用地案件應具備二項要件，即（一）編定前已為合法房屋之證明文件〔如水電證明、稅捐、設籍或房屋謄本、建築執照或建物登記證明、未實施建築管理地區建物完工證明書及其他證明文件經縣（市）政府採認足以明確證明者〕；（二）實地勘查確有合法建築物存在（除天災毀損或『建』地目土地外）……前經本部105年8月8日內授中辦地字第1051306434號函釋有案。惟該函釋易生實地無需有建物存在之誤解，及如何認定編定前合法建物面積等疑義，案經補充解釋如下：……
（三）……使用編定前已有合法建物之土地，申辦分割及更正編定時，由地政機關會同主管建築、農業、稅務、戶政及鄉（鎮、市、區）公所等單位共同會勘，依申請人提出編定當時已為合法房屋之證明文件，就共同會勘當時實地存在建物之位置並參考航照圖確定編定當時確有合法建物存在。……」，合先敘明。
二、查系爭土地為田地目11等則，於75年7月2日補辦編定為特定農業區農牧用地，原告檢具公告編定前已變更使用之證明文件，向中壢地所申請更正編定為甲種建築用地，經中壢地所審查後邀集建築、農業、稅務、戶政及區公所等相關機關於107年6月28日至現場實地勘查，勘查結果系爭土地上建物已完全拆除，尚無法據以認定，有現場會勘紀錄可稽，爰依內政部92年9月25日內授中辦地字第0920083974號及107年1月23日內授中辦地字第1071300969號函釋規定，以107年7月5日中地行字第1070011755號函請原告於文到1個月內檢附政府機關核發之毀損證明文件憑辦，原告逾期未檢附，中壢地所又以108年7月1日中地行字第1080011356號函及同年8月8日中地行字第1080013539號函請原告補附本案建物門牌地址確為系爭土地所在位置之相關足資證明文件，原告於108年7月17日及同年8月14日補正相關證明文件，惟查該資料尚不足證明申請更正編定之建物門牌地址確為系爭土地所在位置，本案因逾期未完成補正，中壢地所爰將更正編定申請案函報被告，經被告審核系爭土地既經相關機關現場勘查確認地上建物已不存在，且原告未能檢附政府機關核發之毀損證明文件或其他足以佐證已拆除之合法建物確實坐落於系爭土地上之相關證明文件，故依內政部上開函釋依法駁回原告之更正編定申請案，所為處分並無違誤等語，資為抗辯。
三、並聲明：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出農地重劃區土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊（見本院卷第21頁）、土地登記簿（見本院卷第23頁）、房屋稅籍證明書（見本院卷第27至29頁）、84年地價稅課稅明細表（見本院卷第31頁）、土地複丈成果圖（見本院卷第45頁）、被告108年9月2日府地用字第1080218707號函（見本院卷第69至70頁）、內政部108年11月27日台內訴字第1080067339號訴願決定書（見本院卷第73至77頁）、更正編定申請書（見答辯卷第25頁）、中壢地所107年6月28日現場會勘紀錄（見答辯卷第26至34頁）、中壢地所107年7月5日中地行字第1070011755號函（見答辯卷第35至37頁）、中壢地所108年7月1日中地行字第1080011356號函（見答辯卷第38至40頁）、中壢地所108年8月8日中地行字第1080013539號函（見答辯卷第44至45頁）、中壢地所108年8月21日中地行字第1080014471號函（見答辯卷第54至55頁）等原處分卷、訴願卷所附證物為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：
一、系爭土地（桃園市○○區○○段○○○○號）於編定前是否已有合法房屋（000號建物）存在？
二、被告駁回系爭土地由特定農業區農牧用地更正編定為同區甲種建築用地之申請，於法是否有據？位置？
伍、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）區域計畫法第15條規定：「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。前項非都市土地分區圖，應按鄉、鎮（市）分別繪製，並利用重要建築或地形上顯著標誌及地籍所載區段以標明土地位置。」
（二）以下作業須知、函釋，核乃執行母法（區域計畫法第15條）之技術性、細節性行政規定，與立法意旨相符，且未逾越母法之限度，行政機關予以適用，自無違誤。
１、製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知（下稱作業須知）第9點第2款規定：「現已為某種使用之土地，依下表及說明規定，按宗分別編定之：……2.合於下列情形之一土地，在山坡地範圍外之農業區或特定專用區編為甲種建築用地；在山坡地保育區、森林區、風景區及山坡地範圍之農業區編為丙種建築用地：（1）於使用編定結果公告前屬「建」地目。（2）於使用編定結果公告前已奉准變更為「建」地目。（3）於使用編定結果公告前實際已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程者。但原依土地法規定編定為農業用地之土地，非法變更作建築使用以及依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法申請建築農舍之土地，仍編為農牧用地。3.特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區、風景區及特定專用區內之一宗土地，於使用編定結果公告前，部分已作建築使用、已依法完成基礎工程者或已領有使用執照者，應於土地使用現況調查清冊或卡片內註記，並以各該區之主要用地編定，俟土地所有權人申請分割後再予更正編定。……」
２、製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知第23點規定：「經編定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照第九點第二款編定原則表及說明辦理更正編定。」
３、內政部92年9月25日內授中辦地字第0920083974號函釋：「……（一）非都市土地辦理更正編定為一般建築用地，仍應依現行相關規定辦理，即實地需有合法建物存在始得申辦更正編定為一般建築用地。其理由如下：……（二）另為顧及實際需要，如因天然災害，實地無合法建物存在，土地所有權人就合於『製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知』九（二）說明2.3.規定者，依規提出申請，並能檢附政府機關核發之毀損證件，及檢具合法房屋證明文件（文件內應載有合法房屋之位置、面積範圍等），其經相關單位會勘參考毀損照片或航照圖認定後，亦得予以辦理分割及更正編定為一般建築用地。」
４、內政部107年1月23日內授中辦地字第1071300969號函釋：「……依本部歷來相關函釋意旨，辦理更正編定為一般建築用地案件應具備二項要件，即（一）編定前已為合法房屋之證明文件【如水電證明、稅捐、設籍或房屋謄本、建築執照或建物登記證明、未實施建築管理地區建物完工證明書及其他證明文件經縣（市）政府採認足以明確證明者】；（二）實地勘查確有合法建築物存在（除天災毀損或『建』地目土地外）。至實地建物於編定後難免毀損、坍塌或修（改、新）建等情形，否准其更正編定，未盡合理；考量更正編定係審認該等土地於實施管制前，已有合法房屋存在之事實，其准駁關鍵應為『是否於實施建管前或編定公告前即有合法建物存在，而有編定錯誤之情形』，……」
二、原告提出之證明文件，不能證明000號建物坐落於系爭土地（334地號）之上，亦即系爭土地上於編定前並無合法房屋（000號建物）存在：
（一）系爭土地前於73年辦理農地重劃，嗣於75年7月2日補辦編定為特定農業區農牧用地。嗣原告檢附000號建物之房屋稅籍證明、戶籍謄本及航照圖等資料，向中壢地所申請系爭土地更正編定為同區甲種建築用地。因中壢地所現場會勘，發現系爭土地所在位置建物已拆除，另戶政單位提供之資料顯示整編前000號建物係坐落於○○段000地號土地上，且原告提供之73年農地重劃土地分配清冊，亦不足以證明000號建物確實坐落系爭土地之上，乃以原處分駁回原告申請，本院經核尚無不合。
（二）原告雖主張系爭土地（334地號）於73年前本有合法建物（門牌號碼000號），有63年空照圖、000號建物戶口11人、地價稅單、房屋稅單為證，且依照重劃條例規定，有住房才有水溝，可證明系爭土地上為合法建物，系爭土地已合乎73年重劃條例，地目應改為建地。嗣73年系爭土地上之合法建物（門牌號碼000號）重劃房子被人偷拆，且因蓋在000地號上建物門牌號碼也是000號，所以位於334地號之合法建物門牌號碼才從000號被改為000之1號。因000地號上的000號房屋是70年才蓋的，但000號房屋自46年起就有繳稅紀錄，可見得蓋在000地號上的000號房屋，與伊提出之「000號房屋稅籍資料」無關云云。
三、惟查，系爭土地經中壢地所於107年6月28日現場會勘（見答辯卷第26至34頁），系爭土地上之建物已拆除，且依桃園市中壢區戶政事務所108年8月7日門牌證明書所載，桃園市○○區○○○000號」於100年8月31日整編為桃園市○○區○○○路○段○○○巷○○○號」，依中壢地所107年6月28日會勘紀錄表之會勘結果、附圖3所示，上開「月桃路1段291巷110號」建物現況仍存在，且坐落於○○段000地號土地，其門牌整編前為「○○000號」（見答辯卷第28頁），可知整編前000號建物係坐落於○○段000地號土地上，是原告所提出之000號建物房屋稅籍證明（見訴願卷第67頁）、戶籍謄本（見本院卷第127-135頁），尚無法證明系爭土地上原有合法建物存在。至原告所檢附之63、67、73年航照圖（見本院卷第55-62頁），雖可得知於75年7月2日編定前，系爭土地所在位置確有建物存在，但無法明確判斷是農舍還是房屋（若現況實地有房屋存在即可查證），且「有水溝存在」不見得一定有合法建物，原告主張「依照重劃條例規定，有住房才有水溝，可證明系爭土地上為合法建物」云云，尚不足採。雖然空照圖可證明000地號上的000號房屋，是70年後才蓋好，且縱認000號房屋自46年起就有繳稅紀錄，但之前已有繳稅紀錄之000號房屋，亦可能位於其他土地，不見得就是系爭土地航照圖上之建物。如若不然，原告可持000號建物之房屋稅籍證明、戶籍謄本，指稱000號建物在任何地號土地上（只要該地號土地63年航照圖上有建物存在），且系爭土地上查無「○○000之1號」之門牌資料，原告無法提供系爭土地所在位置建物之毀損證明文件，亦無法提供被拆除之建物即為000號建物確實坐落於系爭土地所在位置之相關證明，是原告主張「因蓋在000地號上建物門牌號碼也是000號，所以位於334地號之合法建物門牌號碼才從000號被改為000之1號」云云，實難採信，原告即無從以000號建物之房屋稅籍證明、戶籍謄本，用來證明系爭土地上原有合法建物存在。
四、綜上，原告提出之證明文件，不能證明000號建物坐落於系爭土地之上，亦無法證明系爭土地上於編定前有合法房屋（000號建物）存在，且現況系爭土地上已無房屋，系爭土地自無法更正編定為甲種建築用地。原處分因而駁回原告更正編定之申請，並無不合，訴願決定予以維持，亦屬正確。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 11 月 12 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 陳金圍
法 官 侯志融法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 11 月 12 日
書記官 李依穎