臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第三庭109年度訴字第370號114年9月4日辯論終結原 告 佳福育樂事業股份有限公司代 表 人 陳韻如（董事長）訴訟代理人 陳冠諭 律師被 告 勞動部勞工保險局代 表 人 白麗真（局長）訴訟代理人 陳金泉 律師
葛百鈴 律師黃胤欣 律師上列當事人間勞工退休金條例事件，原告不服勞動部中華民國108年12月10日勞動法訴一字第1080017765號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
甲、程序部分：
壹、本件被告代表人原為鄧明斌，訴訟進行中依序變更為陳琄、白麗真，茲據被告新任代表人具狀聲明承受訴訟（見本院卷一第375至376頁、第393至394頁），核無不合，應予准許。
貳、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。查原告訴之聲明原為：「一、訴願決定及原處分均撤銷。二、訴訟費用由被告負擔。」（見臺灣臺北地方法院109年度簡字第29號卷第17頁）。嗣原告於民國（下同）114年6月25日本院準備程序中變更聲明為：「一、訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。二、確認原處分公布原告名稱及其負責人姓名部分違法。三、訴訟費用由被告負擔。」（見本院卷二第34頁）。核其變更訴之聲明之內容尚在本件固有之審理範圍，無礙兩造前就本件實體爭點已為之攻擊防禦方法及證據資料之實效性，是基於程序經濟，本院認原告所為訴之變更，洵屬適當，應予准許。
乙、實體事項：
壹、事實概要：原告經營幸福高爾夫球場（下稱幸福球場），未依規定申報所屬勞工楊○瑩、葉○連、向○琴、陳○雯、楊○珍、李○純、徐○玲、陳○涵、施○潔、陳○玉、陳○蓉、鍾○美、胡○萍、陳○淇、陳○安、陳○娟、楊○、陳○哖、陳○玉、陳○娟、呂○禧、許○文、許○鳳、王○雲、汪○紅及許○燕等26人（下稱楊君等26人）在職期間提繳勞工退休金，前經被告以民國（下同）106年12月11日保退二字第00000000000號函（下稱106年12月11日函），請原告於107年1月5日前改善在案，惟原告逾期仍未補申報楊君等26人提繳勞工退休金，被告乃依勞工退休金條例第49條規定，以107年1月29日保退二字第00000000000號裁處書裁處罰鍰新臺幣（下同）2萬元在案（下稱第1次處分）。經原告循序提起行政訴訟，為臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）107年度簡字第228號行政判決駁回原告之訴、本院108年度簡上字第120號判決駁回上訴確定。嗣原告仍遲未為楊君等26人申報提繳勞退金，迭經被告以原告違反勞工退休金條例第18條規定而予以裁罰後，仍未改善，本次（第9次）被告乃依同條例第49條及第53條之1規定，以108年6月17日保退二字第00000000000號裁處書（下稱原處分），處原告罰鍰新臺幣（下同）6萬元整，並公布原告名稱及負責人姓名。原告不服，提起訴願，業經勞動部108年12月10日勞動法訴一字第0000000000號訴願決定（下稱訴願決定）駁回，原告仍不服，遂向臺北地院行政訴訟庭提起行政訴訟，經該院以109年度簡字第29號行政訴訟裁定移送本院審理。
貳、本件原告主張：
一、原告與幸福球場桿弟間並無存在勞動契約關係，顯見本件無勞工退休金條例之適用，原處分裁罰係有違誤：
（一）原告是否須為桿弟楊君等26人提繳勞退金，端視雙方間是否具有僱傭關係，既屬私權法律關係之爭議，尚待民事法院之審認，被告在民事法院為終局裁判前，不得率認原告與楊君等26人間為僱傭契約而有勞工退休金條例適用，逕予裁罰。查葉○連、楊○瑩、向○琴、陳○雯、楊○珍、汪○紅、許○燕、徐○玲、施○潔、陳○安、呂○禧、陳○玉及李○純（下稱葉君等13人）及吳○臻前於107年1月12日提起確認僱傭關係存在之訴，經臺北地院107年度重勞訴字第13號判決認定原告與桿弟間並無存在勞動契約關係，顯見本件應無勞工退休金條例之適用，原處分裁罰係有違誤。
（二）原告與桿弟楊君等26人間之法律關係，應屬委任契約關係：
１、依桿弟委任契約契約前言及第2條約定，復佐以證人李○純、李○月於臺北地院107年度簡字第160號勞工保險及就業保險罰鍰事件108年1月17日言詞辯論程序之證言（原證6第3頁、第4頁），足見原告與幸福球場桿弟間，早於91年即有基於雙方意思表示之合致，以委任契約之方式進行合作，亦即由原告媒介幸福球場桿弟提供服務予擊球來賓，並代收代付桿弟服務費，而98年以後，原告與幸福球場桿弟固然不一定均有簽立「書面」之委任契約，惟參最高法院97年度台上字第1510號民事判決意旨，從而，無論係契約文義，抑或原告與幸福球場桿弟間意思表示之真意，均係以委任契約關係之方式進行合作。
２、幸福球場桿弟並非每日皆有固定排班時間，桿弟依其編號順序，僅在排班表有可能輪到其排班之順序，方至球場輪班，通常服務時間約為4小時，4小時後桿弟得立即離開球場回家，例外的情形係當日擊球來賓人數眾多，桿弟服務完後，於有可能輪到其值班時，才會選擇留在球場，且桿弟於排班當日卻無法到場，僅須知會即可；又桿弟如未於排班表之順序至球場輪班者僅由下一名順序之桿弟遞補其順序服務擊球來賓，顯見桿弟之工作無須親自履行，僅需下一名順序之桿弟代理替補即足。是幸福球場桿弟是否服務客戶及如何選擇之服務對象，原告均無權過問，桿弟得依照自行喜好以裁量決定處理一定事務之方法及所欲服務之對象，有新北市政府勞動檢查處（下稱勞檢處）106年7月21日、106年11月22日及106年11月28日勞動檢查紀錄（原證7第2頁、原證8第2、3頁、原證9第2頁及原證10第2頁）、李○純、林○惠於臺北地院107年度簡字第160號勞工保險及就業保險罰鍰事件108年1月17日言詞辯論程序之證言（參原證5第5頁至第6頁、第10頁、原證5第14頁、第17頁至第18頁、第20頁至第21頁）、李○月於臺北地院107年度簡字第160號勞工保險及就業保險罰鍰事件108年3月18日言詞辯論程序中證稱（參原證6第4頁至第7頁）、林○惠於臺北地院107年度重勞訴字第13、52號確認僱傭關係存否事件108年4月16日言詞辯論程序之證言（原證11第3頁）及106年10月26日桿弟意見表（原證12）可參。
３、又自前開民事事件中證人證述以觀，幸福球場桿弟係以表決之方式自行訂立桿弟自治公約、守則或相關罰則，並委託、授權林○惠代為以其等自行開會訂定之自律規章，對桿弟進行告誡、處罰，並進行協調排班等事宜，若因違反桿弟自治公約或罰則而有罰款，亦均係繳納至桿弟基金之內，而桿弟基金又是由桿弟所共同推派之桿弟劉○蓮負責管理運用。甚且，由於桿弟係具有高度專業性之職業，有關桿弟之考核、陞遷等事宜，亦因原告與桿弟雙方間係成立委任之合作契約關係，雙方本於互信、互相尊重之基礎，桿弟之分級或陞遷乃係由原告與桿弟共同評鑑、考核，益徵原告與桿弟間不具有實質上之指揮監督關係。又參酌桿弟之簽到簿（原證13），桿弟進場時間及離場時間並無固定之規律可言，多有接近中午才到場或中午左右即已離去之情形，反觀原告人事管理規章之內容（原證14），對於真正從屬於原告之員工，均訂有「固定」之工作時間及每日時數，足徵桿弟並未納入原告之組織體系內，否則即應受原告人事管理規章之拘束，而於固定時間到場提供勞務。基此，桿弟既得自由選擇上班時間、選擇服務對象，且自行管理處罰，並共同參與考核及評鑑，準照前開實務見解，原告與幸福球場桿弟間，尚不具備僱傭法律關係之勞務專屬性、人格上及組織上之從屬性甚明。此外，依勞工保險條例第6條第1項第7款、勞工保險條例施行細則第11條第1項、第2項等規定，幸福球場桿弟均係以自營作業者身分，於新北市高爾夫球場服務職業工會為投保單位投保，且會員加保資格亦經覈實審核，此有新北市高爾夫球場服務職業工會107年3月29日函覆臺北地院北院忠民乙107重勞訴13字第0000000000號函可稽（原證15）。故而，原告與幸福球場桿弟間確實並無僱傭關係中之人格上從屬性及組織上從屬性等特性存在。
４、又幸福球場桿弟並無底薪，亦無最低業績之要求，其等之收入並非取決於原告之給付，而是繫於擊球來賓之給付，原告只是為桿弟代收款項，最後再經由匯款轉交予桿弟共同指定之人統籌支付，中間過程原告僅係代收代付爾，並無任何介入之情事，故而，信用卡刷卡之手續費，仍係由桿弟自行負擔。且桿弟係自行申報其服務所得，無須經由原告之扣繳、申報。再者，就清潔休息室之情況，休息室係原告出租予桿弟使用，桿弟對該休息室有使用權限，原告無權過問，且休息室之清潔，並非對原告負有任何勞務，而係其自己對於自行承租物所為之清潔行為。又幸福球場場地仍係由原告進行養護，幸福球場桿弟係為維護其等服務擊球來賓之品質，以增進擊球來賓到幸福球場消費之意願，進而提高其等自擊球來賓所獲取之報酬，而由桿弟以表決之方式自行訂立桿弟自律公約，約定補沙、拔草之區域，以即時將擊球來賓所破壞之場地迅速恢復原狀，桿弟在原告之幸福球場場地維護上，並不具有必然存在之必要性。凡此在在足徵原告與桿弟雙方間係基於平等、互助之合作關係，一方面由原告提供媒介機會及代收代付之服務，他方面則由桿弟提供擊球來賓桿弟服務，且無論係除草、捕沙、球道維護等，均係桿弟為擊球客戶所為之服務，以輔助擊球客戶打球時之便利，其給付勞務之對象並非原告。是以，原告與幸福球場桿弟間確實不存在經濟上從屬性，至為灼然，此有新北市政府勞工局（下稱勞工局）106年11月22日勞動檢查紀錄（參原證8第3、4頁）、106年11月28日訪談紀錄（參原證5第14頁、第18頁至第19頁）、李○月於臺北地院107年度簡字第160號勞工保險及就業保險罰鍰事件108年3月18日言詞辯論程序之證言（參原證6第4頁至第6頁、第9頁至第10頁、第12頁至第13頁）；林○惠於臺北地院107年度重勞訴字第13、52號確認僱傭關係存否事件108年4月16日言詞辯論程序之證言（參原證11第3頁至第4頁），及106年11月1日至同年月15日桿弟費月報表（原證16）可參。
５、更何況，楊君等26人之中，陳○涵、陳○玉、陳○蓉、鍾○美、胡○萍、陳○淇、陳○娟、楊○、陳○哖、陳○娟、許○文、許○鳳及王○雲等13人（下稱陳君等13人）亦認為與原告間屬於委任合作之關係，並非僱傭關係，則姑先不置論葉君等13人與原告間之勞資爭議，至少就陳君等13人，在客觀上業已確定原告並無為彼等申報提繳勞工退休金之義務。然被告卻未依職權查明前情，將毫無爭議之陳君等13人亦計入其內，逕認原告未依規定申報楊君等26人在職期間提、停繳勞工退休金，以原處分裁處原告60,000元罰鍰，實已違反行政程序法第9條、第36條所明定之職權調查義務及有利不利一體注意原則，而罹有重大瑕疵之違法。
二、原告對於違反勞工退休金條例第49條規定並無主觀上之故意或過失：
（一）依諸桿弟委任契約之契約名稱、契約前言及第2條等條款（參原證1），原告及桿弟之認知始終為委任契約，原告主觀上尚無從認知到其與楊君等26人間屬於勞工退休金條例第3條及勞動基準法第2條所規定之勞雇關係，亦無從獲悉其有勞工退休金條例第7條、第16條、第18條及第49條規定適用。況且，原告與陳君等13人間亦均認為雙方屬於委任之合作關係，並非勞動契約關係，業如前述，凡此均足見原告與桿弟訂立桿弟委任契約時，雙方均以委任關係為訂約真意，是原告不具有所謂違反申報提繳勞工退休金義務之主觀上故意及過失，至為明確。
（二）再者，原告與楊君等26人間勞務契約究屬委任關係或為僱傭契關係，核屬私法關係所生之爭執，依司法院釋字第44
8、466、695、758號解釋所揭櫫之旨趣，應劃歸普通法院民事庭為終局之審認。從而，本件原處分時，原告與葉君等13人就此私法上之爭議問題，既經臺北地院以107年度重勞訴字第13號、第52號確認僱傭關係存否民事事件審理在案（參原證2），在民事法院就此私權爭議為終局之確定判決前，原告對於雙方間之法律關係僅可期待屬於桿弟委任契約所表彰之委任關係，尚無法預見其有為楊君等26人申報提繳勞工退休金之義務。
（三）又參照臺北地院107年12月17日以北院忠行安107年度簡字第228號函詢中華民國高爾夫球場事業協進會有關高爾夫球場經營者與桿弟間之法律關係為何後，中華民國高爾夫球場事業協進會以108年1月10日高球場琅字第108000001號函覆稱：「根據本會過往經驗，高爾夫球場經營者方及桿弟方，無論雙方協議以委任、承攬、代收代付或其他種類之合作關係簽訂契約，雙方均無意願且以無勞資僱傭關係的方式進行合作」等語（原證17），足見以非僱傭關係之模式進行合作乃高爾夫球業界多年慣行之事實，且為高爾夫球場經營者與桿弟間所確信。從而，原告基於高爾夫球產業之商業習慣、經驗及雙方之意願，與楊君等26人亦係以非僱傭關係之委任契約進行合作，由原告媒介其等提供桿弟服務予擊球來賓，並代收代付桿弟費用，互相配合，原告主觀上根本無從預見並期待雙方間屬於僱傭契約關係，更遑論預期有為楊君等26人提繳退休金之義務。是以，揆諸行政罰法第7條第1項規定暨前開最高法院102年度判字第611號、107年度判字第336號判決意旨，本件原告對於前開義務之負擔，主觀上實無法預見，且於前開民事事件經司法機關為終局裁判以前，無論係在事實上或法律上，亦無從期待原告履行為楊○瑩等26人申報提繳勞工退休金之義務，原告並無違反勞工退休金條例第49條之故意或過失可言，自不得任令原告背負勞工退休金條例第49條所明定之處罰。原處分不僅未審酌前情，且訴願決定就原告是否有違反前揭規定之主觀上故意或過失等情形，亦均未置一詞，實有違反有利不利一體注意原則及未盡職權調查證據義務之違誤。
三、並聲明：
（一）訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。
（二）確認原處分公布原告名稱及其負責人姓名部分違法。
（三）訴訟費用由被告負擔。
參、被告則以：
一、就本案涉及相同爭議，被告對原告第1次裁處部分，業經本院108年度簡上字第120號判決駁回原告之上訴，生實質確定力，後訴訟法院應以該確定判決為基礎作成判決，不能為相反於該確定判決內容之判斷：
（一）本案同一限期改善處分，衍生之後續裁處部分，有多件行政訴訟判決確定，判決理由並揭示原限期改善處分具有構成要件效力，在未撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在，並具有構成要件效力，而無容原告於本件訴訟中再爭執此遵期改善作為義務之存在。又因原告前處分（即限期改善處分）並非本件訴訟之訴訟對象，在本件訴訟中，法院不得審查其合法性，此有最高行政法院110年度上字第100號判決、112年度上字第680號裁定，另有最高行政法院112年度上字第234號裁定、最高行政法院112年度上字第561號裁定、最高行政法院111年度上字第474號判決、最高行政法院110年度上字第526號判決、最高行政法院111年度上字第203號判決等，可資參酌。
（二）原告未為楊君等26人申報在職期間提繳勞工退休金部分，被告於106年12月11日以保退二字第00000000000號函請原告限期改善（參原處分卷附件四之限期改善通知），原告逾期未改善，被告對原告第1次裁罰2萬元部分，經原告提起撤銷訴訟，既經臺北地院107年簡字第228號行政判決、本院108年度簡上字第120號判決均駁回之訴而確定（乙證4），已有實質確定力，本件原處分乃係就相同限期改善通知而原告逾期不改善之第9次裁處，原告要無為相反主張之餘地，後訴訟法院亦應以該確定判決為基礎作成判決，不能為相反於該確定判決內容之判斷。
（三）據此，有關原告主張其與楊君等26人非屬勞動契約關係等實體主張，均為原告在對於原限期改善不服、或至少是對於第一次裁處不服，所為後續相關行政救濟程序中，應為主張之事項，實不得於本件訴訟（已係第9次裁處）再重複為實體爭執，是以，無論係採「行政處分之構成要件效力」或「實質確定力」之論點，原告於本件訴訟再重複為實體抗辯，皆非可採，本件原處分並無違法或不當。
二、行政法院與民事法院各自有審判權限，本可就各自權限作不同之認定，行政法院認定事實並不受民事判決所拘束：
（一）有關原告與部分桿弟間私權爭執，雖經臺北地院107年度重勞訴字第13號民事判決為有利於原告之認定。惟依最高行政法院100年判字第2230號、本院103年度簡上字第80號判決意旨，行政法院與民事法院各自有審判權限，關於事實之認定本得各本其調查所得之訴訟資料，分別作不同之認定，民事法院之認定絕非屬先決問題，亦不拘束本院。復依本院103年度抗字第9號裁定見解可知，行政法院本於職權調查就事實之認定，採實質真實發見主義，與民事法院採當事人進行主義、處分權主義及辯論主義者截然不同，本可就各自權限作不同之認定，行政法院認定事實並不受民事判決所拘束。
（二）原告於另案亦曾主張臺北地院107年度重勞訴字第13號民事判決已為有利於原告之認定，應以之為判決基礎等語，然未獲另案行政判決所採，此有最高行政法院112年度上字第680號裁定、本院109年度訴字第413號判決亦可參。
（三）是以，行政法院及民事法院本即各自有審理權限，得視證據調查結果做不同之認定，且就原限期改善處分現仍屬合法而未經撤銷，具構成要件效力，另就原限期改善處分衍生之第一次裁處行政確定判決（即乙證4），亦已作實體判決及認定，而生實質確定力時，無再為相反主張之餘地，後續法院即應以該確定判決為基礎做成判決，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由。
三、原告與楊君等26人間，實質上具明顯經濟、人格、組織上從屬性特徵，屬勞動契約無疑：
（一）人格上從屬性部分：
１、勞檢處106年7月21日勞動檢查紀錄（原證7）第1頁載明，桿弟之工作內容為遞球桿、替客人開車、看果嶺草紋、恢復客人挖洞補沙、及請桿弟協助除草、清潔工作等，另則為桿弟值日工作登記簿（乙證10，本院卷一第169至170頁），足見桿弟即楊君等26人係在原告指揮監督下從事特定之勞務工作內容，桿弟不得自行決定勞務內容。
２、勞檢處106年7月21日勞動檢查紀錄（原證7）第2頁載：「公司依桿弟進公司的順序給予桿弟編號，桿弟依編號順序排班」、「如當天有排班卻無法到，可向公司知會請假……公司有專門人員負責協調桿弟所有的輪班、客訴、補沙及除草相關事項」、第3頁載「……公司有備置簽到簿」，與勞工局106年10月3日新北勞資字第0000000000號函檢送之原告桿弟排班表（乙證10右下角載第115、116、184、185頁）、簽到簿（乙證10右下載第149-181頁），及請休登記簿（乙證10右下載第182-183頁）資料相符。
３、另參原告桿弟主任林○惠稱之對話紀錄稱：「……此刻開始至明日9：00一律禁止請休」（乙證10第107頁）、「……休假的人請先填寫請休登記簿准假會依申請先後核准」（參乙證10第109頁），足見楊君等26人之請休、排班、簽到等均須依原告之制度及主管之要求辦理。
４、又雖桿弟對客人不滿意得拒絕出班，但桿弟亦會因此受到「須等下一輪或第2天申請補班，才能出班」之不利益排班對待，有勞檢處106年11月22日勞動檢查紀錄（參原證9第2頁上方）可參。
５、原告雖辯稱公約為桿弟們自己討論制定云云，惟該討論會議原告有推派桿弟主任即林○惠代表參加（參原證10訪談紀錄第3頁第8行），且桿弟之排班、職務分配，與原告息息相關，原告公司並具有實質控制及影響力，堪信桿弟公約係由原告授權或至少係默示同意下而成之公約，配合於原告公司組織內操作，以營運高爾夫球場，並非獨立於原告之外得自由運作（例如參原證10訪談紀錄第2頁倒數第8行、倒數第1行載『桿弟會向公司反映、要公司別幫不遵守者排班』、『桿弟公約規範請假的人須由下一順序桿弟排班』，類此排班細節，均係經原告授權或至少是默示同意下而為）。
６、另且，原告桿弟主任林○惠之對話紀錄稱：「51號（指某一桿弟）未報備任意跳區，造成後面球隊塞組，影響排組運作，依違規處分，以示懲戒。」（參乙證10第106頁），顯示桿弟須受原告主管之實質指揮監督，具人格上從屬性。
（二）就經濟上從屬性部分：原告係以高爾夫球業為其主要營業活動，此有原告之登記資料可參。楊君等26人於原告之球場內擔任桿弟，係為蒞臨原告球場之客戶提供服務，且依106年7月21日勞動檢查紀錄（原證7）亦載：「客人打球費用包含：……桿弟費」（原證7），足見楊君等26人從事桿弟工作係為原告上開營業活動目的而為，並非為自己之經濟活動。又雖桿弟之收入視其服務客戶人數決定，惟此如同勞動基準法第2條第3款之「按件計酬」之勞務對價，不因之變更楊君等26人為原告營業活動目的之性質。
（三）就組織上從屬性部分：桿弟所提供之服務即遞球桿、替客人開車、看果嶺草紋、恢復客人挖洞補沙、及請桿弟協助除草、清潔工作等（參106年7月21日勞動檢查紀錄，原證7），係納入原告整個事業活動及生產組織體系之內，並與同僚間居於分工合作狀態，並提供桿弟服務予擊球來賓，勘認具有組織上之從屬性。
（四）是以，楊君等26人與原告間具人格、經濟、組織從屬性，而與原告間成立勞動基準法第2條第6款勞動契約關係，原告未為渠等提繳勞工退休金，自屬違法，被告之裁處，於法有據。
四、原告具主觀上故意及過失：
（一）惟被告在106年12月11日即已有先以原告違反勞工退休金條例第18條規定為由，依勞工退休金條例第49條規定通知限期改善（參原處分卷附件四函文），原告屆期仍未改善下，被告方依勞工退休金條例第49條規定按月裁罰；復參以本案已非第一次裁處，故原告稱其主觀上無故意或過失，顯不可採。
（二）再者，原告為適用勞動基準法之行業，且依前述原告與桿弟間互動情形，桿弟們對工作內容、排班、請假均須聽原告公司指揮，並同仁處於分工合作狀態，又原告係以高爾夫球業為其主要營業活動，楊君等26人則係為蒞臨原告球場之客戶提供服務，並賺取工資，由上顯示原告與桿弟間屬勞動基準法第2條第6款勞動契約關係甚為明確，原告卻未為楊君等26人依法提繳勞工退休金，顯具違法性認識。
（三）原告另稱依中華民國高爾夫球場事業協進會函文，高爾夫球場經營者與桿弟間無意願以僱傭關係方式合作云云。然查，早在96年即有最高法院判決肯認高爾夫球場與桿弟間具僱傭關係，多數司法實務亦採相同見解（例如：乙證5至9），且本案所涉第一次裁罰之確定判決業已認定原告與楊君等26人間為勞動契約關係（參乙證4），又勞動基準法第2條第6款對何謂勞動契約關係亦有明文規定，並非無法令或相關判決案例可供原告依循，然其卻捨「法」而不為，堅持以所謂高爾夫球界「慣行」不為楊君等26人提繳勞工退休金，難認無故意及過失等語。
五、並聲明：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出楊君等26人之勞退個人異動查詢資料（見原處分卷第2至8頁）、原告人事管理規定（見臺北地院卷第169至191頁）、被告106年12月11日函（見原處分卷第48至49頁）、勞工局106年11月17日新北勞資字第0000000000號函檢楊君等26人上下班簽到簿、值日紀錄表、薪資表及勞資爭議調解會議紀錄等資料（見本院卷一第121至185頁）、原處分（見原處分卷第10至11頁）及訴願決定（見原處分卷第56至60頁）等本院卷、原處分卷所附證物為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：
一、原告有無提繳勞退金之義務？
二、原告對於違反勞工退休金條例第49條規定有無主觀上之故意或過失？
三、被告以原告違反勞工退休金條例第18條規定，核處8次罰鍰處分後仍未改善，乃依同條例第49條及第53條之1規定，復以原處分處原告罰鍰6萬元，並公布原告名稱及負責人姓名，有無違誤？
伍、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）勞工退休金條例第3條規定：「本條例所稱勞工、雇主、事業單位、勞動契約、工資及平均工資之定義，依勞動基準法第2條規定。」
（二）勞工退休金條例第6條規定：「（第1項）雇主應為適用本條例之勞工，按月提繳退休金，儲存於勞保局設立之勞工退休金個人專戶。（第2項）除本條例另有規定者外，雇主不得以其他自訂之勞工退休金辦法，取代前項規定之勞工退休金制度。」
（三）勞工退休金條例第18條規定：「雇主應於勞工到職、離職、復職或死亡之日起7日內，列表通知勞保局，辦理開始或停止提繳手續。」
（四）勞工退休金條例第49條規定：「雇主違反第8條之1第5項、第9條、第18條、第20條第1項、第21條第2項、第35條之2或第39條規定，未辦理申報提繳、停繳手續、置備名冊或保存文件，經限期改善，屆期未改善者，處新臺幣2萬元以上10萬元以下罰鍰，並按月處罰至改正為止。」
（五）勞工退休金條例第53條之1規定：「雇主違反本條例，經主管機關或勞保局處以罰鍰或加徵滯納金者，應公布其事業單位或事業主之名稱、負責人姓名、處分期日、違反條文及處分金額；受委託運用勞工退休基金之機構經依第45條規定處以罰鍰者，亦同。」
（六）勞動基準法第2條規定：「本法用詞，定義如下：一、勞工：指受雇主僱用從事工作獲致工資者。二、雇主：指僱用勞工之事業主、事業經營之負責人或代表事業主處理有關勞工事務之人。……六、勞動契約：指約定勞雇關係而具有從屬性之契約。」
（七）行政程序法第110條第3項規定：「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。無效之行政處分自始不生效力。」
二、原告有提繳勞退金之義務：
（一）原告經營幸福球場，未依規定申報所屬勞工楊君等26人在職期間提繳勞工退休金，前經被告以106年12月11日函，請原告於107年1月5日前改善在案，惟原告逾期仍未補申報楊君等26人提繳勞工退休金，被告乃依勞工退休金條例第49條規定，以第1次處分裁處罰鍰2萬元在案，嗣原告仍遲未為楊君等26人申報提繳勞退金，迭經被告以原告違反勞工退休金條例第18條規定而予以裁罰後，仍未改善，本次（第9次）被告乃依同條例第49條及第53條之1規定，以原處分，處原告罰鍰6萬元整，並公布原告名稱及負責人姓名，本院經核尚無不合。
（二）原告雖主張原告與幸福球場桿弟間存在勞動契約關係，應屬委任契約關係而非僱傭關係云云，惟查：
１、106年12月11日函為行政處分：所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為（行政程序法第92條第1項規定參照）。另限期改善或補辦手續，在性質上並非對於行為人所為之制裁，而係主管機關為防止危害繼續或擴大，命處分相對人除去違法狀態，係課予處分相對人一定之作為義務，本質上為單純之負擔處分。依前揭勞退條例之規定，雇主應於勞工到職之日起7日內，列表通知勞保局，辦理開始提繳手續，如有違反，經主管機關限期命改善即補申報提繳手續，屆期仍未補申報，主管機關即得裁處罰鍰；且為督促處分相對人依期改善，如處分書送達後，雇主仍未遵期完成改善，主管機關得按月連續處罰（最高行政法院108年4月份第2次庭長法官聯席會議決議要旨參照）。準此，勞保主管機關對於雇主符合提繳手續而未辦理，自應作成行政處分，課予雇主限期補辦提繳之作為義務，於其屆期仍未補申報，主管機關即得裁處罰鍰，並公布雇主名稱及負責人姓名等資訊。本件原告經營幸福球場，楊君等26人為服務於該球場之桿弟，被告以原告未依規定為上開勞工申報在職期間提繳勞退金，遂以系爭106年12月11日函請原告於107年1月5日前為楊君等26人申報在職期間提繳勞退金，如逾期未辦理，將依勞退條例第49條規定處以罰鍰；其說明欄並載明略以：楊君等26人係受僱於原告從事桿弟工作，雙方應可認定有勞動契約關係，原告迄未申報其等在職期間提繳勞退金，為維護勞工之退休權益，請速於107年1月5日前備函申報提繳，如逾期仍未辦理，將依上開規定處以罰鍰等語，已認定原告與楊君等26人間具勞動契約關係，而通知原告於107年1月5日前辦理申報提繳勞退金，逾期未辦理提繳，將依法處以罰鍰，對原告產生一個限期履行，且其造成之違法狀態未除去前，將受連續處罰之法律效果，核屬行政處分。
２、106年12月11日函有構成要件效力：次按行政處分除非具有無效之事由而無效外，具有存續力，在未經撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在（行政程序法第110條第3項參照）。又一有效行政處分（前行政處分）之存在及內容，成為作成他行政處分（後行政處分）之前提要件時，前行政處分作成後，後行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎（此即行政處分之構成要件效力），後行政處分成為行政訴訟之訴訟對象時，由於前行政處分並非訴訟對象，後行政處分之受訴行政法院，並不能審查前行政處分之合法性，前行政處分之合法性應由以前行政處分為程序對象或訴訟對象之訴願機關或行政法院審查之。此際如後行政處分經行政訴訟判決確定為合法，而前行政處分嗣後為其他有權機關撤銷變更，致使後行政處分之合法性失所依據，其救濟方式則是依行政訴訟法第273條第1項第11款提起再審之訴。
經查，原告經營幸福球場，楊君等26人為服務於該球場之桿弟，被告認原告與楊君等26人間具勞動契約關係，然原告未依規定為其等申報提繳勞退金，遂以系爭106年12月11日函（前處分）命原告於107年1月5日前改善在案等情，已如前述。原告依系爭106年12月11日函「限期改善」之下命內容，即負有於期限內申報所屬勞工楊君等26人在職期間提繳勞退金之作為義務。惟原告因逾期未改善，被告乃依勞退條例第49條規定為第1次處分（罰鍰2萬元）；此後，原告仍遲未為楊君等26人申報提繳勞退金，迭經被告裁罰（此前業經裁罰8次，本件為第9次），均係以系爭106年12月11日函為其前提處分，該前提處分並無無效事由，依照前開說明，在未撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在，並具有構成要件效力，不容原告於本件訴訟中再爭執此遵期改善作為義務之存在。又因系爭106年12月11日函並非本件訴訟之訴訟對象，在本件訴訟中，本院不得審查其合法性（最高行政法院111年度上字第797號判決參照）。準此，原告就其與楊君等26人間法律關係（委任或僱傭關係）之相關主張，諸如：依桿弟委任契約契約契約文義，或意思表示之真意，均係以委任契約關係之方式進行合作、幸福球場桿弟是否服務客戶及如何選擇之服務對象，原告均無權過問，桿弟係以表決之方式自行訂立桿弟自治公約，原告與桿弟間不具有實質上之指揮監督關係，不具備僱傭法律關係之勞務專屬性、人格上及組織上之從屬性、桿弟均係以自營作業者身分投保，桿弟係自行申報其服務所得，無須經由原告之扣繳、申報、其給付勞務之對象並非原告。陳君等13人對於其等與原告間不存在僱傭關係也無爭議等節，實質上均係在本件中對系爭106年12月11日函合法性所為之指摘，均無可採。
三、原告對於違反勞工退休金條例第49條規定，主觀上縱無故意亦有過失：
（一）原告雖主張對於違反勞退條例第49條、第53條之1等規定並無主觀上之故意或過失或期待可能性云云。然本件原處分乃係以系爭106年12月11日函為其前提處分，而就原告違反限期改善之作為義務所為之裁處，原告前既已收受系爭106年12月11日函之送達，而明知其負有於期限內為楊君等26人申報在職期間提繳勞退金之義務，卻仍執意拒不履行，並經被告多次裁罰，自難認原告於本件違反限期改善之作為義務並無故意或過失，其所執無故意或過失之論據（詳後述），無非仍係就其與楊君等26人間是否具有勞動契約關係而為爭執，其主張自無可採。又按勞務契約之性質究為僱傭、委任或承攬關係，應依契約之實質內容為斷，不得以契約名稱或契約條款用語逕予認定，原告執其與桿弟間所簽訂契約之名稱為「委任合約書」及契約約定內容，而主張其主觀上尚無從認知其與楊君等26人間屬僱傭關係等語，顯非可採。
（二）原告另主張原處分時臺北地院以107年度重勞訴字第13號、第52號確認僱傭關係存否民事事件審理在案，在民事法院就此私權爭議為終局之確定判決前，原告對於雙方間之法律關係僅可期待屬於桿弟委任契約所表彰之委任關係，尚無法預見其有為楊君等26人申報提繳勞工退休金之義務云云。惟原告於另案民事事件所獲有利之判決，並無從解免其行政法上義務及因違反此項義務所受之行政罰責；尤以原告於被告為第1次處分後，即就該處分提起行政訴訟並敗訴確定，其後復經被告多次裁罰在案，被告就原告與楊君等26人間具有勞動契約關係之法律見解，已甚為具體明確，自難認原告無從認知其行為之違法性而不具有遵循法令之期待可能性，是原告上開主張，亦無足採。原告復稱以非僱傭關係模式進行合作，乃高爾夫球業界多年慣行，原告與楊君等26人亦係以非僱傭關係之委任契約進行合作，原告主觀上根本無從預見並期待雙方間屬於僱傭契約關係等語，然縱使高爾夫球業有原告所稱以非僱傭關係模式與桿弟進行合作之慣行，此一慣行究不具有任何法律效力，原告於被告以系爭106年12月11日函限期申報提繳勞退金時，即應知悉其與楊君等26人間之法律關係業經勞動主管機關認定屬於勞動契約關係，原告如仍有疑義，亦可向主管機關諮詢釐清，自不得僅據上開所謂高爾夫球業多年慣行，而卸免其行政罰責，是原告此部分主張，亦無可採。
四、綜上所述，原告主張均無足採。被告以原告未依規定為楊君等26人申報在職期間提繳勞退金，經系爭106年12月11日函限期改善，屆期仍未改善，而依勞退條例第49條、第53條之1規定作成原處分，認事用法，並無違誤，訴願決定均予以維持，亦無不合。原告訴請就原處分罰鍰部分撤銷，並確認原處分公布原告名稱及其負責人姓名部分違法，均無理由，併予駁回。
五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由。
中 華 民 國 114 年 9 月 25 日
審判長法 官 陳心弘
法 官 林妙黛法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 114 年 9 月 25 日
書記官 李依穎