臺北高等行政法院判決
109年度訴字第30號109年4月15日辯論終結原 告 王華恩被 告 銓敘部代 表 人 周弘憲（部長）訴訟代理人 張書瑜
梁傑芳上列當事人間退休事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國108年11月12日108公審決字第000439號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序方面：原告起訴時聲明為：復審決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔（本院卷第29頁），嗣經本院於民國109年3月17日準備程序經闡明後變更為：１、復審決定、原處分均撤銷。２、被告應依原告108年2月11日報告作成准予程序重開及加計雇員年資6年（新制施行前任職年資22年）之行政處分。３、訴訟費用由被告負擔。原告再於言詞辯論程序變更聲明為：１、復審決定及原處分均撤銷。２、被告應依原告108年2月11日報告作成准予程序重開及加計雇員年資3年10月29日（新制施行前任職年資22年）之行政處分。
３、訴訟費用由被告負擔。被告對原告上開變更並無異議並為言詞辯論，應先敘明。
二、事實概要：原告原係前內政部警政署入出境管理局（104年1月2日改制為內政部移民署，下稱移民署）組員。其自願退休案，前經被告以94年7月19日部退二字第0942524035號函，審定其退休等級為薦任第七職等年功俸六級590俸點，退撫新制實施前、後年資為22年及10年4個月，並自94年10月1日自願退休生效（下稱前處分）在案。嗣原告於108年2月13日經移民署108年3月12日移署人字第1080034231號函，向被告申請採計56年7月1日至62年6月30日曾任前臺灣警備總司令部（下稱警備總部）入出境管理處臨時雇員（下稱系爭期間）年資，案經被告同年5月1日部退二字第1084764733號書函（下稱原處分）復以，上開94年7月19日退休審定函已確定，原告申請重行核計臨時雇員年資為退休年資一節，因不符行政程序法（下稱行程法）第128條規定，依法不得重開行政程序。原告不服，向公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）提起復審，主張其曾於97年12月2日向前行政院人事行政局陳情，並未逾行程法第128條所定5年救濟期間，且其係於107年6月始知悉依國軍編制內聘雇人員退休、資遣及撫卹規定，該規定係由國防部於91年頒訂且於其退休時即已存在，上開臨時雇員年資本得採計為退休年資，相關機關失職，不予陳報，侵害其權益，應予補償，經保訓會於108年11月18日以108公審決字第000439號復審決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張略以：
（一）國軍編制內聘雇人員退休資遣及撫卹規定於原告94年申辦退休時早已存在（各級行政機關未獲通報，致無人知曉），移民署有責任依法將原告「軍中服務年資」併同公務人員年資申報，誤判為一般臨時僱員不受理，提出復審又以逾追訴期限否決，被告及保訓會顯然錯誤，作為不符公務人員保障法第9條規定（按：原告書狀寫第7條第2項，應為誤植）。且辦理退休依公務人員退休法施行細則第22條由服務單位人事人員切實審核，不合應駁回。退休審定有異議，公務人員退休法施行細則第24條也委由服務單位轉報被告處理，將所有問題均在服務單位解決。原告94年辦理退休，移民署人事室誤判「軍中臨時僱員年資」不符，不予併案陳報。97年12月再度要求又拒不受理。被告卻以94年7月19日核定之退休案原陳報資料，將過失及逾期責任推給原告極不合理也不公平。
（二）行程法第3條第2項第7點規定公務員所為之人事行政行為不適用。退休業務屬人事行政行為。被告與保訓會卻引用法務部89年4月12日89法律字第008393號函釋及行政程序法第128條逾5年追訴期間，裁定不受理，函釋已逾越母法且法令適用有疑義。
（三）公務人員退休法施行細則第12條第4項：公務人員在87年6月5日退休生效，任義務役軍職年資得檢具證明文件予合併計算，並無期限不受理之規定。（按：第12條無第4項，且原告所寫內容在施行細則皆找不到）國軍臨時僱員年資國防部91年已全面納編併計年資，依據司法院大法官釋字第455號解釋，認定軍人為公務人員之一種，其軍中服務年資自應與任公務員之年資合併計算不得區分，被告及保訓會決定與上開規定有違。而國防部應依照大法官455號釋憲之精神、（上開國防部）91年3月15日訂定之國軍編制內聘雇人員退休資遣、撫卹規定第15第1項本部60年5月29日以前實施聘僱編制外臨時雇員轉任編制雇員年資應採計。且原告是107年6月間發現新證據，請求比照辦理，自屬適法。
（四）立法院修訂公務人員退休資遣撫卹法（下稱退撫法），被告逕行寄發年金重新計算處分書，違反中央法規標準法第18條立法之原則。又不具行政程序法第128條重開行政程序之要件，執意進行而對原告請求併計軍中服務年資的合法要求，以逾追溯時效駁回。國防部已將軍中臨時僱員納編，認可年資，而一般行政機關卻藉故留難，拒不辦理，有同一法令因人而異差別之情形。且本案與國防部91年頒定之國軍編制內聘僱人員撫卹規定可以併計年資不符，該如何解釋？
（五）公務人員保障法對基於身分之請求權並沒有時間之限制。同法第22條明定：復審再復審之程序，除本法另有規定外，準用訴願法之規定。被告及保訓會均未否定原告擔任警備總部之系爭期間年資得併計公務人員年資之合法性，卻對原告所提依訴願法第80條辦理之請求視而不見，又依行政程序法第128條第2項規定，本件原告主張之發現新事實、新證據，應自知悉時起算，本件聲請並未逾期。
（六）國防部91年頒布將軍中臨時人員納編併計年資之法令，原告94年辦理退休時早已存在。移民署對原告併計年資申請案應作為而不作為，已違反行政訴訟法第5條，有錯在前，根本不構成逾追訴時效問題，況原告107年7月對年金復審前始知國防部上開法令（發現新證據），足見原告未逾期。
（七）綜上，本件原告要求併計公務人員退休年資之範圍為56年7月1日至60年5月29日止共計3年10月29日；且因原處分因有行政程序法第128條第1項之新事實、新證據，而得聲請重開，爰起訴聲明：１、復審決定及原處分均撤銷。２、被告應依原告108年2月11日報告作成准予程序重開及加計雇員年資3年10月29日（新制施行前任職年資22年）之行政處分。３、訴訟費用由被告負擔。
四、被告答辯略以：
（一）依行程法第128條規定，行政處分之相對人如有行程法第128條第1項所定得向行政機關申請撤銷、廢止或變更該處分之理由，應自法定救濟期間（依訴願法及公務人員保障法規定係為行政處分達到之次日起30日內）經過後3個月內提出申請；如該事由發生在後或知悉在後者，則自發生或知悉時起算；惟如該處分自法定救濟期間經過已逾5年，即不得再提出申請。原告申請併計系爭期間年資為退休年資一節，由於不符行程法第128條規定，而不得再開行政程序，爰被告以原處分否准其申請，並無違誤，從而原告主張應為無理由。
（二）被告依原公務人員退休法（下稱原退休法）所為之94年7月19日退休審定函及依行程法第128條規定作成否准原告申請行政程序再開之系爭處分，皆係行政機關就公法上具體事件所為之決定而對外直接發生法律效果之單方行政行為，爰皆屬行程法第92條第1項所稱之行政處分，依法務部89年4月12日函之意旨，應依行程法之規定為之。據此，被告上開2行政處分皆有教示救濟期間及受理機關，以符行程法規定，並使原告得依公務人員保障法及行程法規定，以94年7月19日退休審定函或系爭處分為標的，於法定救濟期間內提起行政救濟，爰原告所稱其申請程序再開一案未受公務人員保障法保障及該案應不適用行程法規定部分，洵屬誤解。
（三）依被告檔存資料所載，原告之退休案經被告94年7月19日函審定，自94年10月1日退休生效，退撫新制實施前、後審定年資分別為22年及10年4個月（原告之公務人員退休（職）事實表未主張臨時雇員年資），上開處分因已逾法定救濟期間而告確定。又上開退休年資係被告依原退休法，以及原告之公務人員退休（職）事實表所主張之年資及其相關證明文件所審定，於法並無違誤。另查中央法規標準法第18條所定「程序從新，實體從舊」原則，係指對於人民聲請案件程序尚未終結，且舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項，始適用舊法規定辦理。本案原告之退休申請案程序已終結，且原據以計算退休所得之原退休法（即舊法規），業於退撫法第95條第2項明定自107年7月1日起不再適用，爰並無原告所提中央法規標準法第18條所定「程序從新，實體從舊」原則之適用問題，而被告係依退撫法規定，重新計算107年6月30日以前退休生效者自107年7月1日至118年1月1日以後各實施期間之每月退休所得，核與行程法第128條規定無涉。
（四）33年2月10日訂定發布之公務人員退休法施行細則第9條直至68年6月6日始有修正，其後公務人員退休年資之採計，除軍職年資外，向以政府機關、公立學校、軍事單位及公營事業編制內有給專任人員年資為限，亦為歷次修正原退休法及其施行細則所維持。有關公務人員曾任臨時人員之職務，因其性質與上述年資採計原則不符，本不得併計為公務人員退休年資；惟審酌早期人事制度未臻健全，間有部分考試及格人員分發擔任臨時人員，是為妥適維護渠等人員之權益，爰先後以63年2月6日63臺為特三字第0089號、66年11月25日66臺楷特三字第1199號函釋規定，以及84年3月2日84臺中特四字第1102306號函釋之補充規定，例外作從寬規範，惟僅就合於下列條件者，准予併計公務人員退休年資：(1)任職期間之薪資應在政府預算項下列支者，但不限於人事經費。(2)按月支相當公務人員薪給，係指支相當雇員以上薪資。(3)必須為不定期僱用之臨時人員。(4)各機關臨時人員年資准予併計公務人員退休年資，仍以61年12月27日約僱人員僱用辦法發布前之各機關臨時人員年資為限。換言之，符合上開條件之臨時人員年資，僅能採計至61年12月（地方政府採計至62年1月）止；至於61年12月約僱人員僱用辦法發布後之約僱人員或臨時人員年資，均不得採認併計為公務人員退休年資。本案原告所具56年7月1日至62年6月30日曾任警備總部系爭期間年資，以案附經歷證明書並未敘明其支薪情形，不符前開可採計為公務人員退休年資規定，且其退休處分已逾法定救濟期間及行政程序再開期間，顯已無再查證之實益。
（五）綜上，原告之訴並無理由，爰答辯聲明：１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。
五、按行政程序重新進行之決定可分為兩個階段，第1階段准予重開，第2階段重開之後作成決定將原處分撤銷、廢止或仍維持原處分。若行政機關第1階段即認為重開不符合法定要件，而予以拒絕，即無第2階段之程序，本件兩造聲明陳述同前，因此本件主要爭點厥為㈠本件原告主張有新事實、新證據就已確定之原處分申請程序重開是否符合法定要件？㈡若符合程序重開法定要件，則原告本件前處分是否違法？
（一）本件應適用之法律及本院見解：
１、行政程序法第128條規定：「行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限：一、具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。二、發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。三、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。前項申請，應自法定救濟期間經過後三個月內為之；其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算。但自法定救濟期間經過後已逾五年者，不得申請。」第129條規定：「行政機關認前條之申請為有理由者，應撤銷、廢止或變更原處分；認申請為無理由或雖有重新開始程序之原因，如認為原處分為正當者，應駁回之。」⑴前揭規定係針對已不可爭訟之行政處分，在一定條件下，
請求行政機關重新進行行政程序，以決定撤銷或廢止原行政處分。準此，行政程序重開之要件如下：①處分之相對人或利害關係人得提出申請；②須向管轄行政機關提出重新進行程序之申請；③須具備行政程序法第128條第1項所列之各款事由；④申請人須於行政程序或救濟程序中非基於重大過失而未主張此等事由；⑤依情形應自法定救濟期間經過未逾3個月或自法定救濟期間經過未逾5年內提出。
⑵上開行政程序法第128條第1項第1款事由，所謂行政處分
所根據之事實或法律關係變更，指當事人所爭議者係原為合法之行政處分，於作成之後，事實或法律狀況產生有利於己之改變。第2款規定所稱「發生新事實」，乃係指對原決定據以作成之構成要件事實，有所變更，亦即行政處分作成後，事情的真實情形在實際上有所改變始足當之；而所謂「發現新證據」係各種可據以證明事實之存否與真偽之證據，為處分當時所不知或未援用者，且未經行政機關斟酌，現始知之者而言；而當事人依上開規定申請程序重開，除有「發生新事實或發現新證據」外，尚須符合「但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限」之要件。
⑶上述行政程序法第128條規定之行政程序重新進行制度，
係於一般行政救濟途徑以外，另設之特別救濟途徑，旨在調和法之安定性與合法性間之衝突，以保護相對人或利害關係人之權益，並確保行政處分之合法性，第2項所稱法定救濟期間經過後，係行政處分不能再以通常之救濟途徑，予以撤銷或變更，而發生形式確定力者而言。因此行政處分最長於法定救濟期間經過逾五年後，當事人申請行政程序重開，自於法不合。
２、行為時公務人員退休法施行細則（108年3月19日已廢止）第24條規定：「退休公務人員或請領撫慰金遺族對於退休案、撫慰金案之審定結果，如有不服，得依公務人員保障法提起救濟；如有顯然錯誤，或有發生新事實、發現新證據等行政程序再開事由，得依行政程序法相關規定辦理。
３、公務人員保障法第30條第1項規定：「復審之提起，應自行政處分達到之次日起三十日內為之。」
（二）兩造間對事實概要欄記載及下列事實均不爭執，並有兩造提出之下列證據附本院卷及處分卷可查，自足認為真實：
１、56年7月1日至62年7月1日間，原告於警備總部入出境管理處擔任臨時雇員（見本院卷第14頁），即本案系爭期間，所附警備總部入出境管理處84年12月22日境人字第49984號之經歷證明書未敘明其支薪情形。
２、94年7月12日，移民署以境人竹字第09420366220號函報送原告申請於94年10月1日自願退休案（原處分卷第23頁）。
⑴94年7月19日，被告以部退二字第0942524035號函，審定原告自願退休案（原處分卷第18頁至20頁）。
⑵107年5月15日，被告以部退二字第1074463063號函（原
處分卷第56頁）原告略以，臺端原經本部審定之每月退休（職）所得，依公務人員退休資遣撫卹法規定，應自民國107年7月1日起，重新計算如附表。
⑶107年7月16日（被告收文日期），原告不服被告107年5月
15日函重行審定每月退休所得案，提起復審（下稱第1次復審，原處分卷第51頁至52頁）。
⑷108年1月22日，保訓會以108公審決字第182755號復審決
定駁回原告第1次複審（下稱第1次復審決定，原處分卷第83頁至86頁）略以，有關復審人訴稱其退休年資有誤一節。查銓敘部係以復審人業已確定之退休處分審定年資為基礎，依新制定之退撫法而為本件處分，未變更其退休年資。是復審人所訴退休年資有誤云云，非屬本件復審標的之範圍，核非本件得予審究，併予敘明。
３、108年3月12日，移民署以移署人字第1080034231號函轉原告108年2月11日申請書（原處分卷第78頁），主張依行政程序法第128條規定，向被告申請重新核計前於警備總司令部入出境管理處之臨時雇員年資為退休年資（原處分卷第77頁至78頁）。
⑴108年5月1日，被告以部退二字第1084764733號書函原告
略以，臺端之退休案前經本部94年7月19日部退二字第0000000000號函審定，自94年10月1日退休生效，退撫新制實施前、後審定年資分別為22年及10年4個月（不含自56年7月1日至62年6月30日之臨時雇員年資，按系爭年資）；上開處分已確定。今臺端申請重新核計臨時雇員年資為退休年資一節，由於不符前開行政程序法第128條規定，爰不得再重開行政程序（即原處分，詳原處分卷第75頁至76頁）。
⑵108年5月8日（被告收文日期），原告不服原處分系爭期
間未併計入退休年資，向保訓會提起復審（第2次復審，原處分卷第96頁至97頁），經保訓會以108年11月12日公審決字第182755號復審決定駁回（本件複審決定，或稱第2次復審決定，本院卷第22至25頁），原告仍不服，循序提起本件行政訴訟。
４、98年3月5日，行政院人事行政局以局給字第0980004066號書函原告略以，查旨揭行政院民國97年12月2日函規定係補充行政院民國89年11月17日台89院人政給字第211114號函規定，又上開2院函均係規範曾任適用「事務管理規則」（按：現為工友管理要點）之機關學校工友於轉任機關學校編制內職員後，其曾任工友年資辦理退職事項，惟尚不包括曾任臨時人員年資。爰本案所詢公務人員曾任臨時人員年資尚無上開2院函規定之適用（原處分卷第99頁）。
（三）經查，原告對被告94年7月19日之前處分（核定原告退休）並未表示不服，且未於法定救濟期間經過後三個月內，亦未在法定救濟期間經過後已逾五年始提出本件申請（如前述經內政部移被告處理所附原告108年2月11日報告），因此縱認原告知悉新事實、新證據時間於原處分之後（原告主張107年6月間），但亦已逾前開行政程序法第128條之法定申請期間（即自前處分法定救濟期間經過後已逾五年者，不得申請），參照前開本院法律見解，本件原告申請前處分之行政程序重開，自不合法，原處分及復審決定予以駁回，核未違法。又參照前開98年3月5日行政院人事行政局函復原告【詳如理由（二）４】，原告至少於收受上開函文時，即知悉本件有關臨時僱員系爭期間之本件退休年資爭議，但遲至108年2月11日始提起本件程序重開，參照前開法律見解，亦顯逾五年之法定期間，並不合法，應併予敘明。
（四）再查，本件原告主張有「發生新事實」或「發現新證據」乃指國防部91年頒布將軍中臨時人員納編併計年資之法令（原告主張94年辦理退休時早已存在，移民署對原告併計年資申請案應作為而不作為，已違反行政訴訟法第5條，有錯在前，根本不構成逾追訴時效問題，況原告107年7月年金復審前始知國防部上開法令，足見原告未逾期），然查，本件前處分作成時，原告系爭年資（即原告56年7月1日至62年6月30日，嗣改為56年7月1日至60年5月29日止共計3年10月29日；任職警備總部入出境管理處臨時雇員之年資）之事實並未有任何變動，即並無事實不明須發現新證據加以證明，即原告乃不知（國防部91年頒布將軍中臨時人員納編併計年資之法令）法令規章，參照首開見解並非「證據」，更非是用以證明本件原告系爭臨時雇員年資應否納入前處分退休年資之「新證據」；兼查原告主張系爭臨時雇員年資之事實，實際上從前原處分迄今並未有任何改變，參照首開說明，核亦非屬程序重開所稱之發生「新事實」；因此本件原告聲請程序重開，於法不合，自不能准許，從而其請求作成將前處分應依其108年2月11日報告作成准予加計系爭臨時雇員年資3年10月29日退休處分，即失所據，應併予駁回。
（五）司法院釋字第455解釋，乃指公務員留職停薪入伍期間年資得併計入公務員退休年資，即服義務役年資，於任職公務人員退休時，可併計入退休年資等，經核與本件原告系爭臨時僱員期間（是否應計入其公務人員退休年資）並非服義務役期間，基本事實並不相同；因此原告援上揭司法院解釋，與本件爭點無涉，亦應併予敘明。又本件原告所具56年7月1日至62年6月30日曾任臺灣警備總部司令部入出境管理處臨時雇員年資，並未敘明其支薪情形，亦不符前開可採計為公務人員退休年資規定詳如被告應本院要求於109年3月13日提出之補充答辯狀，亦附此敘明。
六、綜上，本件原告申請程序重開，並不符合行政程序法第128條規定法定要件，即無必要進一步審查前處分是否有同條第2款及第3款之「新事實」、「新證據」之餘地，因此原處分，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷並請求判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。又本件為判決基礎事證已經明確，兩造間其餘攻擊防禦方法及提出證據，雖經審酌，亦不影響判決結果，爰不一一敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 4 月 29 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林惠瑜
法 官 鄭凱文法 官 洪遠亮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 4 月 29 日
書記官 陳德銘