臺北高等行政法院判決
109年度訴字第311號110年3月25日辯論終結原 告 台灣電力股份有限公司代 表 人 楊偉甫（董事長）訴訟代理人 魏昌錫
張瑛俞吳雨學 律師被 告 新北市政府環境保護局代 表 人 程大維（局長）訴訟代理人 李世詮
沈春輝鄭美炎上列當事人間水污染防治法事件，原告不服新北市政府中華民國109年1月20日新北府訴決字第1082109501號（案號：0000000000號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告應就原告民國108年6月28日提出之「核二廠用過核燃料中期貯存設施興建計畫」（管制編號：F0000000，地號：新北市○里區○○里○○段八斗子小段28-4及9-14地號等2筆）關於「營建工地逕流廢水污染削減計畫」申請案，作成核准之行政處分。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為就「核二廠用過核燃料中期貯存設施興建計畫」乙案之實施，前曾申經行政院農業委員會（下稱農委會）以民國104年12月14日農水保字第1041862649號函核定水土保持計畫，及以105年2月2日農水保字第1050202199號函核發水土保持施工許可證（二者下合稱系爭水保許可），核定完工期限至106年6月2日；而原告就「營建工地逕流廢水污染削減計畫」（下稱系爭廢水削減計畫），曾先後申請被告核准未果，上開水土保持工程迄未進行。嗣後原告再於108年6月28日向被告申請核准系爭廢水削減計畫（下稱本件申請），經被告先以108年8月26日新北環水字第1081571167號函（下稱第1次補正函）通知補正水土保持計畫有效證明文件，原告因而以108年9月4日電核能部核端字第1080019073號函再次檢附系爭廢水削減計畫，請被告續予審查核定，被告審查後，復以108年9月24日新北環水字第1081739396號函（下稱第2次補正函），請原告檢附水土保持計畫有效證明文件，並限於108年10月9日前補正完妥。迨補正期限屆至後，被告基於前開2次補正函已有說明依水土保持法第12條第2項規定，原告須提出水土保持計畫有效證明文件，並以此屬水污染防治措施及檢測申報管理辦法（下稱申報管理辦法）第10條第2項第3款應備之「目的事業主管機關核發證明文件」，因原告逾補正期限仍未檢附（按指原告前申經農委會核給之系爭水保許可核定完工期限於106年6月2日屆至後，相關完工期限又迄未經核准展延，系爭水保許可已失其效力之情形），遂依水污染防治措施計畫及許可申請審查管理辦法（下稱審查管理辦法）第42條規定，以108年10月15日新北環水字第1081202858號函（下稱原處分）否准其申請。原告不服，遞經新北市政府訴願駁回，遂提起本件訴訟。
二、本件原告主張：
(一)依申報管理辦法第10條第1項規定可知，「逕流廢水污染削減計畫」應記載事項，不包括應檢附水土保持計畫有效之證明文件，同辦法第42條規定，亦未要求原告在申請系爭廢水削減計畫時，尚應另行檢附水土保持計畫有效之證明文件，並作為審查或准駁之必要文件，系爭廢水削減計畫之審查事項應與水土保持計畫之核准與否無關，應不得以系爭水保許可展延申請之准否，作為是否准駁本件系爭廢水削減計畫申請案之判定條件，被告顯係增加法律所無之限制；且自104年多年以來，被告即數次以非技術因素檢還或駁回不予受理原告提出之系爭廢水削減計畫核准申請案，而水土保持法第12條第2項所稱不得核准者，應指「開發或利用之許可」，以本件情形即係指目的事業主管機關經濟部所核發之開發或利用許可文件，新北市政府所審查系爭水保許可之相關完工期限等展延許可，並不屬水土保持法第12條第2項所稱「開發或利用之許可」，被告應非該規定所指目的事業主管機關之地位，惟被告卻強命原告應於期限內補正水土保持計畫有效證明文件，並據以駁回原告之申請，應有違誤。
(二)又關於系爭水保許可之完工期限展延申請案，新北市政府多次違法否准於先，再由其所屬機關即被告以原告未檢附水土保持計畫有效證明文件為理由，於後否准原告之系爭廢水削減計畫核准申請，但系爭水保許可完工期限、開工等展延申請案，及本件系爭廢水削減計畫之核准申請案，均同屬新北市政府或其下級機關之審查權限，新北市政府及被告竟以前開2不同計畫之申請案相互推卸，並相互作為彼此否准各該申請案之事由，令原告陷入二者永無法經核准之情況，亦可見被告有濫用裁量情事。又被告亦自承原告之申請案，除關於前開是否須提出前述系爭水保許可有效證明文件之事項外，其餘申請內容均已符合規定，原告確有提起如本件訴之聲明所示請求之必要等語。
(三)並聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告應就原告108年6月28日提出之「核二廠用過核燃料中其貯存設施興建計畫」（管制編號：F0000000，地號：新北市○里區○○里○○段八斗子小段28-4及9-14地號等2筆）關於系爭廢水削減計畫申請案，作成核准之行政處分。
三、本件被告則以：
(一)依申報管理辦法第9條第1、3項規定，營建工地應於開挖面或堆置場所，舖設足以防止雨水進入之遮雨、擋雨及導雨設施，並應設置沉砂池，收集及處理初期降雨及洗車平台產生之廢水，而沉砂池之規格為系爭廢水削減計畫內污染削減措施乙節必填項目，其與水土保持技術規範第3章規劃設計第15節「沉砂設施」、第16節「滯洪設施」所規範之沉砂設施與滯洪設施之規定具相關接續性。為審查系爭廢水削減計畫內容之完整性、合理性，依水土保持法第12條第2項規定，在水土保持計畫未經（農業）主管機關核定前，各目的事業主管機關（如本件之被告）不得逕行核發開發或利用之許可，是水土保持計畫有效文件屬削減計畫審查之重要依據，被告要求原告檢附水土保持計畫有效證明文件，以審視削減計畫內容之完整性、合理性，洵屬有據。又因原告未依審查意見回應說明，且未於補正期限前完成補正，被告駁回系爭廢水削減計畫之申請，符合規定，自無從准其所請。
(二)另原告所述被告與新北市政府逕以該二不同申請案，相互推卸並作為否准各自申請案之事由」乙節，被告僅得審查系爭廢水削減計畫之申請，有關系爭水保許可相關完工期限之展延申請等，並非被告所得置喙等語，資為抗辯。
(三)並聲明：駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所示事實，除下述所示爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有系爭水保許可（本院卷1第639頁、原告補充資料卷第2-2至2-3頁）、系爭廢水削減計畫（本院卷1第195至349頁）、本件申請書（原處分卷第15頁）、第1次補正函（原處分卷第13至14頁）、原告108年9月4日電核能部核端字第1080019073號函（原處分卷第11頁）、第2次補正函（原處分卷第9至10頁）、原處分（本院卷1第31頁）、訴願決定（本院卷1第35至40頁）影本等件在卷可稽，堪認與事實相符。而兩造既以前詞爭執，則本件所應審究之主要爭點厥為：系爭水保許可之相關完工期限、開工等展延核准文件，是否屬於申報管理辦法第10條第2項第3款所規定應備之「目的事業主管機關核發證明文件」性質？在系爭水保許可之相關完工期限、開工展延申請等，係因原告於本件申請之系爭廢水削減計畫迄未核准，新北市政府才未核准原告完工期限展延申請之情況下，被告仍以原告逾期未補正系爭水保許可之有效證明文件而駁回本件申請，是否違法？原告依申報管理辦法第10條第1項規定，請求判決如訴之聲明所示，是否有理？
五、本院之判斷如下：
(一)本件應適用之法令：
1.按水污染防治法第2條第11款規定：「本法專用名詞定義如下：……七、事業：指公司、工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業或其他經中央主管機關指定之事業。……十一、水污染防治措施：指設置廢（污）水處理設施、納入污水下水道系統、土壤處理、委託廢水代處理業處理、設置管線排放於海洋、海洋投棄或其他經中央主管機關許可之防治水污染之方法。」第3條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」第14條規定：「（第1項）事業排放廢（污）水於地面水體者，應向直轄市、縣（市）主管機關申請核發排放許可證或簡易排放許可文件後，並依登記事項運作，始得排放廢（污）水。登記事項有變更者，應於變更前向直轄市、縣（市）主管機關提出申請，經審查核准始可變更。（第2項）前項登記事項未涉及廢（污）水、污泥之產生、收集、處理或排放之變更，並經中央主管機關指定者，得於規定期限辦理變更。（第3項）排放許可證與簡易排放許可文件之適用對象、申請、審查程序、核發、廢止及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」第18條規定：「事業應採行水污染防治措施；其水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變，與廢（污）水之收集、處理、排放及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」
2.依水污染防治法第18條、第19條準用第18條、第20條第3項、第22條、第31條第2項及第32條第4項規定所授權訂定之申報管理辦法第2條第1項第9款規定：「本辦法專用名詞，定義如下：一、水污染防治措施項目如下：……(九)逕流廢水汙染削減措施。」第10條第1、2項規定：「（第1項）營建工地應於施工前，檢具逕流廢水污染削減計畫（以下簡稱削減計畫），報請直轄市、縣（市）主管機關核准，並據以實施。（第2項）削減計畫應記載事項，規定如下：一、基本資料。二、前條規定之污染削減措施及其工程圖說。三、目的事業主管機關核發之證明文件影本。」各該規定尚符合母法授權意旨，自得適用之。
3.依水污染防治法第13條第3項、第4項、第14條第3項、第19條準用第14條及第20條第2項規定所授權訂定之審查管理辦法第2條第1項第10款規定：「本辦法所稱水污染防治措施（以下簡稱水措），只下列各款防治水污染之方法：……十、逕流廢水汙染削減措施。」第10條規定：「應先檢具水措計畫，且依規定應申請許可證（文件）之事業，其水措設施之建造、裝置，與原核准之水措計畫登記事項不同，而須辦理變更水措計畫者，應於申請許可證（文件）時，一併辦理。」第42條規定：「（第1項）核發機關受理第34條水污染防治措施及污泥處理改善計畫以外之各項水措計畫或許可證（文件）申請、變更或展延，應進行文件完整性之程序審查，及內容合理性之實體審查；其審查期間依附表八規定。（第2項）經審查認定應補正資料者，核發機關應通知限期補正；……。（第3項）未依前項期間補正者，核發機關應駁回其申請。」各該規定尚符合母法授權意旨，自得適用之。
4.另水土保持法第2條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」第12條第1至3項規定：「（第1項）水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：……四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。（第2項）前項水土保持計畫未經主管機關核定前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。（第3項）第1項各款行為申請案依區域計畫相關法令規定，應先報請各區域計畫擬定機關審議者，應先擬具水土保持規劃書，申請目的事業主管機關送該區域計畫擬定機關同級之主管機關審核。水土保持規劃書得與環境影響評估平行審查。」
(二)原告在本件申請案，業已檢具申報管理辦法第10條第2項第3款規定應備之「目的事業主管機關核發證明文件」，並無被告辯稱未依法提出之情形：
1.關於事業為營運而就營建工地施工涉及排放廢水之情形，固應依水污染防治法第14條及申照管理辦法第10條第1項規定，於施工前檢具逕流廢水污染削減計畫，報請直轄市、縣（市）主管機關核准，並據以實施，且依同辦法第10條第2項第3款規定，為削減計畫申請時尚須提出「目的事業主管機關核發之證明文件影本」，惟此所指「目的事業主管機關」，文義上除可見與職司水污染防制措施計畫審查之水污染防治法第3條所定主管機關不同外，參照水污染防治法第2條第7款規定之「事業」定義，並可見此乃指對申請人所營各該種類事業為行政管制之主管機關，並包含事業為經營而有開發或利用行為時，關於各該特定開發或利用行為本身所涉及之主管機關；換言之，事業基於營運而實施開發或利用行為時，針對營運行為、開發或利用行為所涉及特定種類事業項目之管制（即目的事業主管機關之管制），與目的事業外其餘涉及法定專業事項之管制（例如本件水污染防治法由行政院環境保護署或直轄市政府、縣〈市〉政府管制），屬於聯立、併行之管制關係，此由水污染防治法第7條第2項、第9條第2項針對放流水標準、廢（污）水排放之總量管制方式等，均明定該法中央主管機關須會商「相關目的事業主管機關」，亦可明前示2機關定義應有別。
2.其次，關於事業為營運、開發或利用行為時，前所指目的事業主管機關外之其餘法定專業管制事項，亦不只水污染防治法之管制，可見者尚有諸如水土保持法第12條第1項之水土保持計畫核定，或環境影響評估法（下稱環評法）第7條第1項所規定：開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書提出經目的事業主管機關轉送主管機關審查等規定，參照最高行政法院103年度判字第694號判決意旨，針對環評法第7條第1項規定亦曾指出：「目的事業主管機關與環評主管機關之關係非屬同一」，及「就行政組織與行政作用之法理，以及環評法之規範設計而言，此之所謂目的事業主管機關，係指依開發行為所據之專業法規或組織法規得作成『開發計畫許可』之行政機關，必也就開發行為有其專業及其權限，得就該行為所產生之整體效益，及對環境之影響與補救措施所可能之耗損為全面評價者。惟應注意者是，此並不及於核發開發許可並進入『建築階段』後，由建築主管機關依相關建築法規作成之行政處分。」等旨，均可見個別行政管制法規依其立法目的，為保障特定個別公共利益，係分別由不同主管機關核發相關許可而對人民行為事前予以管制，此時各主管機關之核發許可程序，除法律針對審查順序等有特別規定外，通常是各自進行而於自身之法定職權範圍內為審查（有稱之為「行政程序平行進行原則」），但若因多數許可程序之平行進行，反而對人民營業自由之實現造成無故之延宕，此時亦當有審究是否違反行政程序法第8條、第9條等規定之餘地，方能對人民營業自由有所保障。
3.準此，本件兩造並不爭執原告提出本件申請之緣由，在於原告為執行「核二廠用過核燃料中期貯存設施興建計畫」乙案之開發行為，主要工程內容包含前開興建計畫之主體區（新北市○里區○○里○○段八斗子小段28-4地號）擬施作貯存平台、相關水土保持設施等，及針對土○○○區○○○段○○○○○號），係以工程賸餘土石方加以填築完成後全面植生綠化，就前開工程施工期間內之工區，依水污染防治法第14條、申報管理辦法第10條第1項規定，於施工前應檢具水污染防治措施（即系爭廢水削減計畫）報請被告核准，且原告在本件申請中，有同時檢附經濟部同意原告所報「核二廠用過核子燃料中期貯存設施興建計畫第1期工程投資可行性研究報告暨固定資產投資計畫」之98年8月10日經營字第09800105100號函、同意原告所報「核二廠用過核子燃料中期貯存設施興建計畫第1期工程」開發案申請開發期限展延之107年5月29日經營字第10702606430號函（本院卷1第273至275頁），可知經濟部業已針對前開興建計畫內容之開發行為予以同意，後續且再同意開發期限之展延；另因該興建計畫內容尚涉及放射性物料之貯存，原告亦有依放射性物料管理法等規定申經行政院原子能委員會（下稱原能會）以104年2月7日會物字第10400206801號函同意原告提出之「核二廠用過核子燃料乾性貯存設施」安全分析報告（本院卷1第505至515頁），就貯存設施建造執照部分，亦據檢附行政院原子能委員會同意原告建造執照申請之104年8月7日會物字第10400206801號函暨建造執照為憑（本院卷1第255至257頁）；是針對原告前開興建計畫之開發行為，確已分別由目的事業主管機關經濟部及行政院原子能委員會，就職權範圍內應審查之申請人開發權益、公共利益及各自負責之法定管制事項，綜合權衡後予以許可，被告依申報管理辦法第10條2項第3款所應審查之「目的事業主管機關所核發證明文件」，事實上已經原告在本件申請中檢附。甚且，就前述開發許可核給前，另經法律明定優先於開發利用許可程序，而須先行完成之其餘法定專業管制程序所核給許可文件，如依環境影響評估法第14條第1項規定：「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」在本件申請中，原告亦有經行政院環境保護署（下稱環保署）以85年9月23日85環署綜字第54817號函認可其「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」，其後所提出第2次環境影響差異分析報告，並據原告在本件申請檢附環保署108年6月11日環署綜字第1080041012號同意備查函（本院卷1第267至269頁、第311至327頁）；就水土保持法第12條第2項特別明文定各目的事業主管機關核發開發或利用之許可前，必須經主管機關核定水土保持計畫乙事，則因前開興建計畫開發範圍所在主體區、土方堆置區土地均位於山坡地，亦據原告檢附農委會核發之系爭水保許可資料節本（本院卷1第337至349頁），以明前述開發許可之合法性。被告既未能說明前開經濟部、原能會所分別核發之開發許可等，有何可資認定明顯無效、失效或業經撤銷、廢止等事由，則原告之本件申請，即難認尚有何欠缺申報管理辦法第10條第2項所規定「目的事業主管機關核發之證明文件影本」之問題。
(三)被告所執系爭水保許可因後續之執行所衍生完工期限或開工展延申請等爭議，並不足以認經濟部、原能會等目的事業主管機關所核發許可係無效或失效，在各該目的事業主管機關又未撤銷或廢止許可之情況下，被告卻自行審查並謂本件申請有須依申報管理法第10條第2項規定補正事項卻未經補正，核非有據，原告訴請判決如訴之聲明所示，應有理由：
1.本件被告辯稱原告就本件申請，除前述經濟部、原能會核發許可外，尚應提出農委會所核發系爭水保許可仍有效之證明文件者，無非以水土保持法第12條第2項規定為據。但查，細觀水土保持法第12條第2項規定之對象，實乃針對水土保持法之專業主管機關（即該法第2條所定農委會或直轄市政府、縣(市)政府）管制許可程序，特別規定應優先於事業營運或開發、利用行為之目的事業主管機關管制許可程序，且以前者有經核發許可，作為後者才得為許可之前提要件；但無論如何，被告所職司者，究與原告所營事業之營運或開發、行為等事務之管制並不同，而屬於另一法定專業管制許可即依水污染防治法規定之管制許可事務，被告並無從自居為水土保持法第12條第2項所定「目的事業主管機關」之地位；此節再與申報管理辦法第10條第2項規定為比對，更清楚可見被告絕非申報管理辦法第10條第2項第3款所指「目的事業主管機關」，而係執行該法之專業主管機關，二者應截然有別，否則要無在申報管理辦法第10條第2項第3款規定中，另列申請人須提出應為被告所不知之「目的事業主管機關核發之證明文件」之理，如此更可徵水土保持法第12條第2項所指「目的事業主管機關」，並非被告。是則，被告辯稱依水土保持法第12條第2項規定，其審查系爭廢水削減計畫之申請時，尚須依前開規定命原告提出系爭水保許可有效證明文件供其審查云云，容有誤解。
2.其次，被告仍謂依水土保持法第12條第2項須審查原告之系爭水保許可有效證明文件者，恐在於其依申報管理辦法第10條第2項第3款規定除審查前述經濟部、原能會所核發目的事業主管機關許可外，更進一步就各該許可之有效性自行審查，並認依水土保持法第12條第2項可質疑各該開發許可之有效性，因而於自行審視原告所陳情形，逕行拒絕承認原告所提出各該開發許可係有效；故就此應屬被告得否得在目的事業主管機關以外，又自行依水土保持法第12條第2項規定認定各該開發許可失其效力之問題。而按行政處分具有存續力及構成要件效力，即有效之行政處分，在未經撤銷、廢止或因其他事由失效前，應為所有國家機關(包括法院)所尊重，除非是有權撤銷機關，應尊重該行政處分，並以之為行為之基礎（最高行政法院109年判字第374號、108年判字第552號判決意旨參照）；據此，本件被告審查目的事業主管機關所核發開發許可時，原則上即應尊重經濟部、原能會核給各該開發許可之構成要件效力並受其拘束，除非各該開發許可有無效、失效等事由，否則應不得逕行否定各該開發許可之效力。
3.尤其，關於依水土保持法第12條第2項規定有無核定水土保持計畫乙事，乃針對其後各該目的事業主管機關（如本件為經濟部、原能會）之許可核給程序，方以之為前提要件，則目的事業主管機關核給開發許可後，縱有事後發現違反水土保持法12條第2項規定之疑義，因目的事業主管機關所核發之各該開發許可，並無如環境影評估法第14條第1項後段應歸於無效之明文，系爭水保許可並不至因此構成無效，則在原告所提出各該開發許可尚未經權屬之目的事業主管機關撤銷、廢止前，被告自仍須受各該開發許可之構成要件效力所拘束；然本件被告卻在各該開發許可仍為有效之情形下，不只未曾就前開水土保持法第12條第2項之適用疑義，移請有權之目的事業主管機關為審查決定，更就系爭水保許可是否有效乙事，要求原告必須提出證明供其審查，自有不尊重目的事業主管機關權限，而就所職司本件申請案，自行審查系爭水保許可之有效性，卻又不足以否定目的事業主管機關開發許可之效力，而以無關事項要求原告負補正義務，核有增加法律所無限制之違誤，原告主張被告第1次補正函、第2次補正函所要求補正之系爭水保許可有效證明文件，欠缺法令依據，其並無補正義務，確有所本。另由身為水污染防治法之中央主管機關，且為申報管理辦法訂定機關之環保署，就此亦曾在107年1月8日環署水字第1070002527號函、110年3月10日環署水字第1101030953號函中，具體說明申報管理辦法第10條第2項第3款係指目的事業主管機關同意開發或興建之證明文件，至於水土保持計畫之核准與否，並非申報管理辦法第10條規定所列應檢附之文件，自亦不得為本件系爭廢水削減計畫准駁與否之判定條件（本院卷1第43至44頁、卷2第89頁），就此乃採取與本院前述相同之見解，亦予指明。
4.況且，被告所執系爭水保許可已失效之見解，亦與事實不符，蓋系爭水保許可前業據農委會核發在案，雖然農委會核發系爭水保許可時，水土保持施工許可證有列載「預定完工期限：106年6月2日」，另農委會函中則指明依水土保持審核監督辦法第22條第1項、第4項規定，原告須於計畫核定後3年內申報開工或申請展延，逾期未申報開工或申請展延依同辦法第31條之1第1款規定系爭水保許可失其效力等旨（原告補充資料卷2-3頁、本院卷1第337頁），但仍非以一旦逾越水土保持施工許可證列載之「預定完工期限」或法定申報開工期限3年，系爭水保許可即唯一、當然失效，如若原告有在期限前依前開辦法第22條第4項申請展延開工，或依同辦法第34條申請展延完工等，系爭水保許可即未失其效力；則被告辯稱原告提出本件申請時，系爭水保許可之預定完工期限已屆至乙事，自不足以肯認系爭水保許可業已失效，而尚須考量原告有無就系爭水保許可申請展延之情況。就此經查：
(1)原告早於106年5月23日即首次由經濟部轉送而向新北市政府提出系爭水保許可之完工展延申請（展延至106年12月2日），申請展延理由並指出係因系爭廢水削減計畫業經被告檢還9次，卻迄未獲被告正式審查核准，才導致工程無法展開（原告補充資料卷2-1至2-8頁），經新北市政府先以106年11月30日新北府農山字第1062380685號函（原告補充資料卷第2-13至2-14頁）否准後，原告提起訴願並經農委會107年5月9日農訴字第1070203123號訴願決定書（原告補充資料卷第2-31至2-43頁）撤銷新北市政府否准處分、令新北市政府於2個星期內另為適法之處分，其間原告又先後於106年11月17日、107年5月17日，向新北市政府就系爭水保許可之預定完工期限申請展延至107年6月2日、108年10月2日，仍經新北市政府先後以107年2月9日新北府農山字第1070277456號函（原告補充資料卷第2-24頁）、107年6月28日新北府農山字第1071227769號函（原告補充資料卷第2-53頁）均否准在案；原告均不服各該否准函而提起訴願，又經農委會撤銷新北市政府各該否准函，命新北市政府於2星期內或2個月內另為適法之處分（原告補充資料卷第2-31至2-43頁、第2-61至2-76頁）；惟新北市政府最近仍再以108年1月29日新北府農山字第1080149989號函（原告補充資料卷第2-77頁）、110年1月12日新北府農山字第1100011433號函（本院卷2第55至56頁）續予否准（原告不服108年1月29日函而提起訴願，同樣經農委會撤銷108年1月29日函，令新北市政府於2個月內另為適法之處分；原告至此據以提起另案之課予義務訴訟，遞經本院於108年10月31日以108年度訴字第1311號裁定駁回其訴、最高行政法院於109年9月10日以109年度裁字第1489號裁定廢棄，現發回本院審理中，見原告補充資料卷第2- 107至2-111頁、第2-116至2-121頁）；另針對110年1月12日否准函部分，亦經原告陳明擬提起訴願）。足見原告在系爭水保許可之完工期限屆至前，即有提出展延申請。
(2)再就系爭水保許可之開工展延部分，原告係於107年10月26日由經濟部轉送而向新北市政府提出首次申請（展延至108年6月14日，原告補充資料卷第3-1至3-3頁），申請展延理由且同樣指出係因系爭廢水削減計畫業經被告多次檢還或駁回，才導致工程無法申報開工，而經新北市政府以107年11月8日新北府農山字第1072085185號函否准其展延申請後，原告提起訴願後，亦經農委會108年5月8日農訴字第1070732911號訴願決定撤銷新北市府否准處分、令新北市政府於2個月內另為適法之處分（原告補充資料卷第3-11至3-20頁，原告就此亦提起另案之課予義務訴訟，遞經本院於108年10月31日以108年度訴字第1153號裁定駁回其訴、最高行政法院於109年9月10日以109年度裁字第1490號裁定廢棄，發回本院審理中，見原告補充資料卷第3-27至3-31頁、第3-37至3-42頁）。亦可見原告有在法定期限屆至前，即提出開工展延申請。
(3)綜合前開原告已有在系爭水保許可之完工期限屆至前或法定期限前，先後申請新北市政府展延完工或開工等情可知，系爭水保許可並非如被告辯稱有因期限屆至且未經申請展延而得逕認失其效力之情形。至於原告前述展延申請先後經新北市政府否准乙事，復因原告先後提起訴願且均經農委會訴願決定均撤銷新北市府之各該否准處分、命新北市政府重為處分，致各該申請案因而處於尚待新北市政府遵照訴願決定重新審查決定之狀態；則原告之各該展延申請既仍待新北市政府審查決定，就現狀而言，更無從謂系爭水保許可有何確實可認已失效之情形，被告卻仍謂原告並未補正系爭水保許可仍屬有效之證明文件，除有前述無視目的事業主管機關開發許可之構成要件效力而增加法律所無限制之違法外，其甚且稱並未曾就系爭水保許可有無經原告申請展延乙事，向新北市政府相關單位詢問（本院卷2第7頁之筆錄），亦顯然忽略尚有適用前開水土保持審核監督辦法第22條第4項、第34條關於期限展延規定之可能，其所辯稱系爭水保許可現況已失效乙節，如前述，更與事實不符，此均可見被告此部分所辯，實不可採，原告並無其所辯應補正、卻未經補正之情形。
5.此外，由前述原告提出本件申請時所據為興建之核二廠用過核子燃料中期貯存設施開發進行過程為觀察，原告在提出本件申請時，業已分別申經環保署認可環境影響說明書，經濟部同意「核二廠用過核子燃料情貯存設施興建計畫第1期工程投資可行性研究報告暨固定資產投資計畫」、農委會核給系爭水保許可、經濟部同意所報核二廠用過核子燃料中期貯存設施興建計畫第1期工程開發案暨期開發期限展延申請案，關於系爭廢水削減計畫之性質，則屬於在前開興建計畫等開發許可經核給後，為執行興建作業將在施工區域有廢水等問題，方須提出水污染防治措施計畫（即系爭廢水削減計畫），且亦須經核定後，才能進一步照前開興建計畫執行，此時既已進入開發行為應依照開發許可內容實施之階段，關於系爭廢水削減計畫之申請，或基於系爭水保許可後續執行問題所衍生之開工、完工展延申請，即均屬於如何續依開發許可內容實施之環節，本件申請與系爭水保許可後續執行之開工、完工展延申請，復未見有應以後者作為前者核給許可之特別規定，二者原則上應屬彼此平行之管制許可程序，本無必要等待另一管制程序有無經許可之結果，以免造成延宕而妨害原告之行政程序利益；尤其，被告於審查本件申請之過程，當能充分知悉新北市政府多次否准原告系爭水保許可展延申請（含完工、開工）的主要理由，乃在於原告多次否准系爭廢水削減計畫，方造成前開興建計畫遲遲無法進行，但對照被告以原處分否准之理由，竟係以系爭水保許可已非有效證明文件為由（參見第1次補正函及第2次補正函之說明，原處分卷第13至14頁、第9至10頁），顯然被告係採取系爭廢水削減計畫應以系爭水保許可有申經核准展延乙事，為其前提要件之見解，此並經被告於本院審理中所是認（本院卷2第45至47頁之筆錄）；而新北市政府則持相反見解，認系爭水保許可之展延申請，應以系爭廢水削減計畫經核准作為前提要件，被告與新北市政府間互以對方許可結果作為自身准否所應審查前提要件之矛盾結果，豈非令原告之2類許可申請因而陷入循環否准、永無從准許之不公平、不合理狀態；惟被告就此卻仍不思與新北市政府協調、討論是否有達成合理一致見解之可能，或向相關上級機關或中央主管機關諮詢，而放任其等在各自許可程序採取歧異、甚至相反見解，造成侵害原告營業自由之問題，就此而論，已可見被告有輕忽而未依行政程序法第9條規定，對於原告有利及不利之情形均應予注意之違法，甚至有未依同法第8條規定以誠實信用方法為審查，造成被告與新北市政府間持相反見解，令原告無從有正當合理信賴之問題。是上開情形，益證被告辯稱原告尚須提出系爭水保許可經新北市政府核准展延之證明文件，否則即不符要件云云，顯然係增加原告在法律上無必要，事實上亦難以符合之事項，並不可採。又被告業已陳明本件申請除有唯一應提出、卻未提出系爭水保許可有效證明文件之要件不符外（此為本院所不採），其餘要件均已符合規定（本院卷1第567至569頁之筆錄），且就「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫第1次變更內容對照表」前經環保署審核通過之處分，雖曾經本院於105年11月24日以103年度訴字第1437號判決予以撤銷，及經最高行政法院107年5月10日107年度判字第258號判決駁回上訴確定，惟兩造均不爭執環保署後續已於108年6月11日以環署綜字第1080041012號函同意備查（原告補充資料卷第1-36至1-37頁）；是以，關於原告之本件申請，經核應無不符規定等情，則原告請求判決如訴之聲明所示，自應准許之。
六、從而，原告依申報管理辦法第10條第1項規定，對被告請求判決如訴之聲明所示，經核均符合規定，被告卻以原處分否准其所請，為有違誤，業如前述，訴願決定仍予維持，自亦有未洽，原告訴請撤銷並判決如訴之聲明所示，應准許之。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 4 月 15 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 林家賢法 官 林麗真
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 4 月 15 日
書記官 李淑貞