臺北高等行政法院判決
109年度訴字第450號109年10月8日辯論終結原 告 許翠鑾即鼎鋐土木包工業被 告 經濟部工業局代 表 人 呂正華（局長）住同上訴訟代理人 林世勳 律師
郭群裕 律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國109年2月14日訴0000000號申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。……（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。查原告起訴聲明原為：「一、原處分與異議處理結果及申訴審議判斷均撤銷。二、被告應返還原告新臺幣（下同）6萬元整，及自本起訴狀送達之翌日起至清償日止按年利率百分之5計算之利息。」（本院卷第11頁），嗣於民國109年7月15日本院準備程序中，變更聲明為：「一、申訴審議判斷、異議處理結果及原處分關於撤銷決標及不發還押標金部分均撤銷。二、被告應返還原告6萬元整，及自本起訴狀送達之翌日（即109年5月19日）起至清償日止按年利率百分之5計算之利息。」（本院卷第179-180頁）被告並無反對之意思表示，經核無礙於訴訟終結及被告防禦，爰予准許。
二、事實概要：被告於108年11月5日辦理「台南科技工業區防洪抽水站直角齒輪箱整修工作」勞務採購案（下稱系爭採購案）第2次公開招標之開標作業，計有訴外人宏磐實業有限公司及原告等2家廠商投標；2家廠商均經被告判定合格，原告報價109萬9,990元為最低，且在底價120萬9,000元以內，經開標主持人當場依政府採購法第52條第1項第1款規定宣布決標予原告，決標紀錄已載：「應於決標後7辦公日內繳交履約保證金，為120,000元整」，並經原告署押。被告另以108年11月7日工南購字第10807324770號函（下稱108年11月7日函）通知原告決標結果、繳納履約保證金之金額與期限，並分別於108年11月8日、108年11月12日、108年11月14日3次以電話通知原告辦理簽約及於11月14日期限前繳納履約保證金事宜，原告於108年11月15日以支票繳交6萬元。被告認原告未依投標須知第43點於期限屆至前即108年11月14日內繳交履約保證金，被告所屬台南科技工業區服務中心爰以108年11月15日工南購字第10807324880號函（下稱108年11月15日函）通知原告，撤銷決標，並依系爭採購案投標須知第55點第5款「得標後未於規定期限內，繳足履約保證金或提供擔保」之規定，不發還押標金（下稱原處分），嗣被告以108年11月18日工南購字第10807324890號函（下稱108年11月18日函）就108年11月15日函補充救濟教示可向被告提出異議。原告不服，向被告提出異議，被告以108年12月9日工南購字第10807323540號函（下稱異議處理結果）維持原處分，原告仍不服，向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提出申訴，經審議判斷就原告請求關於撤銷決標部分駁回；關於不發還押標金、解除契約部分不受理。原告均不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
(一)原告於得標後即向被告明確表示，以投標時所繳交之押標金6萬元轉為履約保證金，亦經被告應允，此觀被告於原告得標後未將押標金返還原告即明。原告於108年11月15日以支票再補繳6萬元由被告收受，顯見原告確有要履約之事實及行為，並無不履約或拒絕履約之情事，且被告亦確已收受原告繳交之履約保證金共12萬元。被告既已收受原告所繳付之履約保證金，自應依開標紀錄備註欄第1點規定，通知原告簽訂系爭採購案工程契約。然被告卻違反該規定，逕以108年11月15日函通知原告撤銷決標、解除契約，並不發還押標金，已嚴重損害原告之權益，被告嚴重違反誠信原則及政府採購法第6條第1項規定之公平合理原則。又本件原告並無放棄得標，拒不簽約或履約、拒繳保證金或拒提供擔保等情形，並不構成政府採購法施行細則第58條第2項規定得撤銷決標、解除契約之要件。足證被告撤銷決標、解除契約依法無據且不適法。
(二)押標金6萬元轉為履約保證金後，已屬履約保證金之一部分，非屬押標金，自無適用系爭採購案投標須知第55點不予發還之規定。而被告既已解除契約，自應依民法第259條第2款規定回復原狀，並依民法第179條不當得利之規定返還原告已繳交之6萬元及依法定利率計算之利息。顯見被告不返還6萬元予原告有違法律規定，自屬不當，且有圖利於己致原告受損害之不當得利。
(三)並聲明：
1.申訴審議判斷、異議處理結果及原處分關於撤銷決標及不發還押標金部分均撤銷。
2.被告應返還原告6萬元整，及自本起訴狀送達之翌日（即109年5月19日）起至清償日止按年利率百分之5計算之利息。
四、被告抗辯略以：
(一)有關原告聲明第2項部分，原告援引民法第259條及第179條規定為請求權基礎，可見原告此項請求乃屬民事事件，顯非行政法院審理範圍。
(二)系爭採購案投標須知第43點、第55點第5款，及招標案件押標金、保證金或其他擔保繳納及處理規定（下稱招標案件處理規定）第10點第6款等規定，均載明廠商於得標後，仍應於期限內繳足履約保證金，否則押標金即不予退還等語。且原告前已多次承作政府公共工程招標案件，依原告之營業規模及經驗，理當深知投標時應遵守之相關規定，尤業主機關為涉關重大權益事項之往來時，應使用正式書面或容易取證之方式，以求明確及維護自己應有之權益。系爭採購案投標須知既已明載履約保證金繳納期限，且於公告期間週知，系爭採購案開標並決標予原告時，原告全程出席，並於開決標紀錄署押，決標記錄亦有繳納履約保證金之金額與期限記載。被告已明確向原告表示，又以108年11月7日函再次通知，是原告對本件履約保證金繳納期限知之甚明，卻未依限繳納足額履約保證金，顯已違反系爭採購案投標須知規定。
(三)原告未於繳納履約保證金之期限內提出正當合理展延理由或其他可資審認資料，供被告依押標金保證金暨其他擔保作業辦法第18條第2項但書規定評斷審認有無可補正之情形，則被告依前揭作業辦法所為不予受理之決定，當屬有據。且參照最高行政法院92年判字第850號判決意旨，原告既知期限屆滿仍未繳納履約保證金且亦無提具足資評斷審認可補正情形之相關資料送被告辦理，不得主張於規定期限後補正。
(四)押標金與履約保證金係不同性質之款項，觀系爭採購案投標須知並無「廠商投標時所繳之押標金得轉為履約保證金」之記載，即便有此規定存在，倘欲將押標金轉作履約保證金之一部分，亦應於決標後7辦公日內以書面函文向被告辦理，然無原告所稱押標金6萬元已屬履約保證金之一部分等相關書面聲明。縱認原告得將所繳之押標金轉為履約保證金，惟原告所繳之押標金僅6萬元，仍未於期限內繳納足額之12萬元履約保證金。另原告於108年11月15日始以支票補繳6萬元，係於撤銷決標後原告自行投入之款項，被告無收受依據而通知原告領回，原告業於108年12月30日領回補繳履約保證金6萬元之支票，足見原告認同被告撤銷決標解除契約，與原告所稱其要履約之行為云云更顯矛盾。
(五)綜上，被告依政府採購法施行細則第58條第2項規定，撤銷系爭採購案決標並解除契約，並依政府採購法第31條第2項第5款、系爭採購案投標須知第55點第5款、招標案件處理規定第10點第6款等規定，不予發還原告所繳納之押標金，自屬有據，原處分、異議處理結果並無違誤。並聲明：駁回原告之訴。
五、本件之判斷：
(一)按政府採購法第74條規定：「廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴。」採購申訴審議委員會對申訴所作之審議判斷，依同法第83條規定，視同訴願決定。準此，立法者已就政府採購法中廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，規定屬於公法上爭議，其訴訟事件自應由行政法院審判。機關依政府採購法第50條第1項第5款取消廠商之次低標決標保留權，同時依據投標須知，以不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯情形，認廠商有同法第31條第2項第7款所定有影響採購公正之違反法令行為情形，不予發還其押標金。廠商對不予發還押標金行為如有爭議，即為關於決標之爭議，屬公法上爭議。廠商雖僅對機關不予發還押標金行為不服，而未對取消其次低標之決標保留權行為不服，惟此乃廠商對機關所作數不利於己之行為一部不服，並不影響該不予發還押標金行為之爭議，為關於決標之爭議之判斷。因此，廠商不服機關不予發還押標金行為，經異議及申訴程序後，提起行政訴訟，行政法院自有審判權。至本院93年2月份庭長法官聯席會議決議之法律問題，係關於採購契約履約問題而不予發還押標金所生之爭議，屬私權爭執，非公法上爭議，行政法院自無審判權，與本件係廠商與機關間關於決標之爭議，屬公法上爭議有間，附此敘明，有最高行政法院97年5月份第1次庭長法官聯席會議（二）決議意旨可資參照。查原告就系爭採購案得標後，未依系爭採購案投標須知第43點規定，應於期限內繳納履約保證金，致被告依政府採購法施行細則第58條第2項及押標金保證金暨其他擔保作業辦法第18條第2項規定，撤銷決標，並依政府採購法第31條第2項第5款、系爭採購案投標須知第55點第5款及招標案件處理規定第10點第6款等規定，為押標金不予發還之決定，依前揭說明，本件撤銷決標之爭議，係關於決標之爭議，屬公法上之爭議，而此押標金不予發還之決定，乃撤銷決標所衍生，係機關對於投標廠商之單方行政行為，自屬公法上之爭議，行政法院有審判權，申訴審議判斷認為此部分屬履約爭議範圍而為不受理之決定，應屬有誤，惟與本件結論並無二致，詳後述，爰不予撤銷。另原告提起本件撤銷之訴，已表明其請求給付之聲明：「被告應返還原告6萬元整，及自本起訴狀送達之翌日（即109年5月19日）起至清償日止按年利率百分之5計算之利息。」係依行政訴訟法第8條第2項規定併為請求，是原告提起此給付訴訟，係以原處分撤銷為據，則本院自就此部分有審判權，被告辯稱此部分乃屬民事事件範疇，尚屬誤會，先予敘明。
(二)次按，政府採購法第31條第2項第5款規定：「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還；其未依招標文件規定繳納或已發還者，並予追繳：……五、得標後未於規定期限內，繳足保證金或提供擔保。……」第113條規定：「本法施行細則，由主管機關定之。」政府採購法施行細則第58條規定：「（第1項）機關依本法第50條第2項規定撤銷決標或解除契約時，得依下列方式之一續行辦理：……（第2項）前項規定，於廠商得標後放棄得標、拒不簽約或履約、拒繳保證金或拒提供擔保等情形致撤銷決標、解除契約者，準用之。」政府採購法第30條第3項授權訂定之押標金保證金暨其他擔保作業辦法，第18條規定：「（第1項）履約保證金之繳納期限，由機關視案件性質及實際需要，於招標文件中合理訂定之。查核金額以上之採購，應訂定14日以上之合理期限。（第2項）廠商未依規定期限繳納履約保證金，或繳納之額度不足或不合規定程式者，不予受理。但其情形可以補正者，機關應定期命其補正；逾期不補正者，不予受理。……」
(三)前揭事實概要欄所載，除下列爭執事項外，為兩造所不爭執，有2次投標須知、公開招標公告、開標流標暨開標決標紀錄、決標公告、被告108年11月7日函、原處分、被告108年11月18日函、原告108年11月28日異議函、被告異議處理結果函、原告申訴書、被告陳述意見書、申訴審議判斷書附於原處分卷可稽，應堪認定。原告固主張其於得標後已向被告表示以押標金6萬元轉為履約保證金，惟經被告否認，並認原告未依限繳納履約保證金，而以原處分撤銷決標及不予發還押標金，則本件應審酌者為：原告是否有向被告表示押標金轉換為履約保證金之意，並經被告同意？若原告所述為真，原告此請求是否有據？被告以原處分撤銷決標並不予發還押標金，是否適法？經查：
1.系爭採購案投標須知第39點規定：「履約保證金金額……：一定金額：新臺幣12萬元整……。」第43點規定：「履約保證金繳納期限……：決標後7辦公日內。」第55點第5款規定：「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還；其未依招標文件規定繳納或已發還者，並予追繳：……(5)得標後未於規定期限內，繳足履約保證金或提供擔保。」屬招標文件之招標案件處理規定第10點第6款規定：「本局對於廠商所繳納之押標金，將於決標後無息發還未得標之廠商。廢標時，亦同。但投標廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……(六)得標後未於規定期限內，繳足保證金或提供擔保。……」（本院卷第111-140頁），且系爭採購案開標決標紀錄業載有：「應於決標後7辦公日內繳交履約保證金，為120,000元整」，並經原告署押（本院卷第65頁）。被告另以108年11月7日函通知原告決標結果、繳納履約保證金之金額與期限為「決標後7日內（辦公日）」（本院卷第67頁），復分別於108年11月8日、108年11月12日、108年11月14日3次以電話通知原告辦理簽約及表示11月14日期限前繳納履約保證金等情（本院卷第70-75頁之電話紀錄及市話撥國內長途通信費暨行動電話通話明細）。是以，原告應知悉系爭採購案投標須知、招標案件處理規定及決標紀錄明載得標廠商（即原告）應於決標後7辦公日內繳交履約保證金12萬元，如未依招標文件規定繳納履約保證金，會有押標金不予發還之效果。又系爭採購案自108年11月5日決標，於翌日起算7個辦公日，至同年11月14日，即為繳納履約保證金之末日，被告已自決標時起至同年11月14日繳納履約保證金期限末日止，多次通知原告應於期限內即同年11月14日內繳納履約保證金，然原告並未就其已向被告表示押標金轉換為履約保證金之意，並經被告同意乙節，舉證以實其說，況若原告此主張為真，被告豈須多次不間斷地以發文、電話通知之方式，重複告知其應於期限內繳納履約保證金，且歷次告知均未有可將押標金轉換履約保證金之記載，則原告主張，並無可採。
2.參照最高行政法院105年度裁字第1005號裁定意旨：除非採購契約有「押標金自動轉換為（履約）保證金」之約款，不然即不會自動發生押標金充抵履約保證金之法律效果，此從押標金保證金暨其他擔保作業辦法第12條第1項前段第7款及但書規定「投標廠商或採購案有下列情形之一者，相關廠商所納之押標金應予發還，但依招標文件規定不予發還者，不在此限：……七、已決標之採購，得標廠商已依規定繳納保證金。」即可得知。且按108年5月22日修正前之政府採購法第31條第2項係規定機關得於招標文件中，規定廠商有下列各款情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，而於108年5月22日雖因「押標金轉換為保證金」此款與廠商違法或違約行為無涉而遭刪除，並修正第31條第2項為「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還：……」，然仍可得知不論修正前或修正後之政府採購法第31條第2項，均無要求機關應將所定各款情形應規定於招標文件中。而本件招標文件並無將「押標金轉換為保證金」之規定列於招標文件中，作為不予發還押標金之情形，是本件得標廠商尚難以原繳納之押標金轉為履約保證金，其理甚明。則原告本應依招標文件參與投標及履行契約，其主張得以押標金轉為履約保證金，而僅需繳納不足額之6萬元履約保證金云云，顯係誤解。再者，為確保參與投標之廠商有履行該採購契約能力，投標文件本會訂有該採購案之履約條件，是除別有規定外，自無以投標人主觀之見解逕自創設履約條件之餘地，是原告主張其可將系爭採購案之押標金轉換為保證金云云，自屬無據。
3.又本件係屬公告金額以上未達查核金額之採購案（原處分卷第11頁），是投標須知訂定決標後7辦公日內繳納履約保證金，核與政府採購法第30條第3項授權訂定之押標金保證金暨其他擔保作業辦法第18條第1項規定相符。而承上述，本件原告繳納之押標金不得轉換為履約保證金，且招標文件已明確載明繳納保證金期限及未於規定期限內繳納等履約條件暨效果，已無庸再令原告補正，則原告應於108年11月14日之期限內繳納履約保證金12萬元無疑。惟被告已4次通知原告繳納，最後一次於期限末日即同年11月14日仍通知原告繳納，原告均未繳納12萬元，且原告因已多次承作公共工程（本院卷第153頁），其亦未於期限內向被告申請展延繳交或提出其他理由，則被告於108年11月15日認原告於履約保證金繳納期限屆滿前履通知繳納仍未繳納12萬元保證金，並考量系爭採購案為防洪抽水站機械設備損壞維修，避免淹水與涉及工業區整體抽水設施正常使用之急迫性（原處分卷第102頁），而依前揭作業辦法第18條第2項不予受理，並依政府採購法施行細則第58條第2項規定撤銷決標，復依政府採購法第31條第2項第5款、系爭採購案投標須知第55點第5款及招標案件處理規定第10點第6款等規定，為押標金不予發還之決定，並無不合。至原告主張其已繳納6萬元履約保證金等情，惟該筆金額係於履約保證金繳納期限過後始繳納，且仍屬不足額之履約保證金，復經被告發還並經原告領回（本院卷第93、155頁），尚無從為其有利之認定。
六、綜上所述，原告主張均非可採，原處分並無違誤，異議處理結果及申訴審議判斷遞予維持，亦無不合，從而原告訴請撤銷並請求加計利息給付返還押標金6萬元，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，核與判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 10 月 29 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 蕭 忠 仁
法 官 李 明 益法 官 羅 月 君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 10 月 29 日
書記官 陳 又 慈