臺北高等行政法院判決
109年度訴字第460號109年10月29日辯論終結原 告 陳淑子
陳廖彩蓮陳明瓏陳明哲陳玉鳳陳秋芬曾陳金枝蕭陳碧霞方陳縈箏陳明德張文彥張文良張文雄張文達陳寶蓮張貴英共 同訴訟代理人 林 凱 律師
林宜萍 律師被 告 臺北市士林地政事務所代 表 人 施乃仁（主任）訴訟代理人 陳平軒上列當事人間所有權登記事件，原告不服臺北市政府中華民國109年2月26日府訴二字第1096100471號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、訴願決定及原處分關於駁回原告申請回復所有權登記部分均撤銷。
二、被告應依原告民國108年10月2日之申請，作成准予將臺北○○○區○○段○○段○○○○號土地回復所有權登記為郭新興之繼承人即原告全體公同共有之行政處分。
三、訴訟費用由被告負擔。事實及理由
壹、程序方面：本件起訴時原告僅陳淑子，嗣於訴訟進行中追加原告陳廖彩蓮、陳明瓏、陳明哲、陳玉鳳、陳秋芬、曾陳金枝、蕭陳碧霞、方陳縈箏、陳明德、張文彥、張文良、張文雄、張文達、陳寶蓮及張貴英（下稱原告陳廖彩蓮等15人），經被告表示同意而為本案之言詞辯論，且本件課予義務訴訟，原告陳廖彩蓮等15人對被告以民國108年10月24日士登駁字第Y00359號土地登記案件駁回通知書（下稱「原處分」）雖未具名一併提起訴願，但原告請求之訴訟標的法律關係，即原告依土地法第12條第2項規定，是否有權請求被告應作成准予將原告共同繼承之土地回復登記予原告公同共有，對原告必須合一確定，既經原告陳淑子踐行訴願程序，可認為其有為全體必須合一確定之人即原告陳廖彩蓮等15人提起訴願之意，且提起訴願的原告陳淑子本人已先提起本件課予義務訴訟，其嗣後追加其他共同繼承人全體即原告陳廖彩蓮等15人，訴之追加為合法，先予敘明。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：
（一）坐落臺北市○○區○○段三小段554、554-1、555地號土地（下分別稱系爭554、554-1、555地號土地，並合稱「系爭土地」）原登記為原告之被繼承人郭新興（下稱「郭君」）所有，於日治時期編定為臺北廳七星郡士林庄溪洲底段溪洲底小段479番地（下稱「系爭日治時期土地」），前於23年（即日治時期昭和9年）4月間成為河川而所有權滅失。之後，系爭土地自河川中浮現，被告便依土地法第55條、第58條等規定辦理公告，因公告期滿無人提出異議，於96年間將系爭土地登記為國有（下稱「系爭國有登記」），其中系爭555地號土地部分於96年12月17日辦妥所有權第1次登記，管理機關為臺北市政府工務局水利工程處（下稱「水利處」），且登記事項關於土地使用分區則編為堤防用地；系爭554、554-1地號土地則於同年月29日辦妥所有權第1次登記，管理機關為財政部國有財產署（下稱「國有財產署」）。原告陳淑子（下稱「陳君」）、曾陳金枝、蕭陳碧霞、方陳縈箏、陳明德、陳寶蓮、張文彥、張文良、張文雄、張文達、張貴英等人（下合稱「另提民訴的原告」）以其等為郭君的繼承人，向臺灣士林地方法院（下稱「士林地院」）對國有財產署提起民事訴訟，並以水利處為參加人，請求國有財產署應將系爭土地經被告以「第一次登記」為登記原因所為之所有權登記予以塗銷（下稱「另件民事訴訟」），經士林地院以107年度重訴字第178號判決另提民訴的原告勝訴，即國有財產署應將系爭土地系爭國有登記塗銷（下稱「系爭士院民事判決」）。國有財產署不服提起上訴，經臺灣高等法院、最高法院判決駁回其上訴而確定。
（二）之後，原告共同以被告108年10月2日收件字號士林字第11
424、11425號的土地登記申請書，檢附戶籍謄本、另件民事訴訟歷審裁判及繼承系統表等文件，就系爭555地號土地向被告連件申辦所有權塗銷及回復所有權登記（下分別稱「系爭塗銷登記申請」及「系爭回復登記申請」，並合稱「系爭二申請」）。案經被告審查後，認系爭二申請尚有待補正事項，故以108年10月8日士登補字X10440號補正通知書（下稱「補正通知書」），通知原告於接到通知日起15日內補正，通知事項除要求補正格式事項及原告與郭君間繼承關係細節的相關證明外，並告知原告，系爭士院民事判決主文僅載明塗銷該標的（即系爭土地）之所有權，系爭555地號土地，請依土地法第12條及最高行政法院100年度7月份第2次庭長法官聯席會議決議（下稱「系爭最高行聯席會議決議」）規定，於經公告劃出河川區域以外時，才得申請回復所有權登記。後來，原告雖補正格式要求事項，但因補正期限屆至，系爭555地號土地仍未公告劃出河川區域外，被告就以原告未依限補正為由，依土地登記規則第57條第1項第4款規定，以原處分駁回系爭2件申請。原告不服，提起訴願，經臺北市政府109年2月26日府訴二字第1096100471號訴願決定，撤銷原處分關於駁回系爭塗銷登記申請部分，命由被告於決定書送達次日起90日內另為處分，其餘關於系爭回復登記申請遭原處分駁回而訴願部分，則仍予駁回。原告對系爭回復登記申請部分，提起本件行政訴訟。
二、原告主張要旨及聲明：
（一）依土地登記規則第27條第10款規定，系爭土地符合土地法第12條第2項回復原狀之要件，被告即應准予原告為回復所有權登記。河川管理辦法只是行政機關依水利法第78條之2所發布的行政命令，目的在規範水利行政之處理及水利事業之興辦，不在土地所有權或其他權利之登記。河川管理辦法與土地法的規範目的不同，河川管理辦法並未規定不符合同辦法第6條第8款浮覆地定義者，就不得為回復所有權登記。土地法第12條第2項規定土地「回復原狀」時，指土地「非因天然變遷成為湖澤或可通運之水道」，並未將河川管理辦法第6條第8款所定「浮覆地」列為土地法第12條第2項回復所有權的要件。本件系爭土地雖不符合河川管理辦法對「浮覆地」的定義，但物理上已浮覆而回復原狀，並經另件民事訴訟程序中，由臺灣高等法院107年度重上字第871號判決明確，國有財產署對該判決不服提起上訴，也經最高法院裁定駁回其上訴而告確定，是故系爭555地號土地已符合土地法第12條第2項回復原狀的要件，被告應准予原告為回復所有權登記。退萬步言，原處分以僅具行政命令位階的河川管理辦法第6條第8款規定認定系爭土地有無回復原狀，架空土地法第12條第2項規定，增加法所無的限制，侵害人民財產權，違反法律保留原則。
（二）坐落與系爭土地同段的639、640、642、643、563、564、
560、561-1、899、595、596、738-1地號土地，雖於日治時期成為河川而滅失，但回復原狀後皆位於河川區域範圍內，仍經回復登記為原所有權人的繼承人所有，則本件系爭土地也應為相同處理。被告無正當理由為差別待遇，顯然違反平等原則。
（三）聲明：
1.訴願決定及原處分關於駁回原告申請回復所有權登記部分均撤銷。
2.被告應依系爭回復登記申請，作成准予將系爭555地號土地回復所有權登記為郭君之繼承人即原告全體公同共有之行政處分。
三、被告答辯要旨及聲明：
（一）系爭555地號土地現仍為淡水河的河川區域，尚未重新公告劃出河川區域以外，並非河川管理辦法第6條第8款所稱的浮覆地，依系爭最高行聯席會議決議，登記機關不得逕依原所有權人申請，受理其回復所有權登記，被告依上開規定否准其登記，應無違誤。至於臺灣高等法院107年度重上字第871號民事判決主文僅裁判被告應將系爭國有登記予以塗銷，並未判決原告得申請回復所有權登記，故被告也無從依民事判決辦理回復所有權登記。
（二）聲明：原告之訴駁回。
四、前提事實：如爭訟概要欄所載之事實，有系爭日治時期土地之土地登記簿影本（見本院卷第57-61頁）、系爭日治時期土地浮覆前後地號對照表（見同卷第65頁）、系爭555地號土地土地登記謄本（見本院卷第63頁）、另件民事訴訟歷審裁判即系爭士院民事判決（見同卷第19-27頁）、臺灣高等法院107年度重上字第871號判決（見同卷第29-40頁）、最高法院108年度臺上字第1597號裁定（見同卷第41-43頁）、系爭二申請由被告編入收件字號的土地登記申請書（見訴願卷第80-84頁、第111-118頁）、補正通知書（見同卷第119頁）、原處分（見本院卷第45頁）、訴願決定（見同卷第47-55頁）等在卷可供查證屬實，且有被告於另件民事訴訟回復士林地院說明浮覆前滅失的系爭日治時期土地，在浮覆後就是系爭土地的說明函（見士林地院107年度重訴字第178號民事卷第80-1頁）、被告96年11月27日北市士地一字第09631923800號公告（見同卷第194-199頁）、系爭555地號土地地政資料表（見同卷第200頁）等，附於士林地院107年度重訴字第178號民事卷宗內，並經本院調取另件民事歷審卷宗查對屬實。
五、爭點：原告以系爭回復登記申請請求將系爭555地號土地回復所有權登記為原告公同共有，是否適法有據？
六、本院的判斷：
（一）應適用的法令及法理的說明：
1.按「憲法第15條規定人民之財產權應予保障，旨在使財產所有人得依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，免於遭受公權力或第三人之侵害，以確保人民所賴以維繫個人生存及自由發展其人格之生活資源（本院釋字第596號、第709號及第732號解釋參照）。人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制，並為憲法第143條第1項所明定。國家因公用或其他公益目的之必要，固得經由法定程序徵收人民之土地，惟徵收人民土地，屬對人民財產權最嚴重之侵害手段，基於憲法正當程序之要求，國家自應踐行最嚴謹之程序。此程序保障不僅及於徵收前……，並及於徵收時……土地徵收完成後，……如未依照核准計畫之目的或期限實行使用，徵收即喪失其正當性，人民因公共利益而忍受特別犧牲之原因亦已不存在，基於憲法財產權保障之意旨，原土地所有權人原則上即得申請收回其被徵收之土地，以保障其權益。此項收回權，係憲法財產權保障之延伸，乃原土地所有權人基於土地徵收關係所衍生之公法上請求權，應受憲法財產權之保障。為確保收回權之實現，國家於徵收後仍負有一定之程序保障義務。……」司法院釋字第763號解釋理由參照。另參照司法院釋字第652號解釋理由：「憲法第15條規定，人民之財產權應予保障，故國家因公用或其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產，但應給予合理之補償。此項補償乃因財產之徵收，對被徵收財產之所有權人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家自應予以補償，以填補其財產權被剝奪或其權能受限制之損失。故補償不僅需相當，更應儘速發給，方符憲法保障人民財產權之意旨，迭經本院解釋在案（本院釋字第400號、第425號、第516號解釋參照）。」綜合而言，人民依法取得的土地所有權，是憲法第15條所保障的財產權，本於國家對基本權的保護義務，國家各機關包括司法機關解釋、適用法律在內，均有責任保障人民對土地所有權依其存續狀態而自由使用、收益及處分的權能，免於遭受公權力或第三人的不法侵害，且應確保國家因公用或其他公益目的之必要，使人民財產權蒙受特別犧牲而構成徵收者，應符合憲法正當程序的要求，且應儘速給予合理、相當的補償。
2.土地法第10條規定：「（第1項）中華民國領域內之土地，屬於中華民國人民全體，其經人民依法取得所有權者，為私有土地。（第2項）私有土地之所有權消滅者，為國有土地。」參照前述關於憲法就人民對土地所有權之財產權的保障意旨，以及憲法第13章「基本國策」第3節「國民經濟」第142條規定：「國民經濟應以民生主義為基本原則，實施平均地權，節制資本，以謀國計民生之均足。
」第143條第1項規定：「中華民國領土內之土地屬於國民全體。人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制。私有土地應照價納稅，政府並得照價收買。」等可知，土地法第10條第1項前段所謂「中華民國領域內之土地，屬於中華民國人民全體」，不過重述憲法第143條第1項規定，在法釋義學上，其意涵非指我國土地所有權制度採共產主義經濟制度下的土地公有制，毋寧應本於憲法第142條對我國土地資本的國民經濟事項，採「民生主義」而實施平均地權、節制資本等基本國策的理解，並與憲法第143條第1項中段規定「人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制」，同法第15條保障人民財產權規定併同理解，解釋為社會國原則的基本國策方針條款，其意涵與效力僅在宣示對人民土地所有權的財產權保障，此等私有土地資本的保護，仍須顧及「民生主義」主導的社會國原則而予必要節制〔關於此點，也可參見林紀東，「中華民國憲法逐條釋義（四）」，82年9月6版，第279頁，有類同見解〕。由此脈絡可知：
(1)土地法第12條規定：「（第1項）私有土地，因天然變遷成為湖澤或可通運之水道時，其所有權視為消滅。（第2項）前項土地，回復原狀時，經原所有權人證明為其原有者，仍回復其所有權。」因私有土地由於天然變遷之緣故，變成湖澤或可通運之水道者，是本於自然非人為的因素，而非出於國家公權力或第三人對私有土地所有權的侵害，故非屬國家因公用或其他公益目的必要的徵收，也無適用正當法律程序或徵收補償的問題。而此等土地原屬人民所有權支配的客體，原雖得依法自由使用、收益、處分，然既經天然變遷的因素而成為湖澤或可通運的水道者，該土地在物理上雖然只是在湖澤或水道水體覆蓋下並未真正滅失，然其存續狀態所得使用、收益的內涵已有重大改變，若維持原所有權得就此變更後存續狀態仍繼續按所有權人意志而自由、收益、處分者，將足以重大妨礙水為國家所有之天然力（天然資源）的管制利用（憲法第143條第2項、第146條、水利法第2條及第3章關於水權管制等規定參照），以及湖澤、水道的公眾通運。因此，本於上述公用的社會性目的，土地法第12條第1項才以法律擬制的方式，規定私有土地的所有權，於此天然變遷而非國家公權力所導致的社會性公用情形，節制其私有權利，而視為消滅，並依土地法第10條第2項規定，使此土地變更為國有土地。
然而相對地，當此土地不論何種因素回復原狀，只要當初「天然變遷」因素使其成為湖澤或可通運水道覆蓋的情形不復存在，就沒有再以社會公用目的擬制權利消滅而節制私有權利，卻又毫不對其損失進行補償的正當性基礎，此時理應回復原私有的所有權，使其享有憲法對此財產權依其回復原狀的存續狀態，依法使用、收益、處分的存續保障。是故，土地法第12條第2項才因而規定「……土地回復原狀時，經原所有權人證明為其原有者，仍回復其所有權。」至於本條項所謂「原所有權人」，固指該土地「視為消滅」當時之所有權人而言，以排除第三人主張權利；但若原所有權人於土地所有權擬制滅失後死亡者，日後於該土地回復原狀時，其繼承人亦得依上開規定回復所有權，始符合公平正義原則及憲法保障私人財產權的旨趣（改制前行政法院前85年5月份庭長評事聯席會議決議參照）。另依土地登記規則第27條第10款規定，土地法第12條第2項所定的原所有權人，得依土地法該條項及土地登記規則第27條第10款規定，申請回復土地所有權的登記。
(2)土地法第14條第1項第2至4款雖規定：「左列土地不得為私有：……二、天然形成之湖澤而為公共需用者，及其沿岸一定限度內之土地。三、可通運之水道及其沿岸一定限度內之土地。○○○鎮區○○○道湖澤及其沿岸一定限度內之土地。……」然由同條第2項規定：「前項土地已成為私有者，得依法徵收之。」可知，土地法第14條第1項規定所稱「土地不得為私有」，在法釋義學上的規範效力，並不在直接對土地所有權歸屬作得、喪、變更等私法秩序的形成性效力分配，毋寧是類同前述憲法第143條第1項前段與土地法第10條第1項前段等規定，只是對此等具公用需求的土地資本，提示應予適度節制，避免因保護私有權利有害社會整體公益而已。土地法第14條第1項上開規定仍不能因公用或其他公益目的之必要，就由國家以公權力使人民財產權蒙受違反平等原則的特別犧牲，而形成無補償的違法徵收侵害。故而同條第2項才規定該等土地為私有者，國家應依法徵收之，以確保國家以公權力使人民財產權承受特別犧牲者，應依正當程序予以徵收，並應儘速給予合理、相當的補償。同理，因天然變遷成為湖澤或可通運水道所覆蓋的土地，如已不再由湖澤或可通運水道所覆蓋，欠缺為社會公用擬制私權消滅又不予補償的天然變遷因素，作為其正當性基礎者，參照前開說明，便應依土地法第12條第2項規定，回復原所有權人的私有所有權，才符合憲法保障人民財產權意旨，且不致因一味追求社會公益的節制超過必要範圍，使人民財產權益蒙受特別犧牲，形成違反比例原則與平等原則的過度侵害。是則，土地法第14條第1項第2至4款關於湖澤或水道沿岸一定限度內土地「不得為私有」的規定，其節制私有資本的方針指示，應在上述體系性合憲性解釋意旨下，不能凌駕於同法第12條第2項規定之上，亦即當初「天然變遷」因素使土地成為湖澤或可通運水道覆蓋的情形不復存在者，就應依同法第12條第2項規定，回復原所有權人的所有權，並得依土地登記規則第27條第10款規定申辦回復所有權登記，不受土地法第14條第1項的限制。至於曾因天然變遷成為湖澤或水道所覆蓋的土地，在回復原狀後不再由湖澤或水道所覆蓋，縱使因靠近湖澤、水道而為其沿岸一定限度內土地，國家如依水利法令之授權，基於防止水患之公益目的，依法劃定公告為河川區域內作堤防用地者，因此土地劃定公告為河川區域供防止水患之用，不是因「天然變遷」而使土地成為湖澤或可通運水道所覆蓋的土地，是藉由國家依法所為的公權力行政措施，使該等沿岸一定限度內土地供公益之防洪目的使用，這種因國家公權力行為使人民私有財產為公益承受特別犧牲者，性質上與土地法第12條第1項擬制所有權消滅的情形迥然有異，應屬公益徵收，參照前開憲法體系脈絡的說明，自應依法定正當程序辦理徵收，並應儘速發給相當、合理的補償，方得將此等回復原狀後應回復私有的堤防用地，再因防洪公益用途而收歸國有，不應曲解土地法第12條第1項規定的原意，使私有土地因天然因素擬制所有權消滅的效力，擴大至國家運用公權力從事人為河川區域規劃的徵用行為，進而規避本應依循正當程序與徵收補償的責任，造成對人民財產權的不法徵收侵害。
(3)因此，水利法第78條之2授權訂定之河川管理辦法第7條雖授權各級河川管理機關得依同辦法第6條第1款各目的「河川區域」定義，測定其範圍，並報主管機關核定後公告，使河川區域內土地之使用，受水利法第7章「水道防護」及河川管理辦法相關規定的限制。然而，此為國家按水道防護的公益目的，依法行使公權力所為河川管理措施，對人民私有土地權利的影響，不能以天然變遷形成湖澤或水道視之。又河川管理機關或主管機關依此劃定、公告的河川區域範圍內土地，參照同辦法第6條第1款第2、3目規定，並非必為天然因素尋常行水可通運水道覆蓋的土地，尚包括由國家機關按防洪需要，依法定公權力人為措施所劃定：(1)較寬的堤防預定線（即水道治理計畫用地範圍線）或水道治理計畫線範圍內的土地，或(2)依河川治理計畫所應完成一定河段範圍之河防建造物設施範圍劃定的土地，或(3)因養護河防工程設施之需要所保留預備使用，並經劃定公告的土地（上列3種土地，下合稱「人為劃定的河川土地」）。經核此等土地均非由天然因素尋常行水經過之水道所覆蓋，只是國家為河川管理行政之公益目的，使一定區域內土地的土地利用與天然水道所受管制相同，參照前開說明，不能以土地法第12條第1項規定所謂天然變遷形成的湖澤、水道視之。因此，上述人為劃定的河川土地，如果前為私人土地，並曾因天然變遷成為湖澤或可通運之水道，但既然事後又已回復原狀，不再由天然因素形成的湖澤或水道所覆蓋，只是遭國家另以水利河川管理行政措施，劃定為應與天然水道受同等土地利用管制的土地，參酌前述說明，原私人土地的所有權人當得依土地法第12條第2項、土地登記規則第27條第10款規定，向土地登記機關證明該土地原為其所有，並申辦回復土地所有權的登記。至於人為劃定的河川土地即使未經公告劃出河川區域以外，致不符合河川管理辦法第6條第8款所定「浮覆地」的定義，但該款所稱「浮覆地」的意義，著重於國家河川管理目的之需要，融合河川整治之規劃與施設、河防安全檢查與養護、河川防洪與搶險等公益考量所設，與土地法第12條第2項所稱因天然變遷成為湖澤或可通運水道，事後回復原狀不再因此由水面覆蓋的土地，河川管理辦法第6條第8款與土地法第12條第2項兩規定，不論在其規範事項、目的、功能與性質，均有不同，自不能以土地該當於河川管理辦法第6條第8款所定「浮覆地」者，方得視為土地法第12條第2項所稱由天然湖澤或水道回復原狀浮覆的土地。承此而論：
A.河川管理辦法第10條規定：「政府投資施工，直接或間接產生之浮覆地，原土地所有權人或其繼承人，得於公告劃出河川區域後，向地政機關申請回復所有權。」使土地法第12條第2項所稱回復原狀的土地原所有權人須於公告劃出河川區域後，方得向地政機關申請回復所有權登記，不僅欠缺土地法的授權基礎，增加土地法第12條第2項規定所無對人民權利的限制，違反法律保留原則，且此辦法規定也與土地法第12條第2項規定意旨相違背，違反法律優越原則，本院不予適用。
B.系爭最高行聯席會議決議：「……倘僅水道土地浮現，尚未經重新公告劃出河川區域以外，參照水利法授權訂定之河川管理辦法第6條第8款關於浮覆地之定義須經公告劃出河川區域以外，登記機關不得逕依原所有權人申請，為回復其所有權之登記。……」等語，雖然不無道理，但此決議意旨以國家河川管理的水利行政措施，界定土地法第12條第2項由天然因素形成水體覆蓋土地嗣後回復原狀浮覆的土地，與土地法第12條規定著重於土地私權的社會節制（擬制權利消滅），是否因天然變遷因素所造成，若不存在此天然因素的社會制約，就應回復私權賦予憲法財產權保障的意旨，顯有不符，本院尚難逕予依從。
C.同理，內政部前以95年12月19日台內地字第0950184280號函釋（下稱「內政部95年函釋」）雖採系爭最高行聯席會議決議見解，認土地法第12條第2項回復原狀的認定，倘水道土地浮現，尚未經重新公告劃出河川區域以外，參照河川管理辦法第6條第8款關於浮覆地之定義，登記機關不得逕依原所有權人申請為回復其所有權的登記等語（見本院卷第169-170、175頁），與土地法第12條第2項規範意旨不符，本院也不予適用。
3.按土地登記，依土地法第2編地籍編之規定，及其中第36條第2項、第37條第1項規定可知，是為整理地籍而將土地及建築改良物之所有權與他項權利予以登記的程序，且土地登記經由公告或提供閱覽之公示方式，使權利人或第三人得予查知，寓有確保土地及建築改良物等不動產交易安全之目的。至於因法律規定取得土地所有權者，依民法第759條規定，土地所有權的登記一方面在確認、公示依法律規定已取得土地所有權的私法關係，以確保交易安全，另方面則在使所有權人取得處分土地物權的權利。此時土地所有權登記的行政處分，就所有權取得的法律關係而言，是具有確認效力的行政處分，就因登記進而取得土地處分權能而言，是具有形成效力的行政處分。而前揭土地法第12條第2項關於私有土地前因天然變遷成為湖澤或可通運之水道，事後回復原狀時，原所有權人得回復其私有所有權的規定，是直接依法律規定回復其所有權，參照上述說明，原所有權人申請土地登記機關所為回復所有權登記，僅是在審查、確認土地已不再由天然變遷的湖澤或水道所覆蓋，因而回復原狀，以及申請人已證明其為土地的原所有權人，所有權因此已依法直接發生回復為原所有權人所有的法律關係，並非由土地登記機關代表國家，依公法上債之關係，將土地返還給原所有權人。綜合而言，原所有權人依土地法第12條第2項及土地登記規則第27條第10款等規定，申請土地登記機關為回復所有權登記，是本於依法直接取得土地所有權的物上請求權，請求土地登記機關確認其土地的天然變遷社會制約因素已不存在，而得回復其私有財產權，此物上請求權的性質為物權，並非公法上債之關係所生的請求權，並無行政程序法第131條針對公法上債之關係請求權消滅時效規定的適用。至於土地法第12條第2項所定「經原所有權人證明為其原有者」，也只是就此物上請求權的請求，設定須由原所有權人協力證明的要件，並不妨礙其物上請求權的性質。就此而言，內政部95年函釋第5點稱：水道河川浮覆地之所有權回復登記請求權時效，○○○區○○○道）治理計畫用地範圍線公告日起算15年請求權時效，是對土地法第12條第2項物上請求權性質的錯認，於法有誤，本院也不予適用，附此指明。
（二）系爭555地號土地已不再為湖澤、水道所覆蓋而回復原狀，原告有權請求被告應為回復所有權登記之行政處分：
1.系爭土地（包含系爭555地號土地在內）於日治時期編為系爭日治時期土地，原為郭君私有的土地，該土地之前因天然變遷成為河川而所有權滅失，之後該土地已自河川中浮現，由被告辦理公告後，因期滿無人異議而於96年間將系爭土地均登記為國有，系爭555地號土地的使用分區編為堤防用地等情，業經本院認定明確如前。且水利處也曾以109年8月11日北市工水河字第1096047145號函覆本院說明，系爭555地號土地是施築社子島防潮堤使用，土地使用分區列屬堤防用地，該土地是因行政院同意按20年防洪標準而維持6公尺堤高的堤防，經臺北市政府於79年3月6日公告與河川區域線一致的堤防線，使系爭555地號土地劃入河川區域內等語甚明，並附淡水河河川區域圖籍、系爭土地所在河段河川圖籍、臺北市政府79年3月間公告社子防潮堤加高工程堤線樁位公告圖等為佐證（見本院卷第177-183頁）。另參水利處於另件民事訴訟在士林地院107年度重訴字第178號事件審理時，也提出系爭555地號土地現為堤防設施一部分而作堤防用地使用的現場會勘照片為證，並經本院調卷查核明確（見士林地院107年度重訴字第178號民事卷第205頁），且由此現場會勘照片可知，系爭555地號土地上的堤防設施下方，尚有柏油道路沿堤防設施鋪設，該柏油道路也在堤防線所劃定的河川區域範圍內而為水防道路，並依河川管理辦法第6條第3款規定，視為堤防的一部分。由此足見，系爭555地號土地並不是位在堤防設施臨靠淡水河水道行水的一側，而是在背對河川水道那側的土地，與水防道路及其旁河川區域外其他陸地區域相續密接。是故，此河段所謂河川區域線，根本是以公權力河川管理行政措施人為所劃設的水防道路為界，而非以天然因素可通運水道自然覆蓋的範圍為界。凡此，均顯明前歸郭君或其繼承人即原告私有的系爭555地號土地，前縱曾因天然變遷而成為淡水河可通運河道覆蓋的土地，該私有的所有權雖因此曾擬制消滅；然而，該土地事後既已不再為天然水道所覆蓋而回復原狀，參照前開說明，依土地法第12條第2項落實憲法保障人民財產權的意旨，系爭555地號土地的原私有的所有權人即原告，就應得依土地法第12條第2項及土地登記規則第27條第10款等規定，申請管轄之土地登記機關即被告，辦理回復土地所有權登記。
2.至於系爭555地號土地雖然因作堤防設施使用，而位在堤防線即河川區域線劃定的河川區域範圍內，但參照前述說明，此由國家基於防洪之公益考量，藉由河川管理的公權力行政措施，使系爭555地號土地在天然水道之外，將之與河川水道覆蓋的土地作相同的土地使用管制，並非單純因天然變遷因素使該土地為公益使用，不能凌駕土地法第12條第2項規定保障人民財產權的意旨，妨礙土地原所有權人回復私有所有權。是故，該土地縱須依水利法、河川管理辦法等相關水利法令受土地使用上的限制，但國家要使此土地的所有權屬因公益之目的，透過人為河川區域劃定的公權力措施，收歸國家所有者，即應另依法透過徵收的正當程序，儘速給予適當、合理的補償，方得為之，尚不得以該土地須因公益受河川區域用途管理為由，就妨礙其土地私有權利的回復，形成實質上對土地原所有權人無補償的特別犧牲，造成對其財產權的不法侵害。被告辯稱系爭555地號土地未劃定公告於河川區域外，並非河川管理辦法第6條第8款所稱浮覆地，不得依土地法第12條第2項規定申辦回復所有權登記等語，並不可採。
3.關於系爭555地號土地於回復原狀時，原所有權人的認定：
(1)按繼承開始（即被繼承人死亡日期或經死亡宣告確定死亡日期）於臺灣光復（34年10月25日）以前者，應依有關臺灣光復前繼承習慣辦理，內政部發布的繼承登記法令補充規定第1點定有明文。再按日治時期臺灣省人財產繼承習慣分為家產繼承與私產繼承兩種。家產為戶主所有之財產；私產係指家屬個人之特有財產。家產繼承因戶主喪失戶主權而開始；而戶主之死亡為戶主喪失戶主權之原因。因戶主喪失戶主權而開始之財產繼承，其繼承人之順序為：1.法定之推定財產繼承人、2.指定之財產繼承人、3.選定之財產繼承人。第一順序之法定推定財產繼承人係男子直系卑親屬（不分長幼、嫡庶、婚生或私生、自然血親或準血親）且係繼承開始當時之家屬為限。第二順序指定及第三順序選定之財產繼承人，應依當時之戶口規則申報。戶主無法定之推定戶主繼承人時，得以生前行為指定繼承人或以遺囑指定繼承人；如未指定時，親屬得協議為選定繼承人；指定或選定之繼承人無妨以女子或非家屬者充之，繼承登記法令補充規定第2點第1項、第2項、第3項、第4項第1款、第3點第1項、第2項、第3項及第4點分別定有明文。又按死亡絕戶（家)者如尚有財產，其經絕戶（家)再興，並有選定繼承人之事實或戶籍簿記載有選定繼承人者，得為戶主繼承及因此而開始之財產繼承；日治時期死亡絕戶（家)之遺產如未予歸公，致懸成無人繼承，光復後，應依我國民法繼承編之規定定其繼承人，不得再以絕戶（家)再興為由主張繼承申請登記。繼承登記法令補充規定第9點亦有明文。而絕家，乃家因喪失戶主，又無戶主繼承人，經有關繼承人曠缺手續，而歸於消滅之謂（法務部71年5月4日(71)法律決字第5183號函可資參照）。
(2)經查，系爭日治時期土地原登記為郭君所有，依原告在另件民事訴訟事件所提郭君繼承系統表及郭君全戶與繼承系統表上所列各人戶籍謄本顯示（見士林地院107年度重訴字第178號卷第21-29、142-143、145-146、148-157頁，另見本院卷第109-151頁），郭君的二女郭隨於6年（日治時期大正6年）7月15日死亡，當時無配偶及子嗣，郭君的三女郭女則於9年（日治時期大正9年）6月4日被他人所收養；郭君於15年（即日治時期大正15年）2月10日死亡後，由其長子郭銀水於同日因戶主相續登記為戶長，依前揭繼承登記法令補充規定第3點規定，郭君一戶之家產即由郭銀水繼承，之後郭銀水於25年（日治時期昭和11年）12月24日死亡而絕家；臺灣光復後，郭君之長女陳郭鑾於77年11月14日死亡，其繼承人為原告曾陳金枝、陳淑子、蕭陳碧霞、方陳縈箏及訴外人陳富琛、張陳金定，但陳富琛於82年11月11日死亡，原告陳廖彩蓮、陳明瓏、陳明哲、陳玉鳳、陳秋芬為其繼承人，張陳金定則於107年6月20日死亡，原告陳明德、張文彥、張文良、張文雄、張文達、陳寶蓮及張貴英為其繼承人。準此，郭君對系爭日治時期土地所有權，於郭君在15年間死亡時，該屬郭君一戶家產的土地，由長子郭銀水相繼為戶主而繼承（依查得日治時期土地登記簿顯示，並未辦繼承登記），之後郭銀水繼承的該土地家產於23年4月間，因天然變遷成淡水河水道而擬制私有所有權消滅，郭銀水則於25年間（日治時期昭和11年）死亡而絕家，該家產在光復後回復原狀不再為水道所覆蓋並分割而重新編定為系爭土地，參照前開說明，應依我國民法繼承編所定的繼承人即原告16人共同繼承，並為得依土地法第12條第2項規定申請回復所有權登記的權利人。原告自有權利以系爭回復登記申請，請求被告應將系爭555地號土地回復所有權登記為原告公同共有。
七、綜上所述，系爭555地號土地前因天然變遷成為可通運水道，惟現已回復原狀，原告為該土地的原所有權人，並已證明該土地為其所有，依土地法第12條第2項、土地登記規則第27條第10款規定，自得申請被告為回復所有權登記的行政處分，原處分卻否准原告此部分申請，自有違誤，原告因此訴請被告應依系爭回復登記申請，作成准予將系爭555地號土地回復所有權登記為原告（即原登記所有權人郭君之繼承人）全體公同共有的行政處分，為有理由，應予准許；原告另附帶聲明訴請撤銷訴願決定及原處分關於駁回原告申請回復所有登記申請部分，也有理由，應予准許。
八、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
九、結論：本件原告之訴為有理由，判決如主文。中 華 民 國 109 年 11 月 19 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 許 麗 華
法 官 楊 坤 樵法 官 梁 哲 瑋
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 11 月 19 日
書記官 林 苑 珍