臺北高等行政法院判決
109年度訴字第461號109年10月14日辯論終結原 告 楊根蘇訴訟代理人 林 凱 律師
林宜萍 律師被 告 臺北市士林地政事務所代 表 人 施乃仁（主任）訴訟代理人 陳平軒上列當事人間所有權登記事件，原告不服臺北市政府中華民國109年2月26日府訴二字第1096100470號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告之被繼承人楊家棟所遺臺北市○○區○○段三小段646、647地號土地（下稱系爭土地）於民國23年4月9日及26年6月16日成為河川而滅失，並為抹消登記，嗣系爭土地自河川中浮覆，被告於96年間辦理公告，並於公告期滿將系爭土地登記為國有；原告前以楊家棟之繼承人即系爭土地真正所有權人之名義，依民法第767條第1項、第828條第2項、第821條等規定，向訴外人財政部國有財產署（下稱國產署）請求塗銷系爭土地之所有權登記，經臺灣士林地方法院（下稱士林地院）105年度訴字第856號判決認定：國產署應將系爭土地於96年10月24日經臺北市士林區地政事務所以「第一次登記」為登記原因所為之所有權登記予以塗銷，判決原告勝訴；經國產署上訴後，迭經臺灣高等法院以106年度上字第1030號判決、最高法院以108年度台上字第494號裁定駁回上訴確定。嗣原告持上開民事確定判決於108年10月7日以108年士林字第116000號、第116010號土地登記申請書，向被告申請塗銷系爭土地所有權登記及回復所有權登記，被告以108年10月8日士登補字第001373號通知原告補正後，仍以108年10月24日士登駁字第Y00361號駁回通知書（下稱原處分）駁回原告之申請。原告不服，提起訴願，經臺北市政府撤銷原處分關於駁回塗銷登記申請部分，由被告另為處分；並駁回其餘訴願。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張略以：㈠系爭土地符合土地法第12條回復原狀之規定，被告應准原告為回復所有權登記：
1.原處分及訴願決定皆以河川管理辦法第6條第8款規定，認定系爭土地尚未公告劃出河川區域以外，非屬浮覆地，而駁回原告之申請。惟河川管理辦法係依水利法第78條之2規定授權訂定。目的乃在規範水利行政之處理及水利事業之興辦，不規範土地所有權或其他權利之登記。是以，河川管理辦法與土地法之規範目的不同，且未規定不符合河川管理第6條第8款浮覆地定義之土地，不得為所有權登記；而土地法第12條第2項規定，土地「回復原狀」時，原所有權人回復所有權。所謂「回復原狀」即指土地法第12條第1項「非因天然變遷成為湖澤或可通運之水道」，並未將河川管理辦法第6條第8款之「浮覆地」定義列為土地法第12條回復所有權之要件。故縱系爭土地不符合河川管理辦法第6條第8款之浮覆地定義，仍已符合土地法第12條第2項回復原狀之要件，被告仍應准予原告為所有權回復登記。退步言，河川管理辦法僅具行政命令位階，被告及訴願決定以僅具行政命令位階之河川管理辦法第6條第8款認定系爭土地有無回復原狀，係架空土地法第12條第2項之要件，增加法所無之限制，侵害人民之財產權，違反法律保留原則。
2.系爭土地使用分區為堤防用地，將來會採用區段徵收之方式辦理整體開發（原證8），故系爭土地縱為公共設施用地，仍無礙其為私有，並可為徵收之標的；又依臺北市政府地政局土地開發總隊於臺灣高等法院106年度上字第1030號案件所為之鑑定圖，系爭土地目前作為堤防用地及防汛道路之用（原證9），並非「湖澤或可通運之水道」，故系爭土地符合土地法第12條第2項回復原狀之要件，原告自得依土地法第12條第2項請求被告登記系爭土地為楊家棟之繼承人公同共有。
㈡被告駁回原告回復登記之申請，有違行政程序法第6條平等原則：
查系爭土地附近之同地段639、640、642、643地號土地，日治時期成為河川而滅失，嗣經浮覆，浮覆後之土地亦位於河川範圍內。然上開土地於93年間第一次登記時即登記為原所有權人之繼承人所有（原證10），並無因上開土地仍位於河川區域範圍內，不得回復登記為原所有權人之繼承人所有。故本件原告申請回復登記系爭土地之所有權，被告亦應為相同之處理。又同地段563、564地號土地亦位於河川區域範圍內，96年12月17日以「第一次登記」為原因，登記為中華民國所有，管理機關為臺北市政府水利工程處（原證11）。惟上開土地經判決塗銷系爭土地所有權定讞後（原證12），原所有權人之繼承人向被告申請塗銷登記上開土地所有權，並回復登記為原所有權人之繼承人公同共有，上開土地已於109年3月26日回復登記為原所有權人之繼承人公同共有（原證11）。上開判決主文為：確認上開地號土地為原所有權人之繼承人公同共有，以及塗銷上開地號土地之所有權登記。然確認之訴不具有強執執行之效果，況給付之訴已含有確認之訴之性質在內，故本件原告及其餘繼承人以民法第767條第1項為請求權基礎，對國產署提起給付之訴，請求國產署將系爭土地之所有權登記塗銷，即已包含確認原告及其餘繼承人為系爭土地之所有權人，顯見本件士林地院105年度訴字第856號民事判決與上開判決之效力並無不同，原告以該判決向地政機關申請回復登記，被告既回復登記上開563、564地號土地之所有權登記，本件亦應為相同之處理。
㈢爰聲明求為判決：1.訴願決定及原處分關於駁回第二項回復
所有權登記部分均撤銷。2.被告應依原告108年10月7日申請，作成將臺北市○○區○○段三小段646、647地號土地回復登記為楊家棟之繼承人公同共有之行政處分。
三、被告則以：㈠原告之申請不符土地法第12條規定：
1.按土地法第12條、河川管理辦法第6條第8款、土地登記規則第27條第10款等規定及最高行政法院100年7月26日100年度7月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，登記機關審查其申請，除證明原有者外，並需足以認定該土地已脫離之前成為水道狀態而回復原狀之事實，始足當之。倘僅水道土地浮現，尚未經重新公告劃出河川區域以外，參照水利法授權訂定之河川管理辦法第6條第8款關於浮覆地之定義須經公告劃出河川區域以外，登記機關不得逕依原所有權人申請，為回復其所有權之登記。本件系爭土地管理機關臺北市政府工務局水利工程處於士林地院抗辯：「……系爭土地依臺北市政府於102年2月21日府工水字第10260285301號函所公告淡水河（自關渡大橋至新店溪流口右岸）河川區域，尚屬河川區域，是以系爭土地即不屬『浮覆地』，尚難認業已『回復原狀』……且系爭土地屬臺北市政府於78年度辦理社子島防潮堤加高工程用地範圍，自79年間即已興建堤防於其上……。」（士林地院105年度訴字第856號民事判決書第4頁第2行以下參照），故系爭土地現仍為淡水河之河川區域，尚未重新公告劃出河川區域以外之土地，依上開最高行政法院庭長法官聯席會議決議文，參依河川管理辦法第6條第8款稱之浮覆地之定義，系爭土地尚非屬浮覆地，登記機關不得逕依原所有權人申請，受理其回復所有權登記，被告依上開規定否准其登記，應無違誤。
2.次按內政部83年1月6日台內地字第8216481號函及87年6月3日台內地字第8705586號函分別揭示：「……法院確定判決之當否，非地政機關審查之範圍，前經行政院56年4月1日台56內字第2359號令示有案，又法院之判決對繼承人之一漏未裁判時，地政機關宜依判決主文辦理登記，亦為內政部81年1月18日台內地字第8177529號函釋在案。……」、「依法院判決申辦土地登記，應僅就法院判決主文所判斷之標的為之。」爰此，士林地院105年度訴字第856號判決主文僅裁判被告應將於系爭土地以「第一次登記」為登記原因所為之所有權登記予以塗銷，並未裁判原告得以申請判決回復所有權登記，故被告亦無從依判決主文辦理回復所有權登記。
㈡並聲明求為判決：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有：原處分（本院卷第49頁）、訴願決定書（本院卷第51頁至58頁）、士林地院105年度訴字第856號民事判決、臺灣高等法院106年度上字第1030號民事判決、最高法院108年度台上字第494號民事裁定影本（本院卷第21頁至47頁）、日治時期土地登記謄本、中華民國土地登記謄本暨浮覆清冊影本（本院卷第59頁至81頁）、102年2月21日臺北市政府以府工水字第00000000000公告淡水河川區域函文影本（本院卷第185頁至189頁）、系爭土地使用分區查詢結果影本（本院卷第191頁）、土地開發總隊鑑定圖影本（本院卷第193頁）、臺北市○○區○○段三小段地號639、
640、642、643號土地地籍圖暨臺北市光特版地政電傳資訊系統影本（本院卷第195頁至213頁）、臺北市○○區○○段三小段地號562-1、563、564號土地地籍圖暨臺北市光特版地政電傳資訊系統影本（本院卷第215頁至227頁）、士林地院106年度訴字第1581號等民事判決書影本（本院卷第229頁至271頁）、108年10月7日108年士林字第116000號、第116010號土地登記申請書影本（本院卷第121頁至130頁）、108年10月8日士登補字第001373號補正通知書影本（本院卷第131頁），及臺北市政府工務局水利工程處109年9月3日北市工水管字第1096008607號函及附件（本院卷第281頁至299頁）等文件可參，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：被告因系爭土地坐落於河川區域線的範圍內，認定不符合河川管理辦法浮覆地的定義，故拒絕原告系爭土地所有權回復登記之申請，是否合法？
五、本院之判斷：㈠本件應適用之法令：
1.按土地法第12條規定：「（第1項）私有土地，因天然變遷成為湖澤或可通運之水道時，其所有權視為消滅。（第2項）前項土地，回復原狀時，經原所有權人證明為其原有者，仍回復其所有權。」同法第14條第1項第3款、第4款規定：
「可通運之水道及其沿岸一定限度內之土地」○○○鎮區○○○道湖澤及其沿岸一定限度內之土地。」均不得為私有。土地法施行法第5條規定：「土地法第14條第1款至第4款所謂一定限度，由該管直轄市或縣（市）地政機關會同水利主管機關劃定之。」；經濟部水利署98年5月22日經水政字第09806002990號函說明三略以：「……有關土地法第14條第1項第3款、第4款所稱『一定限度內之土地』範圍，係指河川管理辦法第6條第1款各目規定之河川區域之範圍……」；水利法第78條之2第1項規定：「河川整治之規劃與施設、河防安全檢查與養護、河川防洪與搶險、河川區域之劃定與核定公告、使用管理及其他應遵行事項，由中央主管機關訂定河川管理辦法管理之。」河川管理辦法第6條第8款規定：「本辦法用詞定義如下：……八、浮覆地：指河川區域土地因河川變遷或因施設河防建造物，經公告劃出河川區域以外之土地。」土地登記規則第27條第10款規定：「下列登記由權利人或登記名義人單獨申請之：十、依土地法第12條第2項規定回復所有權之登記。」前揭經濟部水利署函釋，為主管機關執行法律細節性、技術性之補充規定，未限制或剝奪人民之權利，核與就土地法、河川管理辦法規定意旨無違，且無違反法律保留原則，被告辦理相關案件，自得據以適用。
2.次按天然形成之湖澤及可通運之水道，依土地法第14條第1項第2、3款規定，不得為私有。故私有土地因天然變遷成為湖澤或可通運之水道時，依同法第12條第1項規定，其所有權視為消滅而變為國有（同法第10條第2項）。嗣後該土地不得為私有之原因一旦除去，又可做私有之標的時，依同條第2項規定，於該土地回復原狀時，原所有權人證明為其原有者，仍回復其所有權，並得依土地登記規則第27條規定辦理回復所有權之登記。茲所謂原所有權人，固指該土地「視為消滅」當時之所有權人而言，以排除第三人主張權利；若原所有權人於土地流失後死亡者，日後於該土地回復原狀時，其繼承人亦得依上開規定回復所有權，以符公平正義原則及憲法保障私人財產權之旨趣。又私有土地因天然變遷成為可通運之水道時，依土地法第12條第1項規定，其所有權視為消滅。嗣後該土地回復原狀時，依同條第2項規定，原所有權人證明為其原有者，仍回復其所有權，得依土地登記規則第27條第10款單獨申請登記。登記機關審查其申請，除證明原有者外，並需足以認定該土地已脫離之前成為水道狀態而回復原狀之事實，始足當之。倘僅水道土地浮現，尚未經重新公告劃出河川區域以外，參照水利法授權訂定之河川管理辦法第6條第8款關於浮覆地之定義須經公告劃出河川區域以外，登記機關不得逕依原所有權人申請，為回復其所有權之登記。至於本院60年判字第79號判例係關於回復土地所有權之請求，與所有權登記之申請有別（最高行政法院105年度判字第92號判決、100年度7月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨參照）。
㈡經查，原告之被繼承人楊家棟所遺系爭土地於23年4月9日及
26年6月16日成為河川而滅失，並為抹消登記，嗣系爭土地自河川中浮覆，被告於96年間辦理公告，並於公告期滿將系爭土地登記為國有；原告前以楊家棟之繼承人即系爭土地真正所有權人之名義，依民法第767條第1項、第828條第2項、第821條等規定，向訴外人國產署請求塗銷系爭土地之所有權登記，經士林地院105年度訴字第856號民事判決認定：國產署應將系爭土地於96年10月24日經臺北市士林區地政事務所以「第一次登記」為登記原因所為之所有權登記予以塗銷，判決原告勝訴；經國產署上訴後，迭經臺灣高等法院以106年度上字第1030號判決、最高法院以108年度台上字第494號裁定駁回上訴確定。嗣原告持上開民事確定判決於108年10月7日以108年士林字第116000號、第116010號土地登記申請書，向被告申請塗銷系爭土地所有權登記及回復所有權登記，惟縱認原告已證明為系爭土地原所有權人之合法繼承人，且足以認定該土地已脫離之前成為水道狀態而回復原狀等事實，揆諸前開最高行政法院判決及決議之意旨，系爭土地尚須經重新公告劃出河川區域以外，始可能為回復其所有權之登記。查系爭土地於102年2月21日業經臺北市政府以府工水字第10260285301號公告為河川區域，有原告提出之前揭公告影本在卷可稽（原證7），並經本院依職權函詢臺北市政府工務局水利工程處確認無訛，據其以109年9月3日北市工水管字第1096008607號函覆內容略以：「……二、經查臺北市○○區○○段3小段第646、647及第563、564、639、
640、642、643地號等8筆土地為堤防用地，屬依水利法劃設公告之河川區域範圍內。」等語明確（本院卷第281頁至299頁）。準此，被告認系爭土地仍位於公告之淡水河（自關渡大橋至新店溪匯流口右岸）河川區域線內而尚無回復原狀之事實，故不同意原告回復登記，以原處分駁回原告之申請，經核於法並無不合。
㈢原告援引之民事判決於本件並無適用餘地：
1.原告援引前開士林地院105年度訴字第856號等民事判決及臺北市政府前開102年2月21日之公告所載，主張：公告劃入河川區域內之公私有土地在未經變更公告劃出前，管理機關應依本法及本辦法相關規定限制其使用。河川管理辦法第6條第8款、第7條第2項分別有明文。考其規範意旨僅在於就被劃入河川區域內之公私有土地應由管理機關依相關規定限制其使用，並非限制河川區域之土地不得為私人所有，此觀之條文中「公私有土地」兼列自明。系爭土地劃入河川區域內，並未禁止其為私有，僅限制其使用而已，故無不得回復登記為原所有權人楊家棟之繼承人公同共有之理，可見系爭土地是否劃出河川區域外，確實非土地法第12條第2項回復原狀之要件云云，惟細譯該等民事判決即不難得知，該等判決主要係在處理因成為湖澤或水道所有權擬制消滅之土地浮覆後，原土地所有權人之繼承人與國產署間之私權爭議，與本件原告請求地政機關為土地所有權登記，涉及地政機關公權力之行使，屬公法關係，二者之法律關係顯有差異。本件原告既係本於土地法第12條第1項及土地登記規則第27條第10款等規定向被告申請回復所有權之登記，提起本件訴訟，並請求撤銷原處分及命被告依原告之申請作成特定內容之行政處分，故涉及被告公權力之行使至明，屬公法上法律關係，原告所援引之民事判決於本件自無適用之餘地。再者，揆諸首揭規定與說明，土地法第14條第1項第3款及第4款已明文規定：「可通運之水道及其沿岸一定限度內之土地」○○○鎮區○○○道湖澤及其沿岸一定限度內之土地。」均不得為私有。又所稱「一定限度內之土地」範圍，係指河川管理辦法第6條第1款各目規定之河川區域之範圍，此有經濟部水利署98年5月22日前揭函釋可查，足見本於水道應供公眾通運、灌溉、公用飲水、疏洪、排水等使用，為公共利益計，始規範水道及水利主管機關所劃定河川區域內範圍之土地，均不得為私人所有權之客體，此並非單純僅基於河川管理之目的，背後更有前述公共利益之考量；至於主管機關劃入河川區域前可能已存在公私有土地，在劃入河川區域內後，如無前述因成為公共需用之湖澤或可通運之水道而滅失，所有權擬制消滅之情事，其河川區域內之土地使用僅受限制，而非喪失所有權，此乃河川管理辦法第7條第2項規範之目的，與本件系爭土地曾因土地流失而登記滅失之情況，容有不同。從而，原告前揭主張僅能認屬其主觀之法律見解，要非可採。
2.此外，原告另援引同地段地號639、640、642、643號，及562-1、563、564號等土地地籍圖暨臺北市光特版地政電傳資訊系統影本（本院卷第195頁至227頁）、士林地院106年度訴字第1581號等另案民事判決書影本（原證12），主張：
前揭土地雖均曾於日治時期成為河川而滅失，然回復原狀後皆位於河川區域範圍內，仍回復登記為繼承人所有，則本件系爭土地亦應為相同之處理，被告顯有無正當理由為差別待遇之違法等語，惟查，前揭另案土地之個案情況與本件並非相同，舉例言之，同段地號639、640、642、643號等土地係於93年間第一次登記時即登記為原所有權人之繼承人所有（原證10），然此等土地係於102年2月21日始經臺北市政府以府工水字第10260285301號公告為河川區域，業如前述，並有臺北市政府工務局水利工程處109年9月3日北市工水管字第1096008607號函附卷可考，從而，其於93年間為回復土地所有權登記時，尚未經公告劃入河川區域範圍內，自與本件個案事實殊非相同，而無浮覆土地尚須經重新公告劃出河川區域以外，始可能為回復所有權登記之適用，原告遽予比附援引顯有未當。又況，憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同之事件作相同處理，乃形成行政自我拘束，惟此係指合法之平等，不包含違法之平等，故行政先例須屬合法者，乃行政自我拘束之前提要件，憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤之請求權（最高行政法院109年度判字第490號判決意旨參照），縱被告曾允許位處河川範圍內之他案土地回復登記，揆諸前開規定與說明，亦顯非適法處分，原告自不得援引平等原則而要求必須比照他案作成處分，其執此主張原處分違法，亦非可採。
六、綜上所述，原告所訴各節，均無可採。被告以原處分否准原告回復系爭土地所有權登記之申請，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請判決如聲明所示，均無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 11 月 11 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 洪 遠 亮法 官 鄭 凱 文
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 11 月 11 日
書記官 吳 芳 靜