臺北高等行政法院判決
109年度訴字第48號109年6月11日辯論終結原 告 林娟訴訟代理人 呂康德 律師被 告 內政部代 表 人 徐國勇（部長）訴訟代理人 劉筆琴
鄭淑珍張寶云上列當事人間臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，原告不服行政院中華民國108年12月18日院臺訴字第1080198423號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為大陸地區人民，與訴外人洪智聰結婚，於民國108年8月1日申請來臺團聚，被告以原告前經許可來臺觀光，停留效期至103年2月6日止，但未依限辦理延期或離境，又從事與許可目的不符之活動或工作且領有報酬，於107年9月17日始至被告所屬移民署北區事務大隊臺北市專勤隊（下稱臺北市專勤隊）到案，在臺逾期停留4年7個月11日，於107年11月1日出境，且原告在前述申請觀光案，提供偽造之銀行存款證明，經臺灣宜蘭地方檢察署（下稱宜蘭地檢署）檢察官依刑事訴訟法第253條為不起訴處分，有事實足認有犯罪行為，依大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法（下稱進入許可辦法）第12條第1項第5款、第14條第1項第1款、第3款規定，以108年8月30日內授移北北服字第1080932818號處分書（下稱原處分）不予許可原告申請來臺團聚，不予許可期間自出境之日（107年11月1日）起算10年。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原處分所為之10年不予許可期間，系機械性的累加進入許可
辦法第14條第1款與第3款之法律效果，且在第3款的操作上逕為最高期間的限制並未附理由，不僅違反比例原則且構成裁量怠惰：
⒈自行政程序法第7條、第10條以及本院107年度訴字第661
號判決之意旨可以得知，進入許可辦法在不予許可期間的操作上，首先須視大陸地區人民申請進入臺灣地區不予許可期間處理原則（下稱處理原則）就期間的作成是否定有明文；若未定有明文時（如：一大陸人民同時構成數款之不予許可的要件），其期間的作成必須依據比例原則考量各款之目的為合義務裁量，且此種裁量不得如同「併罰」為機械性的累加，否則即構成裁量瑕疵，違反行政程序法第10條的規定。
⒉原告前經許可來臺觀光，停留證效期至103年2月6日，其
並未於期限內辦理延期或離境，並於107年9月17日至被告移民署到案，總計在臺逾期停留4年7個月又11天，依據進入許可辦法第14條第1項第1款的規定，原告依此款應受5年不予許可期間的裁處。原告復因提供偽造銀行存款證明由宜蘭地檢署依據刑事訴訟法第253條為不起訴之處分，依據進入許可辦法第14條第1項第3款以及處理原則第2點第11款第1目的規定，原告依此二規定分別應受2年、3年不予許可期間的裁處。被告逕為10年不予許可的裁處，明顯為機械性的予以累加（5年+3年+2年＝10年），違反行政程序法第7條、第10條；再者，原告偽造存款證明的一行為同時該當進入許可辦法的兩事由時，更為法條競合，僅應以其中一款限制入境之期間為裁罰，不應逕為累加，造成個案中侵害過苛，而違反比例原則。
㈡「5年+3年+2年」的裁處違反行政罰法第24條第2項一行為不
二罰原則；且該裁處已超過行政罰法第27條第1項之裁處權時效，應屬違法：
⒈本案中，不予許可的期間，明確由進入許可辦法加以預先
規定，並未就個案中的行政風險是否存在加以衡量，因此並非所謂的管制性不利處分，且其依據不同的惡性分為不同長短的不予許可期間，故參酌學者的見解，可認屬於行政罰法第2條的裁罰性不利處分。
⒉原告同時該當進入許可辦法的三種事由（逾越停留證效期
、提供偽造文書資料、事實足認犯罪），此三事由的該當，係原告基於與訴外人洪智聰為行使婚姻自由所為的自然意義的一行為，不予許可期間作為裁罰性不利處分，依據行政罰法第24條第2項的規定，從一重處罰即能達成目的，然而被告卻加以累加，違反行政罰法第24條第2項，以及憲法上一行為不二罰的原則，應屬違法。
⒊逾越停留證效期的居留屬於狀態犯，因此裁處權時效應自
效期結束的103年2月6日開始計算3年，於106年2月5日屆至，因此此部分的裁處已違反行政罰法第27條的規定；提供偽造文書的部分以及足認有犯罪事實的事由始於初次申請觀光許可之時，雖無法確切知悉申請的時點，但效期103年2月6日即已罹於時效，此二部分的行政法上義務亦違反裁處權時效。
㈢原告與我國人民已於108年6月18日結婚，其團聚為婚姻自由
的內涵受憲法之保障，縱然不予許可並非裁罰性不利處分，長達10年的無法團聚，無法使人民的婚姻自由受到實現，相當於變相對於婚姻自由的制裁，應類推適用行政罰法第27條第1項的裁處權時效構成違法。並聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分關於不予許可期間自出境之日107年11月1日起算10年部分均撤銷。被告應為適法之處分。⒉訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠原處分就原告數項違規違常事項各別予以管制，符合進入許
可辦法之立法意旨，並未違反比例原則及構成裁量怠惰之瑕疵：
⒈原告於103年1月22日經許可來臺觀光，停留證效期至同年
2月6日止，惟未依限辦理延期或離境，遲於107年9月17日始自行至臺北市專勤隊到案，在臺逾期停留4年7個月又11天。且經詢原告坦承在臺停留期間有做臨時工作以維生，足證其曾在臺從事與許可目的不符之活動或工作，有臺北市專勤隊調查筆錄（乙證7）可稽。另原告於前開觀光申請案，提供偽造銀行存款證明，業經宜蘭地檢署檢察官依刑事訴訟法第253條為不起訴處分（乙證8），有事實足認有犯罪行為。原告稱被告依進入許可辦法第12條第1項第5款與第6款規定，就原告前揭提供偽造銀行存款行為分別為2年及3年不予許可期間之裁處，洵屬誤解。
⒉進入許可辦法之頒訂，有極為濃厚之公益色彩，並非僅單
純立足於私權之上，況非本國人民之入境（國）行為，國家拒絕與否屬絕對高權行為，觀諸世界各國皆然。不予許可期間最基本之精神係為阻絕違法於境外，故倘大陸地區人民在臺曾有多種違規行為者，其再次入臺對我方境管安全及民眾福祉之危害程度顯然較僅單一違規行為者大，其管制時間依違規樣態數累計，除防衛大陸地區人民再次入臺造成安全秩序之危害外，亦警示大陸地區人民來臺不得從事違害我方國家安全秩序或公共利益之行為。否則單純逾期停留之大陸地區人民與在臺逾期停留並非法工作之大陸地區人民，均從一重處斷，毋寧變相鼓勵大陸地區人民來臺從事多種違規行為，顯與進入許可辦法維持臺灣地區境管安全或民眾福祉之立法目的不符。
⒊原告在臺逾期停留4年7個月又11天、從事與許可目的不符
之活動或工作且領有報酬，且經依刑事訴訟法第253條規定獲不起訴處分，被告依進入許可辦法第12條第1項第5款、第14條第1項第1款、第3款、處理原則第2點第1款、第10款第2目及第11款第1目規定（乙證9），在臺逾期規定管制10年不予許可渠申請進入臺灣地區，符合行使裁量權之基準。洵無裁量怠惰及違反比例原則之情形，原處分認事用法尚無違誤。
㈡原處分所為10年不予許可期間之限制，非屬裁罰性不利處分
，並無行政罰法第24條第2項一行為不二罰原則及第27條第1項裁處權時效之適用：進入許可辦法第12條所定不予許可入境之規定，應僅係大陸地區人民進入臺灣地區之消極條件規定，非屬具非難性之裁罰性不利處分，自亦無行政罰法之適用（法務部98年10月15日法律字第0980034603號函參照，乙證11）。原告指稱原處分所為不予許可期間之限制有行政罰法第24條第2項及第27條第1項規定之適用爰無可採。並聲明求為判決：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：㈠按臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱兩岸人民關係條
例）第10條第1項規定：「大陸地區人民非經主管機關許可，不得進入臺灣地區。」同條例第18條第1項第2款、第3款及第4款規定：「進入臺灣地區之大陸地區人民，有下列情形之一者，內政部移民署得逕行強制出境，或限令其於10日內出境，逾限令出境期限仍未出境，內政部移民署得強制出境：……經許可入境，已逾停留、居留期限，或經撤銷、廢止停留、居留、定居許可。從事與許可目的不符之活動或工作。有事實足認為有犯罪行為。……」被告依兩岸人民關係條例第10條第3項授權訂定之進入許可辦法第12條第1項第5款規定：「大陸地區人民申請進入臺灣地區，有下列情形之一者，得不予許可；已許可者，得撤銷或廢止其許可，並註銷其入出境許可證：……曾有本條例第18條第1項各款情形之一。……」同辦法第14條第1項第1款及第3款規定：「大陸地區人民申請進入臺灣地區，有下列情形之一，已入境者，自出境之日起算，未入境者，自不予許可、撤銷、廢止許可之翌日起算，得於一定期間內不予許可其申請進入臺灣地區停留。但曾入境已出境者，自出境之日起算：有本條例第18條第1項第2款經許可入境，已逾停留、居留期限情形，逾期4日以上未滿1個月者，其不予許可期間為3個月；逾期1個月以上未滿3個月者，其不予許可期間為6個月；逾期3個月以上未滿1年者，其不予許可期間為1年至2年；逾期1年以上未滿3年者，其不予許可期間為3年至5年；逾期3年以上者，其不予許可期間為5年。……有第12條第1項第8款、第14款至第16款、第18款或本條例第18條第1項第3款、第4款情形者，其不予許可期間為1年至5年。……」㈡次按「中華民國81年7月31日公布之臺灣地區與大陸地區人
民關係條例係依據80年5月1日公布之憲法增修條文第10條(現行增修條文改列為第11條)『自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理，得以法律為特別之規定』所制定，為國家統一前規範臺灣地區與大陸地區間人民權利義務之特別立法。內政部依該條例第10條及第17條之授權分別訂定『大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法』及『大陸地區人民在臺灣地區定居或居留許可辦法』，明文規定大陸地區人民進入臺灣地區之資格要件、許可程序及停留期限，係在確保臺灣地區安全與民眾福祉，符合該條例之立法意旨，尚未逾越母法之授權範圍，為維持社會秩序或增進公共利益所必要，與上揭憲法增修條文無違，於憲法第23條之規定亦無牴觸。」司法院釋字第497號解釋意旨參照。
㈢被告為執行入臺許可辦法第19條第3項規定，統一認定基準
，而於98年7月3日以台內移字第0980958856號令訂定發布之處理原則第2點第1款、第10款、第11款第1目分別規定，大陸地區人民申請進入臺灣地區，有經許可入境，已逾停留、居留期限，逾期3年以上，5年不予許可申請進入臺灣地區。從事與許可目的不符之活動或工作，2年不予許可申請進入臺灣地區，領有報酬者，不予許可期間得酌加1年，最高以5年為限。有事實足認為有犯罪行為，經依刑事訴訟法第253條及第254條獲不起訴處分、緩起訴處分或觸犯刑事法律經受拘役或罰金併宣告緩刑或受免刑之判決者，2年不予許可申請進入臺灣地區。係屬行政程序法第159條第2項第2款為協助下級機關或屬官行使裁量權而訂頒之裁量基準之行政規則，並依同法第160條第2項規定，登載於政府公報發布之，被告自得予以援用。
㈣查原告於103年1月22日經許可來臺觀光，停留證效期至同年
2月6日止，惟未依限辦理延期或離境，遲於107年9月17日始自行至臺北市專勤隊到案，在臺逾期停留4年7個月又11天。
而原告在臺逾期停留期間做臨時工作以維生，從事與許可目的不符之活動或工作且領有報酬。另原告於前開觀光申請案，提供偽造銀行存款證明，經宜蘭地檢署檢察官依刑事訴訟法第253條規定為不起訴處分，有事實足認有犯罪行為等情，有出入境資料、臺北市專勤隊調查筆錄（乙證7）、宜蘭地檢署檢察官107年度偵字第5634號不起訴處分書（乙證8）等件在卷可稽，並經本院依職權調閱上開偵查卷宗可佐，且為原告所是認（本院卷第184-185頁筆錄），堪以憑認。而原告並無特殊情形，未在臺灣地區育有已設有戶籍之○○○親生子女，未育有與配偶所生之親生子女，為兩造所不爭（本院卷第185頁筆錄），不符合進入許可辦法、處理原則所定減輕不予許可期間之要件。則被告依進入許可辦法第12條第1項第5款、第14條第1項第1款、第3款、處理原則第2點第1款、第10款第2目及第11款第1目規定，作成原處分，在臺逾期規定管制10年不予許可申請進入臺灣地區，於法尚無不合。
㈤原告雖主張不予許可期間並非管制性不利處分，原處分違反
行政罰法第24條第2項一行為不二罰原則，已超過行政罰法第27條第1項之裁處權時效，應屬違法。被告依據行政罰法第24條第2項之規定從一重處罰即能達到目的。原告與我國人民已於108年6月18日結婚，其團聚為婚姻自由的內涵受憲法之保障，縱然不予許可並非裁罰性不利處分，長達10年的無法團聚，無法使人民的婚姻自由受到實現，相當於變相對於婚姻自由的制裁，應類推適用行政罰法第27條第1項的裁處權時效構成違法云云。惟按：
⒈行政罰乃指對於過去違反行政法上義務所為而不屬刑罰或
懲戒罰之裁罰性不利處分（行政罰法第1條、第2條立法說明參照），即須具「裁罰性」及「不利處分」兩項要件。行政罰係對違法行為予以法律上的譴責及非難，並以特定之不利益作為違法過犯之「代價」，因此，在功能上，處罰對被處罰者而言，乃是對其過去違法行為的一種「償罪」或「贖咎」（受罰以贖前過），係針對「過去」的違法（違反行政上之義務）行為之制裁，即以制裁過去之義務違反為主要目的。反之，如寓有阻止危險之發生，或排除違法之狀態，或督促未來義務履行之目的，則非屬行政罰。
⒉查入臺許可辦法第19條所定不予許可入境之規定，應僅係
大陸地區人民進入臺灣地區之消極條件規定，非屬具非難性之裁罰性不利處分，故尚無行政罰法第27條第1項規定：「行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。」及第24條第2項規定：「前項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處。但其處罰種類相同，如從一重處罰已足以達成行政目的者，不得重複裁處。」之適用。因此，主管機關審核大陸地區人民申請進入臺灣地區之案件時，該大陸地區人民如有入臺許可辦法第19條第1項各款消極條件情形之一時，自得不予許可其進入臺灣地區，並依同辦法第19條第3項各款及處理原則第2點各款規定，於一定期間內不予許可其申請進入臺灣地區停留，並不受上開行政罰法第27條第1項行政罰裁處權時效之限制，亦無違反行政罰法第24條第2項規定之情事。
⒊又原告所主張團聚為婚姻自由的內涵受憲法之保障乙事，
與不予許可期間可否類推適用行政罰法第27條第1項的裁處權時效係屬二事，尚難據為有利於原告之認定。而訴外人洪智聰可至大陸地區與原告團聚，婚姻關係得以維護，婚姻自由亦無不能實現之情形。
⒋故原告此部分之主張，委無可採。
㈥原告另主張原處分所為之10年不予許可期間，系機械性的累
加進入許可辦法第14條第1款與第3款之法律效果，且在第3款的操作上逕為最高期間的限制並未附理由，不僅違反比例原則且構成裁量怠惰云云。惟按：
⒈「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助
於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」行政程序法第7條定有明文，此為比例原則之規定，而所謂比例原則，係指行政機關之行政行為手段與目的，必須合乎比例衡平，否則有違反比例原則；亦即行政行為，須考量其「妥當性」、「必要性－最小損害性」及「手段損害與目的間之均衡－狹義比例性原則」。質言之，所謂妥當性是國家所採取之手段，不論立法或行政行為須以能實現該追求之目的；必要性係指國家所採取之手段如有多種選擇可能時，應以最能達到目的且對人民侵害最輕微之方式為之；狹義比例原則係指欲達成目的所採手段所造成之損害應與欲達成目的之利益間存有衡平妥適，而不過當之關係（最高行政法院104年度判字第342號判決意旨參照）。次按行政裁量係立法者所給予行政機關就法效果決定的空間，裁量有助於行政機關實現個案正義，基於權力分立原則以及憲政機關管轄分工之效率原則，法院就行政機關之裁量權行使，就其行使裁量權所具理由，除非涉及裁量瑕疵或裁量怠情，法院原則上予以尊重，此與就法規構成要件事實之認定，原則上法院有進一步全面審查之權不同，最高行政法院101年度判字第772號判決意旨參照。
⒉查國際交通發達，人流來往頻繁，外來人口進入本國後，
對社會犯罪率、經濟、衛生及社會發展等層面皆有所衝擊，故各國對於外來人口以不同事由入國時，核給不同停留效期，目的即在掌握人流以維持社會穩定與民眾福祉。而為保障本國人民之工作權，外來人口若欲在本國工作須經主管機關許可，故針對外來人口未經許可於本國非法工作，予以一定管制，係為保障本國人民之就業機會，避免妨礙本國之勞動條件與國民經濟。另就犯罪行為而言，為保障本國人民之生命、身體、自由及安全，對於外來人口於本國有犯罪行為，予以一定管制，目的係為維持國家安全、社會安定及保障人民權益。可知，各種違規違常態樣之管制各有其所保護之法益。又不予許可期間係賦予行政機關以直接形成符合法律要求之行政秩序之方式，積極地防患未然，實現阻絕違法於境外之行政目的之權限。倘大陸地區人民在臺曾有多種違規行為者，其再次入臺對國境管理安全及民眾福祉之危害程度顯然較僅單一違規行為者大，其管制時間依違規樣態行為個別計算再予以累計，具有防範及警示大陸地區人民不得入臺從事危害國家安全及公共秩序之作用。
⒊查原告在臺逾期停留4年7個月又11天、從事與許可目的不
符之活動或工作且領有報酬，且經檢察官依刑事訴訟法第253條規定為不起訴處分，已如前述，其違規行為有逾期停留、非法工作及犯罪行為3種。則被告審酌原告違規行為之型態、情節、久暫等因素，參以處理原則第2點第1款、第10款第2目及第11款第1目規定，在臺逾期停留3年以上者，5年不予許可其申請進入臺灣地區；從事與許可目的不符之活動或工作且領有報酬者，3年不予許可其申請進入臺灣地區；經依刑事訴訟法第253條獲不起訴處分者，2年不予許可其申請進入臺灣地區，管制10年不予許可原告申請進入臺灣地區，以遏止行為人再入臺從事危害國家安全及公共秩序之行為，具有正當性，核無裁量怠惰及違反比例原則之情形。
⒋末按所謂理由，是指行政機關獲致結論的原因，理由的說
明所要表達的是行政機關作成決定之重要事實及法律原因。對於理由的敘述，不須鉅細靡遺，只須足使當事人得以知悉獲致結論的理由何在。查原處分已敘明事實及理由，足使當事人得以知悉獲致結論的理由，並無原告所指未附理由之情事。
⒌故原告此部分之主張，均無可採。
㈦至本院107年度訴字第661號判決係屬個案，案情與本件並不
相同，自難比附援引，且非大法庭之裁判，對本案不具拘束力，附此敘明。
五、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分認事用法，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，並求為判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 6 月 24 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 黃 莉 莉法 官 張 瑜 鳳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 6 月 24 日
書記官 陳 圓 圓