臺北高等行政法院判決
109年度訴字第4號110年7月22日辯論終結原 告 林嬌英被 告 連江縣地政局代 表 人 曹爾元（局長）訴訟代理人 韋彰武
黃進能陳奕誠上列當事人間有關土地登記事務事件，原告不服連江縣政府中華民國108年11月7日府行法字第1080044419號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、事實概要：緣原告於民國（下同）108年4月23日，向被告申請連江縣○○鄉○○段○○號（指測暫編地號：000（0）、（0）、（0）、（0）、（0）及（0））公有土地返還登記案，被告以108年1月2日連地丈還字第600號複丈申請書先行辦理指界測量並以108年連地登還字第001380號未登記土地總登記案申請書收件依法予以審查，以108年5月7日連地登字第000119號（下稱原處分）駁回本件登記案之申請，駁回理由略以：
「原告以繼承方式申○○○鄉○○段○○號（指測暫編地號：000（0）、（0）、（0）、（0）（此部分下稱系爭土地）、（0）及（0））公有土地返還登記案，依福建連江地方法院97年度訴字第20號民事判決，該地於民國42年1月間，即有軍方聯勤總部所設立之物資調節處（嗣改稱物資供應處），與原告所附土地四鄰證明書所載占有使用期間『民國37年4月開始至民國54年12月止』以為種地瓜使用恰有競合，保證內容不足採認，以致占有時效未符民法第770條至少10年之規定，核與民法物權編施行法第9條視為所有人規定之要件不相符；且原告所指界申請土地與他人申請之土地全部重疊糾紛，且因兩方申請人未達成協議，法律關係尚屬私權上之爭執，爰依土地登記規則第57條第1項第2、3款及民法第770條之規定予以駁回。」原告就系爭土地部分不服，提起訴願，業經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、系爭土地為原告歷代家族占有使用，原告父親即訴外人林依清至少在37至54年間於上種植地瓜，此有土地四鄰證明書可茲為憑，乃為依時效取得之視為所有人，由原告繼承，是本件依離島建設條例第9條第6項請求登記系爭土地為原告所有。
二、福建省連江地政事務96年12月28日連地所字0000000000號函檢附之96年11月26日協調會議記錄（原告書狀稱此為行政契約，見本院卷一第23頁），被告自應依協調結果辦理，原處分卻未准予申請，顯然違反行政處分與行政契約不併行原則、誠實信用及禁反言原則，嚴重侵害原告之信賴利益。被告一再強調系爭土地於42年1月間，由軍方聯勤總部所設「物資調節處」占有云云，惟有馬祖日報47年新聞照片參照，被告所附空照圖指出，此係馬祖物資供應處之辦公室處所，設置於45年7月。該處當時是軍方野戰醫院與後送排之間的一塊地，當時並無建物等情。
三、並聲明：
（一）訴願決定及原處分關於系爭土地部分均撤銷。
(二) 被告應依原告108年4月23日之申請，作成准許登記原告為系爭土地所有權人之行政處分。
（三）訴訟費用由被告負擔。
參、被告則以：
一、原告本案登記申請書案附由林依雪簽名出具之土地四鄰證明書上明載：被繼承人林依清於37年4月開始至54年12月止，占有本案系爭土地以為種地瓜使用。惟本案系爭土地除軍方自早於42年1月即於上設置「物資調節處」作為本縣戰地政務時期各方物資發放之據點，原告所稱占有系爭土地種地瓜自因軍方進駐而致中斷、而未有繼續占有使用之可能，占有時效自37年4月起至42年1月被軍方占有中斷止，僅4年未滿！此與民法所訂至少應滿10年規定未符，自然不得主張時效取得所有權、亦與視為所有人規定未合，依法不得登記。次查，連江地院97年度訴字第20號民事卷，依卷附資料所示系爭土地（重測前標示為○○○段00地號）當時之土地登記謄本、權狀、65年土地所有權第一次登記聲請原案，均載明管理機關為「物資供應處」；另該案證人鄭秋雲答稱：「被物資處佔用了，拿去蓋房子。」「沒有，因為系爭土地被推平了…，一直到現在沒有再使用系爭土地。」，均可證明系爭土地為物資供應處所在。另系爭土地之位置，按連江地院97年度訴字第17及20號民事判決：○○段0地號土地已於65年5月22日登記為連江縣政府所有，物資供應處則為該土地之管理機關，……其上建物興建於56年，……建物由物資供應處移撥，且物資供應處前身為物資調節處，於42年1月成立……」。綜上所述，物資供應處為連江縣政府所轄機關，其供於何處自當以縣府所敘為準。系爭土地連江縣政府已指明為原物資供應處坐落所在，而該處前身為42年間即成立之物資調節處，是故原告主張37年4月開始占有至54年12月止，其自42年1月起為不可能，原處分據此駁回原告所請求自屬合法允當。另原告提出之馬祖日報新聞照片，經函洽經馬祖日報社並無該張照片相關資料，亦即無從查知該照片是否為該報所攝及拍攝日期。
二、另原告指界範圍與他申請人糾紛、界址因而重疊且未達成協議者，自係上開「私權爭執」無疑，依法亦為不得登記之屬。據此－被告依土地登記規則第57條相關規定予以作成駁回行政處分，誠為依法行政原則之落實等語，資為抗辯。
三、並聲明：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出土地複丈及標示變更登記申請書（見本院卷一第35至37頁）、被告108年5月7日連地登駁字第000119號駁回通知書（見本院卷一第91頁）、連江縣政府108年11月7日府行法字第1080044419號訴願決定（見本院卷一第101至105頁）、土地四鄰證明書（見本院卷一第107、163至165頁）、繼承系統表（見本院卷一第45頁）、遺產分割協議書（見本院卷一第47頁）、連江縣地政事務所土地糾紛協調會議紀錄（見本院卷一第147至149頁）、空照示意圖（見本院卷一第231至233頁）等訴願卷所附證物為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：原告主張依照離島建設條例第9條第6項規定，請求辦理系爭土地登記，有無理由？原告是否可證明系爭土地係原告祖遺土地，而基於「視為所有人」林依清之繼承人地位申請發還登記？
伍、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）按，離島建設條例第9條第6項前段、第7項規定：「（第6項）馬祖地區之土地，自民國38年起，非經有償徵收或價購等程序登記為公有，致原土地所有人或合於民法物權編施行法第9條規定之視為所有人或其繼承人喪失其所有權，土地管理機關已無使用土地之必要者，應自本條例中華民國102年12月20日修正施行之日起5年內，依原土地所有人、視為所有人或其繼承人之申請返還土地；……。（第7項）前項返還土地實施辦法由行政院定之。」行政院依此授權訂定返還實施辦法，其中，第4條規定：「（第1項）申請人申請返還土地案件，應提出下列文件：一、土地複丈申請書及登記申請書。二、登記原因證明文件。
三、申請人身分證明文件。四、其他依法令應提出之證明文件。（第2項）申請人為原權利人之繼承人時，並應提出土地登記規則第119條規定之文件。」第5條規定：「（第1項）前條第1項第2款所稱登記原因證明文件，指下列文件之一：一、被政府機關登記為公有前持有之土地所有權狀或契據。二、連江縣地政機關62年7月31日成立前，已依民法完成時效取得之證明文件。三、其他足以證明取得所有權之有關文件。（第2項）前項第2款之證明文件，得由占有期間1人以上之四鄰證明人或村（里）長出具證明書證明之。該四鄰證明人，於占有人占有期間，需繼續為該占有地附近土地或房屋之所有權人或使用人。（第3項）出具證明書之四鄰證明人或村（里）長，於被證明之事實發生期間，應設籍於申請返還土地所在或毗鄰之村（里）且具有行為能力。證明書應載明係證明人親自觀察之具體事實，而非推斷之結果，證明人並應親自到場或檢附其印鑑證明書。證明人證明之占有期間戶籍如有他遷之情事者，申請人得另覓證明人補足之。」第8條：「（第1項）申請返還土地案件，經審查結果，有土地登記規則第56條各款情形之一者，應通知申請人於接到通知書之日起15日內補正；有土地登記規則第57條第1項各款情形之一者，應以書面敘明理由及法令依據駁回。（第2項）申請人不服前項駁回者，得依訴願法規定提起訴願。駁回之事由涉及私權爭執者，申請人並得訴請司法機關裁判。」第9條：「申請返還土地案件，經審查無誤者，應公告6個月，並通知土地管理機關，期滿無人提出異議者，由該管地政機關以發還為登記原因，辦理土地所有權移轉登記，辦竣後以書面通知原土地管理機關。」。
（二）民法第769條、第770條規定「以所有之意思，20年間和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產者，得請求登記為所有人。」「以所有之意思，10年間和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產，而其占有之始為善意並無過失者，得請求登記為所有人。」民法物權編施行法第3條：「（第1項）民法物權編所規定之登記，另以法律定之。（第2項）物權於未能依前項法律登記前，不適用民法物權編關於登記之規定。」第9條：「依法得請求登記為所有人者，如第3條第1項所定之登記機關尚未設立，於得請求登記之日，視為所有人。」。
（三）基此可知，自國民政府38年播遷來台，馬祖地區實施戰地政務，該地區土地多有非經有償徵收或價購等程序登記為公有，致原土地所有人或合於民法物權編施行法第9條規定之視為所有人或其繼承人喪失其所有權；是如土地管理機關已無使用土地之必要者，原土地所有人、視為所有人或其繼承人得於102年12月20日起5年內申請返還土地。易言之，連江縣地政機關62年7月31日成立前，原土地所有權人（含視為所有人及繼承人）無從踐行登記，權屬不明，是辦理土地總登記時，多因此登記為國有，於人民權利不無侵害。是故，有離島建設條例第9條之設，希藉土地所有權人在特定期間內以一定證明文件之提出，向地政機關申請，公告徵求異議等程序踐行，替代土地私權登記時本應具之嚴格私權證明要求，逕為土地所有權之發還登記，以達還地於民之政策；而此「發還登記」，其實相當於「形成」土地所有權屬之「原始登記」，乃為土地法之例外規定。
（四）第按，土地總登記後，土地權利有移轉、分割、合併、設定、增減或消滅時，應為變更登記，為土地法第72條所規定。同法第37條第2項並明定：「土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規則，由中央地政機關定之。」據此授權，中央地政機關內政部頒訂有土地登記規則，該規則第57條第1項第2款規定，依法不應登記者，登記機關應就其申請以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請。此規定於具體個案適用上，登記機關對於申請登記所提出之文件是否與登記事由相符，或是否足夠證明登記事由之真實，究係採實質審查抑或形式審查，因人民請求土地登記之原因而有異。原則上，如權利人及義務人因私法原因協同申請登記者，土地權利之得喪變更發生於申請人間，土地登記機關就此申請只須採行「形式審查原則」，確認協同者所提出申請文件形式之真正即可，不涉及於權利義務得喪變更實質內涵之審查，以符合私法自治之原則。如由權利人或登記名義人單獨申請者，則並非將一個已經存在並登載於土地登記簿上之物權於權利義務人間移轉，而係由登記機關將原未登載於土地登記簿上之物權予以原始登記，具有國家承認該等物權實質內涵並予以形成之效力，受理申請之地政機關當必須依「實質審查原則」，就申請案件是否該當登記要件，進行實體之調查以決定是否許可登記，如有未合者，應駁回登記申請。
（五）承此以論，離島建設條例第9條關於土地發還登記之規定，既是相當於「形成」土地所有權屬之「原始登記」，則返還實施辦法第4條第1項第2款、第5條第2項所謂「四鄰證明書」之提出，當非僅形式上由申請發還登記土地附近土地或房屋之所有權人或使用人出具即認符合要件，受理登記申請之機關就該四鄰證明書所保證之內容，仍應予以實質審查。
二、經查：
（一）原告主張依「離島建設條例第9條第6項規定申請返還系爭土地」（見言詞辯論筆錄，本院卷二第91頁），然其前提乃是在102年12月20日修正施行之日起五年內(即107年12月20日前）申請，且必須原告為系爭土地之「原土地所有人或合於民法物權編施行法第9條規定之視為所有人或其繼承人」，惟本件原告於108年4月23日申請返還系爭土地之登記，顯已逾「離島建設條例第9條第6項」之可請求期間，合先敘明。
（二）原告主張其為系爭土地之「視為所有人」林依清之繼承人，無非以訴外人林依雪所出具證明原告「37年4月起至54年12月」和平公然占有系爭土地之四鄰證明書為憑。惟物資調節處（嗣更名物資供應處）於42年1月成立後，縱使曾經位於馬祖福沃（福澳），但可能是物資調節處之倉庫或辦事處，仍極可能亦占用系爭土地，只是在56年前，沒有在系爭土地上完成現有之建物而已，何況原告不能證明「野戰醫院沒有占用系爭土地」，則無論物資調節處於何時接管野戰醫院（即系爭土地），原告於42年後已無法占有使用系爭土地，原告所附土地四鄰證明書所載占有使用期間「37年4月開始至54年12月止」內容不足採認。況依原告之母陳贈金在連江縣政府97年9月11日調處時之陳述，可知原告家族自45年開始才「以所有意思占有」系爭土地，原告復未舉出其他任何證據證明，本院自無從認定系爭土地係原告祖遺土地，亦不能認定原告自祖先時起即已經占用系爭土地至42年（馬祖物資調節處成立）止。
（三）又福建省連江地政事務所96年11月26日協調會議結果（下稱協調會議結果），連江地政事務非協調當事人，僅就針對「陳贈金、曹依玉指界範圍重疊」之事項加以協調，以辦理後續之審核事項，非謂連江地政事務所已同意將系爭土地返還登記予原告。原告主張被告未依協調會議結果未將系爭土地逕返還登記予原告，違反行政處分與行政契約不併行原則、信賴保護原則，誠實信用及禁反言原則，尚不足採。
（四）綜上各節，經被告實質審查，因原告提出之四鄰證明書，未能確實證明原告家族於上開期間確實占有系爭土地。原處分因此否准原告基於系爭土地「視為所有人」林依清繼承人地位申請發還，並無不合。至原告所指界申請土地與他人申請之土地是否重疊而有私權上之爭執？與本件結論無影響，已無審究之必要。
三、從而，原告主張均無可採。原處分否准原告申請，訴願決定遞予維持，均無不合，原告仍執前詞，求為撤銷，並請求判命被告應依原告108年4月23日之申請，作成准許登記原告為系爭土地所有權人之行政處分，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 8 月 5 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 楊得君
法 官 侯志融法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 8 月 5 日
書記官 李依穎