臺北高等行政法院判決
109年度訴字第401號110年3月25日辯論終結原 告 陳克明
陳林愛治陳志斌陳怡伶陳謝美蓉陳昭蓉陳培陳思廷共 同訴訟代理人 楊進興 律師被 告 新北市政府代 表 人 侯友宜（市長）住同上訴訟代理人 謝秀琳
許書騰上列當事人間收回被徵收土地事件，原告不服內政部中華民國109年3月24日台內訴字第1090011005號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：
（一）本件行政訴訟起因於新北市○○區○○段○○○○○號（重測前為改制前臺北縣○○鎮○○段○○○段000000000000號）土地（下稱「系爭土地」），原為陳朱鳳及原告共同被繼承人陳垗章分別共有，應有部分比例各2分之1，民國42年7月15日由被告改制前的臺北縣政府（下稱「被告」）依實施耕者有其田條例（82年7月30日廢止）予以徵收（下稱「系爭徵收」），並放領予訴外人陳滛池（下稱「佃農陳君」），但之後因佃農陳君承領後欠繳地價逾期，由被告依同條例第30條規定收回放領，並於47年4月18日移轉登記為國有。原告陳克明、陳林愛治、陳志斌、陳怡伶、陳昭蓉、陳培、陳思廷（下稱「原告陳克明等7人）於108年3月18日提出申請書，主張系爭土地因佃農陳君未於期限內繳清地價致放領被撤銷，未依原徵收計畫供佃農耕作使用，依現行土地法第219條規定及土地徵收條例第49條、第50條等規定，申請照原價收回被徵收的系爭土地，或撤銷、廢止對系爭土地的系爭徵收（下稱「系爭申請」）。被告經函請內政部釋疑後，以108年7月19日新北府地籍字第1081335746號函（下稱「前處分」）復原告陳克明等7人，系爭申請與土地法第219條第1項或土地徵收條例第49條及第50條規定情形有別，無前開規定之適用，而予否准。原告陳克明等7人不服前處分提起訴願，經內政部以108年9月23日台內訴字第1080054847號訴願決定（下稱「前訴願決定」），以前處分關於申請收回被徵收之系爭土地部分，應以「原核准徵收機關」為准駁機關，但被告無核准徵收權限，無自為處分權責為由，決定撤銷前處分關於申請收回系爭土地部分，命被告於一個月內另為適法之處理；至於系爭申請關於申請撤銷或廢止系爭徵收部分，則於訴願決定理由中，敘明該部分申請移轉管轄由內政部地政司辦理。
（二）之後原告陳謝美蓉參加於系爭申請程序為當事人，被告並向內政部函報而查明系爭土地確是由被告依實施耕者有其田條例第17條規定，而核定系爭徵收的耕地，原核准徵收機關為被告無誤，便再以「依實施耕者有其田條例徵收的土地，無土地法第219條第1項規定之適用」，以及「縱有該規定適用，也逾請求權時效期限，請求權利已因時效完成而消滅」等為理由，以109年1月9日新北府地籍字第1090023623號函（下稱「原處分」），否准原告系爭申請有關收回系爭土地之請求（下稱「系爭收回土地申請」）。原告對原處分仍有不服，提起訴願遭決定駁回，於是提起本件行政訴訟。
二、原告主張要旨及聲明：
（一）系爭土地於徵收後放領交由佃農陳君承租耕種，嗣後因佃農陳君未於期限內繳清地價，故於47年4月14日將系爭土地以「撤銷放領」收回移轉登記為國有。但實施耕者有其田條例並未明文規定政府收回耕地後應如何處理，故應回歸適用早於該條例制定施行的土地法第219條規定。系爭土地既未依照原計畫供佃農承租耕作使用，並已將系爭土地放領撤銷而回復至已徵收、未放領的狀態，且未重行放領，與土地法第219條規定情形已屬相當，原告為系爭土地原所有權人陳垗章的繼承人，自得依土地法第219條規定，請求照原價收回已被徵收的系爭土地。至於原處分所稱耕者有其田的徵收是為達成階段性農地改革的政策目標，顯然也是為當時時空背景下的公益而為。系爭土地由政府強制徵收後既然未再重行放領，且農地改革階段性目標已完成而不再辦理放領，就應將系爭土地返還，而非逕行沒收為國有，搶奪民財。
（二）有關土地法第219條第1項之請求權時效起算日，經司法院釋字第763號解釋有違保障人民財產權之意旨而失效，本件應認為時效尚未起算。因被告從未通知或公告系爭土地是否有依原定計畫放領予佃農耕作，且其撤銷放領並逕行移轉國有，也未通知原土地所有權人，人民無從知悉，亦無從判斷是否行使收回土地請求權，故請求權時效不能開始進行，無請求權時效完成的問題。
（三）聲明：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.被告應依原告系爭收回土地申請，作成將系爭土地應有部分比例2分之1由原告照原徵收價額收回由原告公同共有的行政處分。
三、被告答辯要旨及聲明：
（一）被告於42年7月15日依實施耕者有其田條例徵收系爭土地，是基於特殊政策目的之公權力行為，並無土地法第208條及土地徵收條例第3條規定所稱「徵收計畫」或「興辦事業計畫」的概念。且系爭土地放領予佃農陳君耕作即已達成扶植自耕農之目的，放領後雖因故收回，依實施耕者有其田條例第29條規定，僅生是否另行或重行放領問題，並無從適用行為時即78年12月29日修正前之土地法第219條規定，自也無司法院釋字第763號解釋的適用。原告各主張顯屬對法令誤解，並不可採。況縱有行為時土地法上開規定的適用，系爭土地徵收後同日放領登記予承領人，即無不依核准計畫使用，或徵收完畢一年後不實行使用的情形，也不符合行為時土地法第219條規定的收回土地要件。退步言，行為時土地法上開收回土地請求權時效期間15年，系爭土地原所有權人自43年1月5日徵收補償發給完畢1年後起算，至遲應於59年1月5日前提出系爭收回土地申請，但原告於108年3月18日始提出系爭收回土地申請，顯逾15年請求權時效期限，請求權已因時效完成而消滅。
（二）聲明：原告之訴駁回。
四、前提事實：如爭訟概要欄所載之事實，有系爭土地的土地建物查詢資料（見訴願卷第79頁）、系爭土地土地臺帳、連名簿、土地登記簿（見本院卷第27-39頁）、新北市樹林地政事務所109年12月29日新北樹地登字第1096199560號函復本院說明系爭土地依實施耕者有其田條例徵收前之所有權屬關係，及徵收放領後收回放領移轉登記國有情形（見本院卷第297-298頁）、被告45年10月27日（肆伍）北府地三字第113701號令（下稱「被告收回放領耕地令」）決定因佃農陳君欠繳承領地價收回系爭土地（見同卷第233-234頁）、被告依實施耕者有其田條例第30條規定收回系爭土地後，辦理移轉登記國有函（見同卷第235頁）、陳垗章繼承系統表、全戶戶籍謄本、原告戶籍謄本（見同卷第131-156頁）、系爭申請的申請書（見訴願卷第85-88頁）、內政部以108年5月28日台內地字第1080262877號函復被告所請釋疑的函釋（見同卷第101-102頁）、前處分（見原處分卷第85-86頁）、前訴願決定（見訴願卷第103-106頁）、內政部函復說明被告為系爭土地前依實施耕者有其田條例規定核定徵收機關之108年12月26日台內地字第1080079798號函（見同卷第107頁）、原處分（見本院卷第41-45頁）、訴願決定（見同卷第49-55頁）等在卷可供查對屬實。
五、爭點：
（一）系爭土地前依實施耕者有其田條例徵收放領，事後收回放領後未再另行放領至今，原土地所有權人是否可依行為時土地法第219條規定，向被告申請照原徵收價額收回系爭土地？
（二）若系爭土地原所有權人於（一）情形可依行為時土地法第219條規定，請求收回系爭土地者，其請求權是否已罹於時效而消滅？
六、本院的判斷：
（一）按「人民之財產權應予保障，憲法第15條定有明文。惟基於憲法第23條、第108條第1項第14款及第143條第1項前段規定之意旨，國家為公用之需要，得依法徵收人民之土地。土地徵收後，需用土地人，即應在一定期限內，依照核准計劃實行使用，以防止徵收權之濫用，而保障人民私有土地權益。故土地法第219條規定：『徵收私有土地後，不依核准計劃使用，或於徵收完畢1年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地』。上述規定所謂『不依核准計劃使用』或『不實行使用』，應依徵收目的所為土地使用之規劃，就所徵收之全部土地整體觀察之，在有明顯事實，足認屬於相關範圍者，不得為割裂之認定，始能符合公用徵收之立法本旨。」司法院釋字第236號解釋理由參照。同院釋字第763號解釋理由並更進一步闡釋稱：「憲法第15條規定人民之財產權應予保障，旨在使財產所有人得依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，免於遭受公權力或第三人之侵害，以確保人民所賴以維繫個人生存及自由發展其人格之生活資源（本院釋字第596號、第709號及第732號解釋參照）。人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制，並為憲法第143條第1項所明定。國家因公用或其他公益目的之必要，固得經由法定程序徵收人民之土地，惟徵收人民土地，屬對人民財產權最嚴重之侵害手段，基於憲法正當程序之要求，國家自應踐行最嚴謹之程序。此程序保障不僅及於徵收前……，並及於徵收時……至土地徵收完成後，是否亦有正當程序之適用，則須視徵收完成後，原土地所有權人是否仍能主張憲法財產權之保障而定。按土地徵收後，國家負有確保徵收土地持續符合公用或其他公益目的之義務，以貫徹徵收必要性之嚴格要求，且需用土地人應於一定期限內，依照核准計畫實行使用，以防止徵收權之濫用，而保障人民私有土地權益（本院釋字第236號解釋參照）。是徵收後，如未依照核准計畫之目的或期限實行使用，徵收即喪失其正當性，人民因公共利益而忍受特別犧牲之原因亦已不存在，基於憲法財產權保障之意旨，原土地所有權人原則上即得申請收回其被徵收之土地，以保障其權益。此項收回權，係憲法財產權保障之延伸，乃原土地所有權人基於土地徵收關係所衍生之公法上請求權，應受憲法財產權之保障。……系爭規定（按，即現行土地法第219條第1項規定）明定：『私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地︰一、徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。』…係人民憲法上收回權之具體落實……」等語明確。綜合上述憲法解釋意旨可知：
1.為落實憲法對人民私有土地財產權的保障，必須貫徹徵收必要性的嚴格要求，以避免國家徵收權的濫用，故私有土地在經徵收後，如果未依照核准徵收之公益目的或期限實行使用，人民因公共利益而忍受特別犧牲的原因便不復存在，徵收喪失其正當性，基於憲法財產權保障的意旨，原則上原土地所有權人就得以申請收回其被徵收的土地，享有憲法保障財產權所衍生的土地收回請求權。而兩號憲法解釋標的之系爭規定，即35年4月29日修正公布並施行之土地法第219條，及現行土地法第219條第1項規定，就是人民憲法上土地收回請求權的具體落實。
2.考諸土地法於19年6月30日制定公布，25年3月1日施行當時，同法第351條就有意旨相同的規定：「徵收之土地，不依核准計劃使用或於徵收完畢1年後不實行使用者，其原土地所有權人得要求照原徵收價額，買回其土地。」，並於35年4月29日修正公布全文時，移列至同法第219條，再於78年12月29日修正公布時，將上開條文修正為「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管市、縣地政機關聲請照徵收價額收回其土地：一、徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。」，並增列現行同條第2項、第3項規定（上開修正條文則列為同條第1項），並於89年1月26日修正公布時，配合地方行政區劃改制，修正第1項、第2項所稱「地政機關」的用語，並增列現行第4項關於優先購買權的相關規定。綜言之，土地法自25年間制定施行起，恆有體現受憲法保障之土地收回請求權的具體規定，該規定具有憲法位階基本權利的意義，其適用與否，事關憲法上土地收回請求權的實現，便不得無正當理由而為恣意的差別待遇，致違反平等原則而對此基本權利形成違憲侵害。
3.惟本件系爭土地於42年間由被告依實施耕者有其田條例徵收放領予佃農陳君，之後於47年4月18日收回放領土地，因而衍生兩造對是否適用土地法第219條規定而得收回土地之爭議。依此，應以35年4月29日修正公布施行之土地法第219條規定，為應適用之行為時法，合先敘明。
（二）42年1月26日公布、同年月29日施行的實施耕者有其田條例，是為實施耕者有其田而制定施行，此參該條例第1條第1項規定之立法目的即明。而耕者有其田的實施，則是因該條例制定施行當時，臺灣經濟倚重農業生產，農業人口佔就業人口半數以上，大多數的農業生產者為僱農、佃農及半自耕農，但農地資源集中於少數地主手中（司法院釋字第580號解釋理由參照）。故為落實憲法第143條第4項規定，有關「國家對於土地之分配與整理，應以扶植自耕農及自行使用土地人為原則，並規定其適當經營之面積」，以及憲法第153條第1項規定，有關「國家為改良農民生活，增進其生活技能，應制定保護農民之法律，實施保護農民之政策」等憲法委託意旨，扶植佃農及僱農等現耕農民之經濟生活，透過農地所有權適度分配予農業實際生產者的農地資源合理分配，提高農業生產誘因，刺激農業經濟發展等公益目的，方制定實施耕者有其田條例。透過依循同條例第2章規定而對地主出租耕地的徵收，以及依同條例第3章規定將徵收後之耕地放領由現耕農民等措施，以達成上述土地改革與農業經濟改良之公益目的。因此：
1.依實施耕者有其田條例第2章規定徵收耕地，實為土地法第209條所定，國家以特別法律之規定，為實施國家農業經濟政策，而對私有土地施行的徵收。換言之，依實施耕者有其田條例第2章規定徵收耕地者，就是為上述農地經濟之公益目的所必要，對人民（地主）土地財產權的徵收，參照司法院釋字第236號、第763號解釋意旨，為免國家徵收權的濫用，私有耕地因此徵收後，如果未依照上述徵收公益目的而實行使用，原耕地地主因公共利益而忍受特別犧牲的原因不復存在，徵收喪失其正當性，基於憲法保障財產權效力所衍生，地主本享有憲法位階的徵收土地收回請求權，得向核辦徵收的地政機關（最高行政法院前91年10月份庭長法官聯席會議決議參照），申請收回前被徵收的土地，自應適用行為時體現上開憲法土地收回請求權的土地法第219條規定，辦理土地收回請求權行使的相關事宜。
2.況且，依實施耕者有其田條例第1條第2項規定：「本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」，依該條例辦理耕地徵收、放領、承領，如前所述，實為本於土地法之特別規定而對私有土地辦理徵收與公益目的使用，實施耕者有其田條例未特別有所規定者，自當回歸適用普通法即土地法之相關規定。而綜觀實施耕者有其田條例之規定，對於耕地依該條例規定辦理徵收後，若未依此條例所定公益目的實行使用者，原耕地所有人應如何行使其憲法上土地收回請求權，未有特別之規定，自應適用普通法即行為時土地法第219條之規定，使原耕地所有人得以行使其徵收土地收回請求權，以落實憲法對其財產權之保障。
3.至於行為時土地法第219條所謂「不依核准計劃使用」或「不實行使用」，則「應依徵收目的所為土地使用之規劃，就所徵收之全部土地整體觀察之，始符合公用徵收之立法本旨。」司法院釋字第236號解釋也有闡明。而：
(1)依實施耕者有其田條例徵收私有耕地，其徵收後土地使用之規劃目的，參酌前述對實施耕者有其田條例之立法目的、緣起與功能的相關闡述，是要透過徵收後再放領予佃農、僱農等現耕農民承領後自任耕作，以達成農地資源合理分配、扶植現耕農民經濟生活、提高農業生產誘因及刺激農業經濟發展等公益目的。依此，耕地依該條例徵收後，未實際放領與現耕農民從事自任耕作使用者，因規劃應受此等農業經濟政策扶植的對象，實際並未承領耕地耕作從事農業生產，無從達成徵收耕地所欲實踐前述農業經濟之公益目的，自已該當行為時土地法第219條規定所稱土地徵收後「不實行使用」、「不依核准計劃使用」之情節，而得申請收回土地。至於此處所謂「核准計劃」，由於依實施耕者有其田條例而徵收土地者，如前所述，實為土地法第209條所指，為實施國家農業經濟政策，直接依法律特別規定之授權，而對私有土地施行徵收，依該條例規定為此目的進行徵收，就是依國家政策之計劃，由法律直接核准的徵收，不依實施耕者有其田條例規定之徵收公益目的為放領使用，就合致於行為時土地法第219條所稱「不依核准計劃使用」，不因實施耕者有其田條例的徵收，無須依土地法第5編第2章規定擬定徵收土地計畫書報經核定，就謂不合於土地法上開規定「不依核准計劃使用」的概念，因而無從予以適用。
(2)同理，實施耕者有其田條例第4章「限制」章節中，為防杜耕者有其田之政策目的無法貫徹，於該條例第29條、第30條定有政府得收回放領耕地的相關規定。然而，既然此二條文就在貫徹耕者有其田之政策〔改制前行政法院（現為最高行政法院）前49年判字第55號判例亦有類同意旨〕，政府收回耕地登記為國有土地後，當依同條例規定另行放領予現耕農民耕作，始得認有依徵收規劃之目的而實行使用或開始使用；故倘若政府收回放領之耕地以後，卻遲未另行放領，不實踐原徵收耕地之公益目的者，原耕地地主因公益而忍受特別犧牲的原因，同樣不復存在，當也符合行為時土地法第219條規定所稱徵收後「不實行使用」、「不依核准計劃使用」的情事，原土地所有權人亦應享有憲法上的土地收回請求權，得申請收回政府所收回放領後，未再另行放領的土地。如此對行為時土地法第219條上開要件採合憲、合目的性解釋，毋寧才符合憲法保障財產權及土地法該規定的規範本旨。
(3)至於政府將實施耕者有其田而徵收之土地放領後，因可歸責於承領農民的原因，而須依實施耕者有其田條例第29條或第30條規定收回放領，此情雖非可歸責於政府，且縱使確曾放領耕地予現耕農民承領，而可謂於收回放領前一定期間內，曾有依法定徵收計畫開始實行公益目的使用的事實。然而，政府收回放領後，無事實上障礙阻其不得另行放領，卻遲遲怠未另行放領者，原徵收土地之公益目的猶未得實現，從憲法保障財產權的觀點而言，仍有藉由土地收回請求權避免國家濫用徵收權的必要，且此狀態下之徵收公益未獲落實，是因政府遲未放領所造成，並非適用行為時土地法第219條規定，容許土地原所有權人收回土地所致。因此，不論就土地收回請求權制度之存在以避免濫行徵收、保障憲法財產權之目的，抑或就徵收耕地原公益目的之實踐而言，依實施耕者有其田條例第29條或第30條規定收回放領後，政府遲未另行放領耕地者，均無因此得以差別待遇，否認耕地原所有權人得行使土地收回請求權，而使政府得以偏離原徵收公益目的，將被徵收土地移作其他經濟利用的正當理由。且89年2月2日公布，同年月4日才施行之土地徵收條例，雖非行為時得以適用之法律，惟參酌同條例第9條第1項第3款規定：「被徵收之土地，除區段徵收及本條例或其他法律另有規定外，有下列情形之一者，原土地所有權人得於徵收公告之日起20年內，向該管直轄市或縣(市)主管機關申請照原徵收補償價額收回其土地，不適用土地法第219條之規定：……三、依原徵收計畫開始使用後未滿5年，不繼續依原徵收計畫使用者。」也有相近意旨的明確規範，對於土地曾依原徵收計劃開始使用，但未繼續依原徵收計劃使用者，同樣賦予土地原所有權人有收回土地的權利。另參照司法院釋字第743號解釋（有關為捷運用地徵收之土地不得未經法律授權移作聯合開發用地之解釋案）意旨，國家依法徵收人民土地，雖取得土地所有權人地位，然其與一般土地所有權人得自由使用、收益、處分及行使其他土地權利者並不全然相同。其徵收既基於特定公益目的，為免徵收權力遭濫用，未經法律明確的授權規定，國家不得將被徵收土地移作其他經濟利用。在此前提下，實施耕者有其田條例既未有特別之授權規定，容許政府在收回放領耕地後，就該徵收取得的耕地，在另行放領予現耕農民之外，得將土地移作其他經濟利用，在政府怠於另行放領甚而將土地移作其他經濟利用時，已偏離原徵收公益目的為使用，無異於違憲侵害原土地所有權人的財產權，自應容許原土地所有權人得行使土地收回請求權。
(4)是故，內政部雖以108年5月28日台內地字第1080262877號函（下稱「系爭內政部函釋」）復被告，解釋稱：「……說明：……二、按實施耕者有其田條例（以下簡稱本條例）中所為之徵收……係基於特殊政策目的之公權力行為，而與現有土地法第208條……規定合於公益原則始得辦理徵收之意義，尚有不同……三、次依本條例徵收之標的，未有須經政府核准徵收計畫或依限開始使用之情形，是徵收土地放領移轉予現耕農民耕作，已達成扶植自耕農之政策目的，爰無所謂不依徵收放領目的使用之情事。……四、故旨揭案件（按，即放領後又因故依法收回耕地，但未另行放領之情形），與土地法第219條第1項……之收回……情形尚屬有別，應無前開規定之適用。」等語（見訴願卷第101-102頁），經核此等解釋性行政規則，一方面將依實施耕者有其田條例所為之徵收，錯解為基於所謂「特殊政策目的」，而偏離徵收本應遵循公益必要性原則始屬合憲的憲法要求，另方面則無正當理由對具有憲法財產權位階的土地收回請求權之行使，構成恣意的差別待遇，已屬對此憲法基本權利違反平等原則的違憲侵害，系爭內政部函釋既有上述違憲瑕疵，本院自不受其拘束而不予適用。被告辯稱依實施耕者有其田條例徵收土地是基於特殊政策目的之公權力行為，無「徵收計畫」或「興辦事業計畫」概念，故無從適用行為時土地法第219條規定等語，容屬對本條規定的誤會，並不可採。
(5)至於前述情形下，如何認定政府在依法收回放領後，有遲未另行放領，而使徵收之土地偏離原徵收公益目的而移作其他經濟利用的情事，鑑於行為時土地法第219條規定，關於原土地所有權人收回土地請求權，有以「徵收完畢1年後不實行使用」為其要件情形，而政府依實施耕者有其田條例放領土地後，又為貫徹該條例之公益目的，依法收回放領而再有遲未另行放領之情形，該怠於實行徵收公益使用發生於依法收回放領之後，而非甫徵收完畢時，故在解釋、適用上開規定時，應以政府依實施耕者有其田條例規定收回放領土地1年後，仍不依同條例規定另行放領而實行公益使用者，方得由原土地所有權人依行為時土地法第219條規定行使其土地收回請求權，申請照原徵收價額買回其土地。
（三）為落實憲法對財產權保障，土地經國家依法徵收後，如未依原徵收之公益目的或期限實行使用者，原土地所有權人應得依行為時土地法第219條規定行使土地收回請求權，已如前述。關於此等受憲法財產權所保障的公法上請求權，其請求權時效，行為時土地法第219條並未如現行同條第1項或前述土地徵收條例第9條規定，設有5年或20年的時效期間規定，且行政程序法於88年2月3日才制定公布，90年1月1日才開始施行，該法第131條所定公法上請求權時效期間，也非行為時有效施行的法律，無得適用。然而，時效制度與人民權利義務有重大關係，且其目的在尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，與公益有關（司法院釋字第474號解釋理由參照），行為時土地法及其他可作用行政法律關係的普通法法典，既然均未就土地收回請求權之消滅時效期間有所規範，應屬立法疏漏所形成的法律漏洞，應類推適用民法第125條規定，以15年為此公法上請求權消滅之期間。另關於消滅時效期間的起算，如前所述，以行為時土地法第219條規範架構而言，在認定政府怠於徵收公益使用而得行使土地收回請求權時，就政府曾經依法放領，但依實施耕者有其田條例第29條、第30條規定收回放領的情形，則應以「政府依實施耕者有其田條例規定收回放領土地屆滿1年」，起算其請求權之消滅時效，並類推適用民法第125條規定，其請求權於經過15年間不行使即告屆滿而消滅。至於司法院釋字第763號解釋雖闡述現行土地法第219條第1項規定逕以客觀上「徵收補償發給完竣屆滿1年之次日」為收回權之時效起算點（下稱「現行土地法時效客觀起算標準」），未規定該管直轄市或縣（市）主管機關就被徵收土地之後續使用情形，應定期通知原土地所有權人或依法公告，致其無從及時獲知充分資訊，俾判斷是否行使收回權，不符憲法要求之正當行政程序，於此範圍內，有違憲法第15條保障人民財產權之意旨，應自該解釋公布之日（107年5月4日）起2年內檢討修正。但：參酌該號解釋理由第5、6段已釋明：「……有關機關應於本解釋公布之日起2年內，基於本解釋意旨，妥為檢討修正。增定通知義務時，為兼顧人民財產權之保障及法律關係安定性之要求，應依通知義務是否履行，分別規定短期或長期之合理時效期間。至於該短期及長期時效期間，應如何相互配合，則屬立法裁量之範圍。於本解釋公布之日，原土地所有權人之收回權時效尚未完成者，時效停止進行；於該管直轄市或縣（市）主管機關主動依本解釋意旨通知或公告後，未完成之時效繼續進行；修法完成公布後，依新法規定。……」顯見：
1.司法院釋字第763號解釋在兼顧人民財產權之保障及法律關係安定性之要求下，並未否定土地收回請求權之時效期間，在個案事實上得以現行土地法時效客觀起算標準，起算其消滅時效之期間。此由該號解釋只就解釋公布時，已經開始起算而時效尚未完成者，諭令於主管機關通知或公告，或新法修正公布施行前，停止時效的進行。但就時效已依現行土地法時效客觀起算標準開始起算，並已時效完成者，則未特別基於憲法財產權的保障，闡述土地收回請求權時效視為不完成，或者溯及地不予起算或重行起算的整體解釋意旨，即可明瞭。尤其該號憲法解釋要求有關機關基於解釋意旨妥為檢討修正，增定通知義務時，也提及為兼顧人民財產權保障及法律關係安定性，應依通知義務是否履行，分別規定短期或長期的合理時效期間。換言之，依憲法解釋所期待修法後合憲的法律秩序，為兼顧法律關係安定性要求，即使機關未曾履行通知義務，時效期間仍得起算，只是應採長期的合理時效期間，以認定時效是否完成而權利消滅。由此更能佐證司法院釋字第763號解釋並未否定在土地法第219條有關土地收回請求權的時效起算，在依解釋意旨修正前，仍得參照現行土地法時效客觀起算標準予以起算，而在解釋公布前因此起算而時效完成者，此等土地收回請求權長期不行使而歸於消滅的安定法律秩序，已為司法院釋字第763號解釋承認其合憲性。
2.同理，行為時土地法第219條之土地收回請求權，在類推適用民法15年消滅時效期間的情形下，相對於所得類推適用的民法第1編第6章消滅時效期間的各類安排，應屬長期的時效期間，且行為時土地法第219條之土地收回請求權，雖與現行土地法第219條第1項規定近似，所稱「徵收完畢1年後」，或於實施耕者有其田條例徵收放領後，因故收回放領的情形，如前所述，應分別以「徵收完畢屆滿1年」、「政府依實施耕者有其田條例規定收回放領土地屆滿1年」等，為時效期間的起算。此等在行為時土地法第219條規範架構下的消滅時效期間起算，性質上與現行土地法第219條第1項規定相同，都屬客觀的起算標準，並不以主管機關通知原土地所有權人或有所公告為必要，也不論原土地所有權人主觀上是否知悉請求權得以行使。然而，即使如此，參照前述有關司法院釋字第763號兼顧法律關係安定性要求，對時效期間已開始起算並完成，權利已罹於時效消滅的法律秩序，仍屬合憲法律秩序的說明，以行為時土地法第219條規定上述時效期間起算後，如已經過15年的長期合理時效期間而時效完成，土地原所有權人的徵收土地收回請求權已因罹於時效而消滅。
3.就此而言，原告主張依司法院釋字第763號解釋意旨，關於徵收土地收回請求權的消滅時效期間起算，尚未依該號解釋意旨修正前，不僅時效停止進行，也不應起算時效期間，期間不會完成等語，經核乃對上開憲法解釋意旨有所誤解，並不可採。
（四）經查：
1.系爭土地於42年間由被告依實施耕者有其田條例予以徵收並放領予佃農陳君，之後因佃農陳君欠繳承領地價，經被告依同條例第30條規定，以被告收回放領耕地令決定收回，並於47年4月18日收回移轉登記為國有，此經本院查明如前，且參卷附被告收回放領耕地令，其上載明被告收回放領之系爭土地後，原預備再依實施耕者有其田條例規定另行公告放領（見本院卷第331頁）。但被告於收回系爭土地後，卻遲未再依同條例規定將系爭土地另行放領予其他現耕農民耕作使用，為被告所肯認，被告也自承年代久遠，已查無其不另行放領的原因卷證資料（見同卷第325頁），顯見被告將系爭土地依實施耕者有其田條例徵收放領，並依同條例第30條規定收回放領後，就不繼續依照原法定之耕者有其田全國通盤性政策計劃，另行放領予現耕農民使用，且歷經實施耕者有其田條例82年7月30日廢止施行，迄今系爭土地已由管理機關新北市鶯歌區公所改作休閒廣場供公眾使用，內含籃球場、土地公廟、休閒運動設施、步道、樓梯及綠化園藝等，此經兩造會同新北市鶯歌區公所、新北市樹林地政事務所等，於108年11月7日至系爭土地現場會勘查明，有會勘紀錄、系爭土地位置圖及現場照片等存卷可查（見同卷第221-227頁）。依此，被告顯然於收回放領系爭土地後已超過1年以上時間，遲未繼續將系爭土地按徵收核准計劃使用，參照本院前開說明，原土地所有權人自得依行為時土地法第219條規定，行使其土地收回請求權，申請照原徵收價額買回其土地。又行為時土地法第219條所謂「原土地所有權人」，原固指該土地遭徵收當時的所有權人，以排除第三人主張權利；但若原所有權人於土地被徵收後死亡者，日後符合同條規定得以收回土地之要件時，其繼承人應得依上開規定享有土地收回請求權，始符合公平正義原則及憲法保障私人財產權的旨趣。而依卷附陳垗章全戶戶籍謄本及繼承系統表顯示，陳垗章於系爭土地遭徵收後之42年10月12日即已死亡，系爭土地則於47年4月18日收回放領並登記為國有，則自收回放領屆滿1年（即48年4月19日）起，陳垗章之繼承人就得依行為時土地法第219條規定行使土地收回請求權，向被告申請照原徵收價額收回其土地。
2.但查，本件原告遲至108年3月18日，才以陳垗章繼承人身分，提出系爭申請，參酌前開說明，自48年4月19日陳垗章之繼承人已得行使行為時土地法第219條收回請求權時起，經過15年的長期消滅時效期間，至63年4月19日為止，該時效期間即已屆滿，其間陳垗章之繼承人均長期不行使該收回請求權，系爭土地收回放領後歸於國有的法律秩序早已趨於安定，即使審諸司法院釋字第763號解釋意旨，認為現行土地法時效客觀起算標準，未規定應就被徵收土地之後續使用情形定期通知原土地所有權人或依法公告，不符合憲法正當行政程序的要求，亦即關於時效期間起算方式，在正當行政程序上有基本權保護不足的情事，而解釋要求有關機關於2年內修法改進。但參照本院前述說明，上開憲法解釋即使由憲法財產權正當行政程序保護出發，也因兼顧法律關係安定性的要求，對於依既有土地法第219條規定已開始起算消滅時效，請求權並已因時效完成而消滅的既定法律秩序，則予以尊重，未以憲法解釋闡述其時效視為不完成，或溯及地不予起算或重行起算，且該號憲法解釋所期待修法後之合憲法律秩序，即使機關未曾踐行通知義務，時效期間仍得起算，只是應採長期的合理時效期間。則本件陳垗章繼承人依行為時土地法第219條規定所得享有之土地收回請求權，在經過15年長期合理的時效期間仍不行使，已因時效完成而消滅無誤，被告也已提出時效抗辯（在行政程序法制定第131條第2項規定，採公法上請求權時效完成當然消滅法制以前，類推適用民法消滅時效規定，應採民法之抗辯權發生原則），原告自不得遲至時效完成後之108年3月18日，再行使已歸於消滅之土地收回請求權，向被告申請照原徵收價額收回系爭土地。
七、綜上所述，原告依行為時土地法第219條規定所行使之土地收回請求權，已因時效完成而消滅，無權藉系爭申請，請求被告應作成將系爭土地原為陳垗章所有之應有部分比例2分之1，由陳垗章繼承人即原告全體照原徵收價額收回的行政處分，原告仍提起本件行政訴訟，訴請被告應依系爭申請作成上開准予收回土地的行政處分，核無理由，應予駁回，另其附帶之撤銷訴訟聲明，訴請撤銷否准系爭申請的原處分及維持原處分的訴願決定，自然也無理由，應併予駁回。又本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
八、結論：本件原告之訴為無理由，判決如主文。中 華 民 國 110 年 4 月 8 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 許麗華
法 官 楊坤樵法 官 梁哲瑋
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 4 月 13 日
書記官 朱倩儀