臺北高等行政法院判決
109年度訴字第553號原 告 楊文禮
林珍妮被 告 國家通訊傳播委員會代 表 人 陳耀祥（主任委員）訴訟代理人 魏啓翔律師上列當事人間廣播電視法事件，原告不服被告中華民國109年4月13日通傳內容字第10800643250 號函，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣訴外人林瑞成律師前由臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）107年度抗字第125號民事裁定選任為主人廣播電臺股份有限公司（下稱主人廣播公司）之臨時管理人，並經臺灣高等法院高雄分院108 年度非抗字第12號民事裁定駁回再抗告確定。嗣林瑞成律師於民國108 年10月18日檢附前揭民事裁定及相關文件，向被告國家通訊傳播委員會申請主人廣播公司之負責人變更，經被告108年11月13日第882次委員會議決議後，乃以108年11月13日通傳內容字第10800601000號函許可由林瑞成律師擔任主人廣播公司臨時管理人代行負責人職權。其後，主人廣播公司就其原股東即陳吳金菊、、高榮宗、林天助、施建弘各持有之475,000 股、劉世錦持有之30萬股及劉力元持有之199,950股，共計2,399,950股（占主人廣播公司總股數500 萬股之47.999％，下稱系爭股份），申請轉讓予大千廣播電台股份有限公司（下稱大千廣播公司），經被告以109年4 月13日通傳內容字第10800643250號函予以許可（下稱原處分）。原告楊文禮、林珍妮（以下如無特別指明，所稱原告，係兼指楊文禮、林珍妮而言）不服，向本院提起行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠程序事項：
⒈依被告於109年3月25日第902 次委員會議後之例行記者會
發言內容可知，被告及臨時管理人在主人廣播公司股權僵局之爭議上，乃有意介入使之解套，原告雖非原處分之相對人，然在公司經營權爭奪之情況下，原先持股比例相對多數的原告，因他方經營者介入致持股比例變為相對少數，縱其等仍得行使股東之請求權或程序參與權，但對於原告原先於主人廣播公司可行使之法律上權益，亦有所減損及剝奪，絕非僅是反射利益或單純政治、經濟或感情上利益受損。
⒉大千廣播公司業已於主人廣播公司109 年5月1日股東臨時
會出席，並由大千廣播公司指派之自然人賴瑞徵當選為董事，嗣於同月8 日指派賴瑞徵召開董事會，違法推選賴瑞徵為董事長，此舉無疑對主人廣播公司其他合法股東依規定所享有公司董事之選舉權造成實質上侵害，故原處分許可原股東陳吳金菊等人股份轉讓給大千廣播公司，雖無涉及原告股權變動、股東會表決權之行使或所佔之總股權比例，然原處分導致原告在主人廣播公司所佔之股權比例從相對多數變成相對少數，原告原先得行使或取得之公司經營決策權，勢必因此有所減損或被剝奪，而影響董事選舉結果。是原告為因原處分而受法律上不利益之關係人，於本件訴訟自屬當事人適格。
㈡實體事項：
⒈廣播事業與一般公司不同，其帶有媒體自主、公眾視聽、
公共利益等公益性目的，就公司股權之移轉上，於不違反法律規定之範圍內，自應允許公司得以章程特別限制受讓人之資格。
⒉依廣電法第10條第1 項、廣播事業設立許可辦法第45條及
廣播事業申請換發執照辦法第4 條第1項第6款規定，廣播事業公司之公司章程，除申請合法廣播執照時應依法檢具向被告申請，於申請換發執照時亦須檢具，顯見被告在審酌廣播事業公司各項變動事務時，應將公司章程納入審酌事項。查主人廣播公司章程第9條第5款明訂：「股票如有轉讓…，受讓人有左列情形之一者不予核准：…。㈤新聞紙、無線電視或無線廣播事業、有線電視或有線廣播之董事、監察人、經理人。」是主人廣播公司以章程特別限制股權轉讓受讓人之資格，該規定既未牴觸現行相關法律規定，且更加符合廣電法避免媒體壟斷、維護公眾視聽權之立法目的，在公司自治原則下，自當予以尊重，臨時管理人在執行職務時，亦應盡善良管理人注意義務，以公司最大利益為考量，遵守公司章程規定，乃係最低限度之要求。林瑞成於擔任主人廣播公司臨時管理人職務期間，向被告申請許可陳吳金菊等6人所持主人廣播公司股權47.99％，轉讓給大千廣播公司，然大千廣播公司已分別為寶島新聲、花蓮希望之聲、嘉義之音電台等公司之股東，林瑞成此舉已明顯違反前開主人廣播公司章程第9條第5款規定，陳吳金菊等6 人股權轉讓行為應屬無效，被告自不應予以核可，原處分自屬違法。
⒊又依廣電法施行細則第9 條、第10條定有規範股權受讓人
相關資格及持有總股數之限制。然查，被告許可陳吳金菊等人轉讓給大千廣播公司之股份，雖僅佔主人廣播公司總股數47.999％，未逾廣電法施行細則第10條所限制之50％，然原告自大千廣播公司所取得之106 年12月22日製作之支付明細表顯示，大千廣播公司實際上早已以公司資金購買主人廣播公司50％之股權，其為規避上開法律限制，乃將股份掛名在各人頭名下而未過戶至大千廣播公司，此舉明顯違反廣電法立法目的，被告未予詳查，逕予許可，其所為之原處分自有違法。又被告先是協助林天得將其人頭股東之47.999％股權移轉給大千廣播公司，又再許可將原告楊文禮之6 ％股權移轉給林天得，藉此規避廣電法規定， 以此不法手段變動媒體經營權。
⒋被告作成原處分，無非係以前臨時管理人林瑞成所提出不
實之109年3月11日報告書為憑。惟該報告書所引臺灣臺南地方法院、臺灣高等法院臺南分院民事判決，認定事實均有錯誤，蓋88年5 月15日股權讓售契約當事人為林天得、主人廣播公司，而非林天得、「楊文禮」，林瑞成本業為律師，自當知悉上開民事判決認事用法完全錯誤，竟仍違背主人廣播公司之利益，臣服於林天得之意旨，而向被告申請轉讓主人廣播公司給違法取得股權之林天得。又高雄市政府業已於109 年9月8日否准賴瑞徵變更登記為主人廣播公司負責人之申請，因主人廣播公司之董事應親自出席董事會議，但主人廣播公司109 年5月8日董事會議事錄中，竟記載董事賴瑞徵代理董事賴靜嫻、董事趙中善代理董事馬慶豐，出席董事會選任董事長，該次董事會之出席董事僅有2位（主人廣播公司共有7席董事），自不得開議，故賴瑞徵強行通過表決，其所為之董事長選舉顯然違法而無效，詎被告竟以109年8月19日通傳內容字第1090023089
0 號函將主人廣播公司之董事長變更為賴瑞徵，實屬違法。主人廣播公司既已於109 年8月3日依法召開臨時股東會，選任董事後，推選楊孟青董事為董事長，被告自應依法准許主人廣播公司變更負責人為楊孟青，不應悖於客觀事證，率爾准許賴瑞徵以主人廣播公司名義所為之申請。⒌聲明：原處分撤銷。
三、被告答辯及聲明：㈠程序事項：依原告所為主張，其僅為主人廣播公司之其他股
東（即系爭股份轉讓讓與人及受讓人以外之其他股東）。然原處分並非以原告為處分相對人，亦未直接對原告發生任何法律效果，被告就原處分許可系爭股份讓與大千廣播公司，更無減損或剝奪原告於主人廣播公司之股東權益。又依廣電法第1 條所揭示之立法目的，並無保障廣播電視事業之個別股東或其他特定人之意旨，且廣電法第13條、第14條第1 項亦未賦予廣電事業其他股東請求或監督被告為特定行政行為之公法上權利，則依保護規範理論或新保護規範理論，尚難認原告得就原處分主張有主觀公權利受侵害，充其量原告僅有法律以外之經濟上或感情上之利益，屬反射利益之性質，自難謂原告係法律上利害關係人，其提起本件行政訴訟於法不合。
㈡實體事項：
⒈本件原處分作成前，林瑞成律師業已代表主人廣播公司提
交高雄市政府經濟發展局109 年1月9日主人廣播公司變更登記表。原告指稱主人廣播公司本件申請有應補正而未補正等情，卻由被告委員會決議後作成原處分、行政程序有瑕疵等語，顯屬臆測。
⒉依廣電法第14條第1 項、第42條至第44條、第45條相關規
定可知，廣電事業就股東股權轉讓，應向主管機關提出申請，否則即屬行為義務之違反。本件林瑞成律師既經許可為主人廣播公司之負責人，其代表該公司依廣電法之規定提出股權轉讓申請，應屬公司負責人權責之合法行使，且可避免主人廣播公司因違反廣電法行為義務而受裁罰之不利處分，自無損害主人公司或其股東權益可言。至於大千廣播公司董事長有無曾「無權占有」主人電台及涉犯偽造文書等罪、薪資脫產、積欠數千萬元、包攬訴訟向法院聲請主人廣播公司解散等情事，不僅原告所提資料未能證明，且與原處分依據之法令，應屬二事。
⒊起訴意旨雖稱系爭股份之原股東係另一其他股東林天得於
早年之「人頭股東」，用以規避廣電法施行細則第9條第4款規定，且大千廣播公司買價資金來源是中資或外資？有無高價低賣？應予徹查等語。然此非僅原告臆測之詞而未能釋明，且與本件主人廣播公司申請將系爭股份轉讓給大千廣播公司之事，亦屬無涉。又廣電法第5 條、第5條之1或同法施行細則第10條第1 項固設有對廣播電視事業之股東或法人受讓人消極資格之規定，惟本件尚查無系爭股份之法人受讓人即大千廣播公司具有該等消極資格情事。況原處分說明欄亦有記載如有違反廣電法第5 條、第5條之1或同法施行細則第10條第1 項規定者，被告將予廢止本案之許可，是原告此部分主張，要無可採。
⒋聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：㈠按在具體之訴訟事件中，具有訴訟實施權，得以自己名義為
原告或被告，而受本案判決之資格，此即行政訴訟上所謂「當事人適格」。我國行政訴訟法基本上係以保障主觀公權利為其功能取向，於人民權利受侵害時，得依法定程序提起訴訟謀求救濟，以落實憲法第16條保障人民訴訟權之意旨。故行政訴訟法第2 條規定，公法上之爭議，除法律別有規定外，均得依本法提起行政訴訟。行政訴訟既屬保障人民主觀權益之救濟制度（行政訴訟法第1 條參照），則除法律有特別規定之公益訴訟外，行政訴訟法上其他訴訟種類，均以原告有主觀公權利受損害為前提，方有提起訴訟而利用此程序救濟其權利之訴訟權能。
㈡次按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其
權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟」、「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第4條第1項、第107條第3項分別定有明文，是提起撤銷訴訟者，以主張其權利或法律上利益，因行政機關之違法行政處分而受損害為要件，其提起訴訟始能謂適格。在撤銷訴訟，通常行政機關所為不利益行政處分之相對人即具有訴訟權能，如非該行政處分相對人之第三人，且依其所主張之事實，不可能因該行政處分而有權利或法律上利益受侵害，則該第三人對該行政處分即不具備訴訟權能，其對該行政處分提起撤銷訴訟，乃當事人不適格，應認其訴為顯無理由而以判決駁回。又所謂法律上之利益，係指法律上值得保護之利益，經濟上、情感上或事實上之利益，並不屬之。至關於訴訟權能的判斷，參酌司法院釋字第469 號解釋理由書意旨，係依具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因國家作為或不作為而受損害者，亦應許其依法請求救濟，即承認其有主觀公權利受損害，而具訴訟權能。是以，如法律規範目的僅在保障一般人之公共利益，且經綜合判斷結果亦不足以認為有保障特定人之意旨，即難認個人得主張有主觀公權利受損害，自無訴訟權能可言。
㈢經查，原告與訴外人陳吳金菊、高榮宗、林天助、施建弘、
劉世錦、劉力元等人，均為主人廣播公司股東。該公司（時任臨時管理人為林瑞成）以108年11月22日民成字第1081112號函檢附股權轉讓過戶申請書、股東名簿等文件，就該公司股東陳吳金菊、高榮宗、林天助、施建弘各持有之475,000股、劉世錦持有之30萬股及劉力元持有之199,950 股，共計2,399,950股（占主人廣播公司總股數500萬股之47.999％），轉讓予大千廣播公司乙案，向被告申請許可。案經被告於109年3月25日召開第902 次委員會議，認上開股權轉讓案核與廣電法第14條第1 項規定並無不合，而決議予以許可（該次會議併就主人廣播公司申請6 ％股權移轉案決議予以許可部分，不在本件原處分範圍內），並作成書面行政處分（即原處分）通知主人廣播公司等情，有主人廣播公司上開函文及其附件（可閱原處分卷第1頁至第19頁）、被告第902次委員會議記錄及原處分（原處分卷第44頁至第51頁）在卷可考。是本件原告並非原處分之相對人，原告固為主人廣播公司之股東，惟主人廣播公司係股份有限公司，原處分之規制效力為許可系爭股份轉讓給大千廣播公司之申請，對於原告股東身分之認定、股東權利之行使，難謂有所影響。是原處分並不生變更或消滅原告權利或法律上利益之不利效果，原告自非屬該處分規制效力所及之利害關係人，尚無從對原處分提起撤銷訴訟。又廣電法第1 條所揭示之立法目的，無非為促進廣播、電視事業之健全發展，維護媒體專業自主，保障公眾視聽權益，增進公共利益與福祉，維護視聽多元化；尤以經營或使用廣播、電視與其他通訊傳播網路等設施，以取得資訊及發表言論之通訊傳播自由，係在憲法第11條所保障言論自由之範疇，無線電波頻率復屬於全體國民之有限公共資源，因此立法者負有透過各種組織、程序與實體規範之設計，以形成公共討論之自由領域的立法義務（司法院釋字第613號、第678號解釋意旨參照）。從而，廣播、電視事業使用之電波頻率，不僅應由交通部會同主管機關規劃支配（廣電法第4條第1項），且欲經營廣播、電視事業者，應經主管機關許可，並發給廣播、電視執照，始得營運（同法第10條第1 項），電臺並應依電波頻率之分配，力求普遍均衡（同法第8 條）；廣播、電視事業之停播，股權之轉讓，變更名稱或負責人，亦應經主管機關許可（同法第14條第1 項），是廣播、電視事業之營運受到法令及主管機關綿密的規制，其目的無非係在貫徹上開公益目的之實現，自難認廣電法第14條第1 項關於股權轉讓應經主管機關許可之規定，另寓有保障特定人權利或法律上利益，或賦予一般民眾監督相對人之公法上權利等意旨，是依前揭釋字第469 號解釋意旨，尚難認原告得據以主張原處分侵害其主觀公權利，而訴請撤銷（最高行政法院109年度裁字第1491號裁定意旨參照）。
㈣原告雖引據被告第902 次委員會議後之例行記者會發言內容
，主張被告或臨時管理人林瑞成有意在主人廣播公司股權僵局之爭議上，予以介入尋求解套，而使原先持股比例相對多數的原告，因他方經營者介入致持股比例變為相對少數，也使得賴瑞徵經違法推選為主人廣播公司董事長，而影響董事選舉結果等語。然查，所謂被告或臨時管理人「介入」經營權爭議一節，不僅未具原告舉出具體事證以佐其實，其所述純屬主觀臆測之詞，已難憑信；且如前所述，原處分規制範圍僅及於許可原股東陳吳金菊等6 人將所持有占股比率合計
47.999％之股權，讓與給大千廣播公司，原告持股比率或本於原持股比率對主人廣播公司所得行使之股東權益，並未有所變動，自無原告所稱其原先持股比例相對多數變為持股比例相對少數，並影響董事選舉結果之問題，是原告之主張，顯然無據。
㈤綜上所述，原告請求撤銷本件原處分，並不具當事人適格，
其提起本件撤銷訴訟核無權利保護必要，而顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回。又原告之訴既顯無理由，其餘原告所舉原處分違法之實體上理由部分，自無另予說明之必要，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 1 月 11 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 蕭 忠 仁
法 官 蘇 嫊 娟法 官 李 明 益
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 1 月 11 日
書記官 劉 育 伶