臺北高等行政法院判決
109年度訴字第565號110年2月4日辯論終結原 告 洪全福訴訟代理人 林更穎 律師被 告 法務部行政執行署代 表 人 林慶宗（署長）訴訟代理人 黃國書
參 加 人 陳欣怡上列當事人間有關行政執行事務事件，原告不服法務部行政執行署中華民國109年4月20日109年度署聲議字第17號聲明異議決定書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件參加人經合法通知，無正當理由，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依兩造之聲請，由其等一造辯論而為判決。
二、事實概要：被告所屬彰化分署（下稱彰化分署）受理民國107年度房稅執字第1632號等行政執行事件，就訴外人張秀娥、陳達成所有南投縣○○鄉○鄉段1230、1231、1231-1地號及256、256-1、268、268-1建號等7筆不動產，以109年2月24日彰執和107年房稅執字第00001632號公告（下稱系爭公告）訂於同年3月17日下午3時第2次拍賣，拍賣期日計有3份投標書，參加人與訴外人陳欣茹共同投標出價新臺幣1,469萬9,000元為最高，彰化分署承辦之行政執行官以最高標及次高標未於投標書內檢附無農舍證明文件為由，當場宣布其投標為廢標，並宣布由第3高標之原告得標。參加人不服，於同年3月19日向彰化分署聲明異議，彰化分署認異議無理由，加具意見到被告，經被告以109年4月20日109年度署聲議字第17號聲明異議決定書（下稱系爭決定），撤銷系爭公告109年3月17日下午3時進行之第2次拍賣程序。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：㈠依系爭公告之其他公告事項九、㈧：「拍賣不動產如係興建
中農舍或興建完成之農舍，投標人應於投標時提出符合無自用農舍條件之資格證明文件。」附表備註3：「依農業發展條例規定，興建中農舍或興建完成之農舍，投標人應符合無自用農舍條件，請投標人注意。投標人需檢具㈠稅捐稽徵單位開具申請人之房屋財產歸戶查詢清單㈡申請人房屋財產歸戶查詢清單之所有房屋使用執照影本㈢申請人切結無自用農舍文件等文件，俾供審查。」又拍賣公告附表備註之內容，自屬買賣條件之一環，則依上開拍賣公告附表備註內容可知，投標人需於「投標時」檢具符合無自用農舍條件之資格證明文件供行政執行官審查，則投標人將投標書投入標匭後已完成投標行為，行政執行官開標之際自非屬「投標時」，故彰化分署認定未於投標書內檢附符合無自用農舍條件之資格證明文件，不符合投標資格，自屬適法。
㈡拍賣制度首重公平，自不許投標人於開標後得任意以己意決
定該次投標有效與否，否則將使拍賣制度之公平性遭受質疑。若於開標之際尚可由未檢附符合無自用農舍條件之資格證明文件之投標人加以補正，則投標人自可視開標結果決定是否提出資格證明文件。本件如無原告參加本次投標並得標，第一高標及第二高標之投標者自可不予補正資格證明文件，使本次拍賣因得標人不符資格流標而繼續減價後再予拍賣，俾利以更低之價格投標。而縱使有原告參加本次投標，有心操弄投標結果之人亦可藉由投標數種價格，再以最低價但超過原告價格該份標單加以補正，其餘更高價格之標單則令其未補正而無效。可知系爭決定關於可以於開標時再予補正之見解應非可採。
㈢被告主張無自用農舍證明文件之提出，其性質核屬得命補正之事項一節，顯無理由：
⒈由證人即彰化分署行政執行官吳○蕙（下稱吳執行官）之證
言可知，參加人投標時未檢具系爭公告附表備註3之3項文件於投標書內供行政執行官開標前予以審查，且行政執行官已經開標並宣布相關之投標金額，此時參加人才欲補正相關文件供行政執行官審查，則其補正於法未洽，行政執行官駁回其補正應屬適法。況參加人當場亦無出示相關3項文件，更難認其聲明異議合法。
⒉復依證人吳執行官證述可知，其於進行拍賣程序時，不會於
開始朗讀投標書前給予補正機會，也未聽其他行政執行官講過此情；行政執行官在開啟投標書前不會給予異議空檔或詢問當場人員有無異議，足證上情非屬每一拍賣程序應該踐行之程序，被告自不得恣意於個案中增加。被告自109年3月17日迄今未處理「投標人於開標後始提供無自用農舍條件之資格證明文件之情形」，亦未就拍賣公告之例稿予以修正。果如被告主張投標人得於開標後再行提供無自用農舍條件之資格證明文件，則拍賣制度之公平性將蕩然無存。
㈣細譯最高法院97年度台抗字第24號民事裁定與實用強制執行
法精義文獻內容，該民事裁定與文獻內容所指情形，乃拍賣公告內容就應買資格「漏未記載」時，應買資格方屬得命補正之事項。反面推論可知，如拍賣公告內容就應買資格並無漏未記載之情時，應買資格顯非得命補正之事項。本件系爭公告內容就應買資格並無漏未記載，應買資格即「無自用農舍證明文件之提出」亦屬投標人應提出證明文件之一，不屬得命補正之事項，自不得於開標後再行補正。參加人於投標書內漏未檢附應買資格證明文件即「無自用農舍證明文件」，復未於行政執行官開標前提出補正，則參加人之投標即為無效，行政執行官判定其投標為廢標自屬適法。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：系爭決定撤銷。
四、被告答辯略以：㈠無自用農舍證明文件之提出，核屬得命補正之事項：
⒈按行政執行法第26條準用強制執行法上之拍賣應解釋為買賣
之一種，而拍賣公告所載資格及文件之欠缺，其效果並非當然為無效，端視其性質是否為得命補正事項及是否損及當事人權益而定（最高法院97年度台抗字第24號民事裁定、臺灣高等法院86年庭長法律問題研討會高院研究意見、林洲富著實用強制執行法精義參照）。而其性質是否得命補正，應以拍賣公告內容整體性綜合觀察，系爭公告關於「是否放入封存袋或標櫃」即有不同記載，如「保證金」及「委任狀」事項，於該公告事項六及九、㈠，明確記載「保證金放入封存袋內」或「應於投標書委任狀欄內簽名或蓋章或將委任狀附於投標書投入標櫃內」，惟「無自用農舍條件之資格證明文件」事項，於系爭公告之其他公告事項㈧及附表備註3，對此均付諸闕如，足見拍賣公告對「保證金」、「委任狀」及「無自用農舍條件之資格證明文件」未附於投標書內或投入標櫃內，應有不同效果之意涵。再如「通訊投標」及「保證金」事項之欠缺，於系爭公告事項四、㈡2.、4.及六，明確記載法律效果為「無效」；惟關於「無自用農舍條件之資格證明文件」事項之欠缺，於該公告之其他公告事項㈧及附表備註3，僅有單純敘述記載，並無明定其欠缺效果，可知系爭公告因各欠缺情節輕重不同，其性質可否補正亦不相同，而有不同的規範效果。
⒉再依司法院頒定「地方法院民事執行處不動產投標參考要點
」（下稱參考要點）第18點，明文列舉25種不動產投標事項之欠缺，應認為投標無效，惟「無自用農舍條件之資格證明文件」之欠缺並未臚列於其上，且系爭公告亦無特別記載為無效，故亦非屬參考要點同點第26款所指「其他符合拍賣公告特別記載投標無效」之情形。況上開參考要點第18點但書例外明定同點第6款及第20款至第22款規定投標人所須附之證明文件，尚得於拍賣官在該件拍賣標的當眾開示朗讀投標書前予以補正，而「無自用農舍條件之資格證明文件」之欠缺，既未列於上開參考要點投標無效事項，依舉重以明輕法理，自得於拍賣官在該件拍賣標的當眾開示朗讀投標書前補正。
⒊再依彰化分署當日拍賣影音檔顯示，參加人當場確已請求提
出，彰化分署仍逕以其未將無農舍證明文件附於投標書內為由，認定其為廢標，致未能當場審查參加人所提出之無農舍證明文件等資料是否符合應買資格，以決定其是否得標，其程序即有瑕疵。被告撤銷系爭公告109年3月17日下午3時進行之第2次拍賣程序，應無不妥。
㈡因拍賣程序係在利害關係對立之不特定多數關係人注視下公
開行之，其執行程序事項有即斷即決之必要，以期程序明確，故有關投標人應買資格之證明文件等，拍賣官除應當場審閱全部投標書內所附文件外，並應於當眾開示朗讀投標書「前」給予所有已投標者有補正之機會，而此種做法尚不致於發生投機情形。況本件參加人為投標出價最高標者，並當場主動請求提出證明文件，衡情亦非屬有心操縱拍賣程序之人，進而有影響拍賣制度公平性之情形。為此，求為判決：駁回原告之訴。
五、參加人陳述略以：參加人與訴外人陳欣茹於進行拍賣當天確實已準備好無自用農舍證明文件，但執行官當下沒有收件，如果重新拍賣，所有人都知道底標了，會增加更多競爭對手。但參加人的立場與被告一致，故未針對系爭決定提起行政爭訟。並聲明：駁回原告之訴。
六、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有系爭公告（可閱覽原處分卷第1至5頁）、拍賣不動產筆錄（第2次拍賣）（可閱覽原處分卷第7至8頁）、系爭決定（本院卷第15至19頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：無自用農舍之資格證明文件之提示，是否為開標前可補正事項？系爭決定是否於法有據？
七、本院之判斷：㈠按行政執行法第1條規定：「行政執行，依本法之規定；本
法未規定者，適用其他法律之規定。」第3條規定：「行政執行，應依公平合理之原則，兼顧公共利益與人民權益之維護，以適當之方法為之，不得逾達成執行目的之必要限度。」第26條規定：「關於本章（按指第2章公法上金錢給付義務之執行）之執行，除本法另有規定外，準用強制執行法之規定。」準此，公法上金錢給付義務之執行，於行政執行法未規定者，準用強制執行法之規定。次按依強制執行法所為之拍賣，通說係解釋為買賣之一種，即債務人為出賣人，拍定人為買受人，而以拍賣機關代替債務人立於出賣人之地位（最高法院47年台上字第152號及49年台抗字第83號民事判例參照），是拍賣公告所載之事項即為買賣（拍賣）契約之一部分。
㈡又按行政執行法第9條第1項規定：「義務人或利害關係人對
執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於執行程序終結前，向執行機關聲明異議。」而強制執行行為，係執行機關為實施強制執行權所為具有一定效果之行為，此等行為須符合強制執行法之規定，即須符合一定之程序，否則即屬有瑕疵之執行行為，其效力若非不成立（例如非由執行機關所為之執行行為）或無效（例如無執行名義之行為），則屬得否撤銷之問題。查執行行為係執行人員行使國家公權力，屬公法行為，原則應屬有效，然執行過程中，若因程序瑕疵而無法達到實現強制執行之目的，且有違公平正義，自應將該執行行為撤銷，以求當事人利益與公益之平衡。又審諸強制執行涉及債權人、債務人、拍定人、利害關係人間之權益，已涉及基本權之衝突，其執行界限須以比例原則內涵為範界依據，而在個案是否違反比例原則之審查時，須考慮當事人、拍定人、利害關係人間所追求之利益與所受附屬損害之差距及應顧及誠信原則等因素，具體審酌其間之利益與損害是否明顯失衡，以平衡當事人間之利益及公益。是強制執行法第1條第2項規定：「強制執行應依公平合理之原則，兼顧債權人、債務人及其他利害關係人權益，以適當之方法為之，不得逾達成執行目的之必要限度。」即闡明此旨。
㈢經查，觀之系爭公告之其他公告事項九、㈧記載：「拍賣不
動產如係興建中農舍或興建完成之農舍，投標人應於投標時提出符合無自用農舍條件之資格證明文件。」附表備註3：「依農業發展條例規定，興建中農舍或興建完成之農舍，投標人應符合無自用農舍條件，請投標人注意。投標人需檢具㈠稅捐稽徵單位開具申請人之房屋財產歸戶查詢清單㈡申請人房屋財產歸戶查詢清單之所有房屋使用執照影本㈢申請人切結無自用農舍文件等文件，俾供審查。」（見可閱覽原處分卷第3頁及第5頁），依此可知，系爭公告有關「無自用農舍條件之資格證明文件」事項，僅載明投標人應於投標時提出符合無自用農舍條件之資格證明文件以供審查，並未明定應將該資格證明文件附於投標書內及一併投入指定標匭，亦未於系爭公告明定該證明文件欠缺之效果即為無效。而按參考要點第18點：「有下列情形之一者，應認為投標無效。但第6款、第20款至第22款情形，於執行法官或司法事務官在該件拍賣標的當眾開示朗讀投標書前補正者，不在此限：㈠投標時間截止後之投標。㈡開標前業已公告停止拍賣程序或由主持開標之法官或司法事務官宣告停止拍賣程序。㈢投標書未投入法院指定之標匭。㈣除執行分割共有物變賣判決之拍賣外，投標人為該拍賣標的之所有人。㈤投標人為未繳足價金而再拍賣之前拍定人或承受人。㈥不動產拍賣公告載明投標人應提出第2點至第4點所示證明（釋明）文件及委任狀，而投標人未提出。㈦投標人為未成年人，未由其法定代理人代理投標。㈧代理人無第4點所定之特別代理權。㈨以新臺幣以外之貨幣為單位記載願出之價額，或以實物代替願出之價額。㈩對願出之價額未記明一定之金額，僅表明就他人願出之價額為增減之數額。投標書記載缺漏或字跡潦草、模糊，致無法辨識。投標書既未簽名亦未蓋章。投標人提出之保證金票據，其發票人為非經金融主管機關核准之金融業者。投標人提出之保證金票據已記載法院以外之受款人，該受款人未依票據法規定連續背書。投標人提出之保證金票據為禁止背書轉讓之票據，其受款人為法院以外之人。非通訊投標，未依第8點第1項前段規定併附保證金（臨時）收據，亦未將保證金封存袋連同投標書投入標匭。分別標價合併拍賣時，投標書載明僅願買其中部分之不動產及價額。投標書載明得標之不動產指定登記予投標人以外之人。投標書附加投標之條件。拍賣標的為耕地時，私法人投標而未將主管機關許可之證明文件附於投標書。投標人為外國人，未將不動產所在地直轄市或縣（市）政府核准得購買該不動產之證明文件附於投標書。拍賣標的為原住民保留地，投標人未將原住民之證明文件附於投標書。通訊投標未依司法院規定格式黏貼標封，並載明開標日、時及案號。通訊投標之投標書，未於指定期間或逾期寄達指定之地址或郵局信箱。通訊投標，未依辦理強制執行事件應行注意事項第47點第3款但書規定繳納保證金。其他符合拍賣公告特別記載投標無效之情形。」準此可知，上開參考要點有明文列舉25種不動產投標事項之欠缺，應認為投標無效，惟「無自用農舍條件之資格證明文件」之欠缺並未臚列於其上，且系爭公告亦無特別記載為無效，故亦非屬參考要點同點第26款所指「其他符合拍賣公告特別記載投標無效」之情形。況上開參考要點第18點但書例外明定同點第6款及第20款至第22款規定投標人所須附之證明文件，尚得於拍賣官在該件拍賣標的當眾開示朗讀投標書前予以補正，而「無自用農舍條件之資格證明文件」之欠缺，既未列於上開參考要點投標無效事項，依舉重以明輕法理，自屬於拍賣官在該件拍賣標的當眾開示朗讀投標書前得予以補正之事項。而彰化分署既代替債務人立於出賣人之地位執行拍賣程序，就拍賣公告所載之事項即為買賣（拍賣）契約之一部分，其自應有遵守之義務。至原告主張依最高法院97年度台抗字第24號民事裁定與文獻內容所指情形，乃拍賣公告內容就應買資格「漏未記載」時，應買資格方屬得命補正之事項，但系爭公告並無漏未記載之情事，應買資格顯非得命補正之事項云云。惟在拍賣公告就應買資格證明文件「漏未記載」之情況下，尚且屬得命補正之事項，則已有於拍賣公告記載之應買資格證明文件，既未特別記載未一併檢具者即投標無效，依舉重以明輕法理，自難謂屬不得命補正之事項。是原告此部分主張，純屬其一己主觀之法律見解，並不足採。
㈣次查，本件參加人與訴外人陳欣茹共同投標時，並未將無自
用農舍之證明文件附於投標書以投入票匭內，此為兩造及參加人所未爭執。復參諸被告所提出之開標當日影音檔（109.
3.17）筆記（見本院卷第119至120頁）記載可知，吳執行官於開標當時確有當場表明該次3個投標人中只有1位有檢附無自用農舍證明文件，另2位雖投標金額較高，分別為1,469萬9,000元及1,439萬元，但投標書內只有身分證件及保證金，旋即有人在當場打斷吳執行官之陳述，並一再向吳執行官表示其有事先打過電話詢問，有被告知於開標後檢附上來即可，因此有將證明文件帶來，惟吳執行官仍堅決表示投標公告已有寫明投標時就要檢具，要放在投標書裡面，本件由原告得標等情。再者，證人吳執行官於本院準備程序時具結後明白證稱：我是於109年3月17日下午3時進行第2次拍賣程序之行政執行官，當時有3封標單，3封標單都剪開了，我就開始宣布說因為公告載明要提出「無自用農舍條件之資格證明文件」，3封標單只有原告1封有提出證明文件，雖然原告投標金額不是最高標，但其他兩封都沒有檢附「無自用農舍條件之資格證明文件」，所以我在筆錄上面記載「第1高標陳欣怡陳欣茹及第2高標李娟，投標書內未檢附無農舍證明文件，投標資格不符」；陳欣怡及陳欣茹之代理人楊淑君當場爭執說她有帶來，只是沒有放到投標書裡面，她手上抱著一堆東西，我跟她說要以拍賣公告為準，但我也沒有要求楊淑君出示；我印象中楊小姐說她有打電話來彰化分署，有一個男生跟她說開標當天帶來就可以了，她重複很多次，我跟她說就是要以拍賣公告為主，當場宣布原告得標，其餘內容如上開開標影音檔筆記所載等情甚詳（本院卷第105至111頁）。
此外，吳執行官當場宣布最高標及次高標之投標為廢標，並宣布由有將無自用農舍證明文件等資料附於投標書內之第3高標即原告得標乙節，亦有彰化分署當日拍賣筆錄、原告之投標書及最高標暨次高標之投標書在卷可稽（可閱覽原處分卷第7至14頁）。基上可知，參加人確曾於當場希求提出證明文件以供吳執行官審查，但吳執行官並未在該件拍賣程序中當眾開示朗讀投標書前，給予參加人補正之機會，仍逕以其未將無農舍證明文件附於投標書內為由，認定其為廢標，致吳執行官未能當場審查參加人所提出之無農舍證明文件等資料是否符合應買資格，以決定其是否得標，揆諸前揭參考要點規定及說明，其程序即有瑕疵可指。
㈤再者，行政執行，應依公平合理之原則，兼顧公共利益與人
民權益之維護，所應衡平者乃包括當事人（債權人及債務人）、拍定人、利害關係人間之利益及公益，並非只須審酌拍定人之利益，執行機關自應本於誠信原則予以斟酌後，以適當之方法為之。而本件參加人既有參與本件拍賣程序投標，即為本件拍賣程序之利害關係人，則其對於彰化分署之執行方法、應遵守之程序認有侵害其利益之情事，既已於執行程序終結前，向彰化分署提出本件聲明異議，乃於法有據。雖原告質疑稱：本件如無原告參加本次投標並得標，第一高標及第二高標之投標者自可不予補正資格證明文件，使本次拍賣因得標人不符資格流標而繼續減價後再予拍賣，俾利以更低之價格投標；而縱使有原告參加本次投標，有心操弄投標結果之人亦可藉由投標數種價格，再以最低價但超過原告價格該份標單加以補正，其餘更高價格之標單則令其未補正而無效云云。然而，參諸前揭參考要點第18點但書僅係規定拍賣官應於當眾開示朗讀投標書之前給予投標人補正證明文件之機會，並非在其朗讀投標書內所載投標金額之後仍須給予補正，則倘若投標人係依上開規定予以補正，實無從得悉其他投標人之分別標價或出價總額，衡情自亦無從藉由補正證明文件之方式以操弄投標結果。且實務上因拍賣程序係在利害關係對立之不特定多數關係人注視下公開行之，其執行程序事項有即斷即決之必要，以期程序明確，故有關投標人應買資格之證明文件等，拍賣官依據上開參考要點除應當場審閱全部投標書內所附文件外，並應於當眾開示朗讀投標書「前」給予所有已投標者有補正之機會，而此種做法尚不致於發生投機情形。況本件參加人為投標出價最高標者，並當場主動請求提出證明文件，衡情難謂屬有心操縱拍賣程序之人，進而有影響拍賣制度公平性之情形。是以，本件被告經審酌本件行政執行之拍賣程序的具體情事，平衡當事人、拍定人、利害關係人間之利益及公益，並本於誠信原則予以斟酌後，認定本件拍賣程序核有瑕疵，以系爭決定予以撤銷，即無不合。原告上開質疑，並非有據，自無可採。
八、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，系爭決定於法並無違誤，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 2 月 25 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 郭銘禮法 官 林淑婷
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 2 月 26 日
書記官 黃玉鈴