臺北高等行政法院判決
109年度訴字第588號110年2月3日辯論終結原 告 彭金山被 告 新竹市政府代 表 人 林智堅（市長）訴訟代理人 詹繡菊上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國109年3月24日台內訴字第1090010304號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：本件被告受合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第385條第1項前段之規定，由原告聲請而為一造辯論判決。
貳、實體事項：
一、事實概要：原告與訴外人彭金春、彭金双共有坐落新竹市○○段○○○○號土地（下稱系爭土地），前經被告於民國73年10月15日辦理非都市土地公告編定為特定農業區農牧用地，不得違反管制使用。被告於108年6月6日前往系爭土地現場辦理會勘，發現系爭土地上有建物1間、水泥鋪面及柏油碎石等情形（下合稱系爭地上物，分稱系爭建物、系爭水泥鋪面、系爭柏油碎石），非供農業使用。案經被告審認原告未經許可擅自於系爭土地建造系爭地上物，違反使用編定管制，經扣除73年10月15日前即已存在之建物面積，系爭地上物面積合計約220平方公尺，已違反區域計畫法第15條第1項規定，爰依同法第21條第1項及新竹市政府處理違反區域計畫法案件裁罰基準（下稱裁罰基準）第2點第1款規定，以108年12月30日府地用字第1080196830號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並命自裁處書送達之日起3個月內依規恢復作農業使用。原告不服，提起訴願，遭訴願決定駁回。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠按行政院農業委員會（下稱農委會）103年9月30日農企字第
1030233199號函規定，農業用地上存有土地編定前既存之農業設施，倘經檢具得為從來使用之證明文件，得續為使用且無違反區域計畫法之規定，並且視為已取得適法存在之證明文件，而得免由原告再予申請農業設施之容許使用。查農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第4條，亦將農業用地上設有農業設施，經檢附得為從來使用之證明文件者，得認定為作農業使用，予以明文規範。次按農委會97年2月5日農企字第0970105803號函規定，可知農業設施原作農作、養殖、畜牧等使用時點，應於土地編定公告前已作該項使用（下合稱系爭農委會函）。
㈡系爭建物未經申請許可，惟於72年6月9日之前即已存在，故
可繼續使用。系爭土地上並無系爭水泥鋪面，地籍圖及航照圖可證明系爭土地所涵蓋範圍，系爭土地上僅有之水泥鋪面乃為新竹水利會灌溉溝渠上之鋪面（下稱系爭水利地鋪面），隸屬水利地，其餘為系爭柏油碎石鋪面而成之農路，且為非都市土地辦理使用編定公告日期前，即73年10月15日前已存在供農作產銷經營之設施，且經檢具72年6月9日之航照圖（下稱72年航照圖）作為從來使用證明文件。系爭柏油碎石路係土地使用編定前為便利稻米收割、農產品運輸、農機具進出及經營管理等為即存之供農業經營不可分離之農路，且該地區稻田皆遠低於路面，於71年興建該建物時，地基規劃即與路面等高，故於建物前方鋪設部分碎石，除方便進出也避免淹水，一可免於泥土因風災雨大流失，造成該建物地基塌陷，影響建物結構及侵害民眾財產，二則可讓農機具進出道路時保持路面清潔，免於用路人因泥濘造成交通事故危害生命財產安全。加以原告年邁，體力已不堪負荷農活，急需子女承接耕種；日後若因移轉給子女之需（非出售），也必得申請農業用地作農業使用證明書，以作為免課徵土地增值稅卻不可得時，無疑嚴重妨害農村再生與傳承。
㈢依農業發展條例第3條第10項、農業用地作農業使用認定及
核發證明辦法第4條規定，其立法目的，即係為保障早年無法取得農業設施容許使用之建物及農業設施之存續利益。又系爭土地上實有部分面積為供公眾使用之道路，符合農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第6條第3項規定。又依被告以管制規則第6條第1項規定，非都市土地經編定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用項目及許可使用細目，同條第3項附表一規定各種使用地容許使用項目及許可使用細目表，農牧用地容許使用項目為農作使用、農舍、農作產銷設施等20項。其中農作產銷設施項目內包含育苗作業室、農機具室、農業資材室、農路等細目，系爭土地上系爭地上物均符合以上細目。
㈣末按行政程序法第9條、第36條規定，被告於核認系爭土地
是否有農用事實時，自應就有利及不利原告之事實或法規之適用，一律注意，不得僅採對原告不利事實或法規，而捨有利於原告者於不顧，致妨害法的安定性或造成裁量權的濫用等語。並聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。
三、被告未於言詞辯論期日到庭，茲據其前於準備程序之陳述及主張如下：
㈠系爭土地屬特定農業區農牧用地，田地目6等則，依區域計
畫法第15條第1項規定，系爭土地之使用受有管制，應依其編定之使用分區與使用地類別容許使用之項目及許可使用細目使用；依行為時管制規則第6條及其附表規定，農牧用地容許作農舍、農作產銷設施使用，作農作產銷設施使用者，以依申請農業用地作業設施容許使用審查辦法規定（下稱申請農作設施辦法）辦理為附帶條件。又73年版管制規則第7條及其附表一規定，農牧用地容許作農業設施使用，附帶條件以限於與當地農業發展有直接關係，其設施使用面積在330平方公尺以下者，應先經縣農業主管機關同意，在330平方公尺以上者，…在特定農業區者，應先經省農業主管機關同意。但其地目為田者，縣或省農業主管機關同意前，應先會商糧食單位，…。又依行政院頒限制建地擴展執行方案（76年6月5日廢止）、內政部頒限制建地擴展執行辦法及實施都市計畫以外地區建築物管理辦法，62年底即就1-12等則「田」地目土地依土地法第81條至第85條規定編定為農業用地，實施限制。又依臺灣省政府68年9月21日府地四字第88885號函頒「實施區域計畫地區申請同意使用及各種使定申請變更編定案件處理要點」（下稱申請變更編定處理要點）第2點規定，農業設施許可使用細目包含育苗作業室、農機具室…等17項。是系爭土地為田地目之農業用地，依上開規定土地之建築管制於62年時已納管，且作農業設施申請容許使用於68年已有規範，系爭土地作農業相關設施使用仍應依規定取得許可方可使用，是原告所陳以72年航照圖得准予維持從來使用，於法不合，洵無可採。
㈡又按內政部107年6月5日內授中辦地字第1071303408號函釋
意旨，系爭土地位於特定農業區，新竹市非都市土地編定（73年10月15日）時作農作產銷設施使用，依其使用現況編定為農牧用地，並無因其使用不合土地使用分區計畫，致編定當時無法依使用情形辦理編定之情，自無管制規則第8條「得為從來之使用」規定之適用，是原告欲取得農業設施得為從來使用之證明文件，仍應由農業主管機關依其主管法令審認，與管制規則第8條及內政部82年3月5日台82內地字第8202898號函釋規定無涉。
㈢又系爭土地未經許可擅自建造、鋪設系爭地上物，香山區公
所原查報違規面積為0.186309公頃，原告提出被告72年核准設置水稻育苗中心及接電證明函及72年航照圖主張從來使用，所陳經簽會被告產業發展處(下稱產發處)表示，「…依香山區公所108年4月23日香經字第1080004270號函系爭土地無核發農業設施容許使用案件，又依本府都市發展處使用管理科108年6月10日會核意見，經查係屬非都市計畫範圍，申請人檢附之空照圖無法佐證建物面積、高度、材質，部分鐵皮為近期搭建，…若為73年10月15日後，則屬違章建築…。」被告檢視72年、91年、96年、102年、107年及109年航照圖套繪地籍資料、現況照片及相關事證判定，發現系爭土地於新竹市73年10月15日土地編定前已存在建物（下稱73年系爭建物），惟91年系爭建物已有明顯增建建物，96年航照並有鋪設水泥鋪面（系爭水利地鋪面未計入）及柏油碎石等使用，基於土地使用編定後，始有違反區域計畫法有關土地使用管制規定，被告扣除73年系爭建物面積後，就原有建築物增建建物即系爭地上物，合計面積約220平方公尺，經被告產發處認定為作農業使用且未提出容許使用相關證明屬實。是系爭土地違反農牧用地編定管制使用，經被告以未符合農用規定通知限期改善時，原告身為使用人即應負有改善恢復合法土地使用之義務，縱原告無違反之故意，但其應注意而未注意自難謂無過失，逾期未依規取得合法使用之證明文件，已違反區域計畫法第15條第1項規定，被告依同法第21條第1項規定裁處6萬元罰鍰，並限期恢復作農業使用之處分並無不當等語。並聲明：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：㈠相關法條：
⒈區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，
不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」、第21條第1項及第2項規定：「（第1項）違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。（第2項）前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」⒉管制規則第5條第1項規定：「非都市土地使用分區劃定及
使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」、第6條規定：「（第1項）非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。但中央目的事業主管機關認定為重大建設計畫所需之臨時性設施，經徵得使用地之中央主管機關及有關機關同意後，得核准為臨時使用。中央目的事業主管機關於核准時，應函請直轄市或縣（市）政府將臨時使用用途及期限等資料，依相關規定程序登錄於土地參考資訊檔。中央目的事業主管機關及直轄市、縣（市）政府應負責監督確實依核定計畫使用及依限拆除恢復原狀。（第2項）前項容許使用及臨時性設施，其他法律或依本法公告實施之區域計畫有禁止或限制使用之規定者，依其規定。（第3項）海域用地以外之各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一；海域用地容許使用項目及區位許可使用細目如附表一之一。（第4項）非都市土地容許使用執行要點，由內政部定之。（第5項）目的事業主管機關為辦理容許使用案件，得視實際需要，訂定審查作業要點。」、第8條第1項規定：「土地使用編定後，其原有使用或原有建築物不合土地使用分區規定者，在政府令其變更使用或拆除建築物前，得為從來之使用。原有建築物除准修繕外，不得增建或改建。」及該管制規則附表一規定農牧用地容許使用項目為「㈠農作使用（包括牧草）㈡農舍（工業區、河川區除外；特定農業區：森林區不得興建集村農舍）㈢農作產銷設施（工業區、河川區除外）。附帶條件：本款應依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法規定辦理。…」⒊內政部107年6月5日內授中辦地字第1071303408號函釋略
以：「依管制規則第8條規定…揆其立法意旨，係指非都市土地使用編定前已作該項使用，因其使用不合土地使用分區計畫，致編定當時無法依使用情形辦理編定，嗣因違反使用管制規定，於政府令其變更使用或拆除建築物時，始會發生該違規使用是否得為從來使用之認定問題（內政部82年3月5日台82內地字第8202898號函及103年9月17日內授中辦地字第1036651968號函參照）。另依『製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知』第9點規定，特定（或一般）農業區得依（公告編定當時）使用現況編定為農牧用地，自無管制規則第8條『得為從來之使用』規定之適用。至農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第4條第2款第2目所稱『農業設施得為從來使用之證明文件』，應由農業主管機關依其主管法令審認，核與第8條從來使用之規定無涉。」㈡系爭土地為原告與訴外人與訴外人彭金春、彭金双共有，被
告於108年6月6日前往系爭土地現場辦理會勘，發現系爭土地上有系爭地上物，即系爭建物、系爭水泥鋪面、系爭柏油碎石，通知原告於文到30日內補正核發農業用地容許使用同意書或其他相關合法證明文件等情，有系爭土地登記謄本、會勘通知單、被告108年9月17日府地用字第1080143742號函等件在卷可稽（原處分卷第52頁、第42-43頁、第30-31頁）。嗣被告產發處函知被告地政處（下稱地政處）系爭土地未經許可建造系爭地上物，非作農業使用，請地政處依規定處理。被告遂函請香山區公所派員確認現況是否改善等情，均有上開函文等件在卷可憑（原處分卷第38-39頁、第37頁）。香山區公所於108年9月10日至現場勘查，嗣以香山區公所函向被告查報現況尚未改善（原處分卷第35-36頁）。被告認系爭土地涉有違反區域計畫法第15條第1項及管制規則第6條規定，遂函請原告於文到15日內陳述意見，經原告提出陳述意見等情，亦有公函、陳述意見書在卷足憑（原處分卷第30-31頁、第23-24頁）。又系爭土地上確有系爭地上物存在，綜以香山區公所原查報違規面積為0. 186309公頃等情，有相片1幀及香山區公所函1件在卷可佐（原處分卷第47頁、第35-36頁），另檢視72年、91年、96年、102年、107年及109年航照圖套繪地籍資料，足認系爭土地於編定前已存在73年系爭建物部分，另綜以卷附相片所示，可認91年系爭建物已有明顯增建建物，96年航照並有鋪設系爭水泥鋪面、系爭柏油碎石等情，亦有上開航照圖套繪地籍資料等件在卷足憑（原處分卷第8-17頁）。另經被告扣除73年系爭建物及系爭水利地鋪面面積，審認系爭土地有未經許可之系爭地上物之使用，違規面積合計約220平方公尺等情，並有違規使用案處理情形圖說2份在卷可憑（訴願卷第106-107頁），從而被告認原告違反區域計畫法第15條第1項規定，並依同法第21條第1項及裁罰基準第2點第1款規定（原處分卷第5頁），以原處分處原告法定最低金額6萬元罰鍰，並自裁處書送達之日起3個月內依規恢復作農業使用，經核於法並無違誤。㈢原告固主張系爭建物未經申請許可，惟於72年6月9日之前即
已存在，故可繼續使用。系爭土地僅有之水泥鋪面乃為系爭水利地鋪面，其餘為系爭柏油碎石鋪面而成之農路，且為非都市土地辦理使用編定公告日期前，即73年10月15日前已存在供農作產銷經營之設施，原處分違反行政程序法第9條、第36條規定云云，惟查：系爭土地屬特定農業區農牧用地，依區域計畫法第15條第1項規定，使用受有管制，應依其編定之使用分區與使用地類別容許使用之項目及許可使用細目使用，而系爭土地於73年10月15日為使用編定等情，為兩造所不爭執（本院卷第78頁、原處分卷第24頁）。又系爭土地上確有系爭地上物存在，綜以香山區公所原查報違規面積為
0.186309公頃等情，有相片1幀及香山區公所函1件在卷可佐（原處分卷第47頁、第35-36頁），另檢視72年、91年、96年、102年、107年及109年航照圖套繪地籍資料，足認系爭土地於編定前已存在73年系爭建物部分。此外，綜以卷附相片所示，可認91年系爭建物已有明顯增建建物，96年航照並有鋪設系爭水泥鋪面、系爭柏油碎石等情，均有上開航照圖套繪地籍資料等件在卷足憑（原處分卷第8-17頁）。又原處分乃以系爭土地使用編定後，始有違反區域計畫法有關土地使用管制規定，經扣除已存在73年系爭建物面積，就原有建築物增建系爭地上物合計面積約220平方公尺，另經被告產發處認定非作農業使用且未提出容許使用相關證明等節，並經被告說明翔實，並有產發處108年9月4日處產農字第1080005203號函、簽稿會核單、違規使用案處理情形圖說等件在卷足憑（本院卷第80頁、原處分卷第21頁、訴願卷第106-107頁）。此外，系爭水利地鋪面並未計入原處分認定違規使用之面積等情，並經被告說明翔實（本院卷第80頁），亦有違規使用案處理情形圖說等件在卷足憑（訴願卷第106-107頁）。是原處分所認定之系爭地上物乃系爭土地於73年10月15日為使用編定後之增建部分，自與原告主張72年6月9日之前已存在之地上物無涉，復與系爭水利地鋪面無關，從而原告主張系爭農委會函並提出72年航照圖，均與原處分之作成並無關聯，自亦無違反行政程序法第9條、第36條規定可言。從而，原告主張，均無足採
五、綜上，原告所訴各節，均非可採。被告以原告違反區域計畫法第15條第1項規定，依同法第21條第1項及管制規則第6條第1項暨新竹市政府處理違反區域計畫法案件裁罰基準第2點第1款規定，作成原處分，於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，認與判決結果不生影響，無一一論述的必要。
七、本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 3 月 10 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 楊 得 君
法 官 鄭 凱 文法 官 黃 莉 莉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 3 月 10 日
書記官 鄭 聚 恩