臺北高等行政法院裁定
109年度訴字第50號原 告 葉世福被 告 連江縣地政局代 表 人 曹爾元訴訟代理人 黃進能
任嘉禾上列當事人間所有權登記事件，原告不服連江縣政府中華民國108年12月19日府行法字第1080051307號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：
……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」另「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第107條第1項第10款、第5條第1項、第2項分別定有明文。基此，人民提起課予義務訴訟，須以經「依法申請」而遭駁回為其前提，若根本未經依法申請，逕提起行政訴訟，即屬於行政訴訟法第107條第1項第10款所定起訴不備要件之情形，法院應以裁定駁回起訴。
二、原告前於民國83年、92年、93年及94年間就馬祖地區未登錄土地380筆（面積計100公頃多），檢據不實之四鄰證明，謊稱合於83年5月11日修正「金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例」第14條之1規定之要件，向被告申請土地所有權登記，涉犯刑法詐欺取財等罪，前經福建高等法院金門分院102年7月24日101年度上易字第5號刑事判決確定在案。嗣又先後於107年8月23日、107年11月6日、108年1月22日及108年4月22日，未依內政部地政司所制訂之土地登記申請書表冊圖狀格式，而向被告「申請」將坐落於馬祖地區如附表所示227筆土地（下稱系爭土地，相關收文字號，及聲請主旨詳如附表所示）所有權登記為其所有。經被告分別以107年9月4日地籍字第1070004473號函、107年11月15日第0000000000號函、108年2月18日地籍字第1080000412號函及108年5月1日第0000000000號函復所請無從辦理（下稱系爭函，函覆內容詳如附表所示）。原告不服，提起訴願經不受理決定，乃提起本件課予義務訴訟，求為撤銷系爭函及訴願決定，並判命被告應依離島建設條例第9條第6項將系爭土地登記為原告所有。
三、經核：
（一）按，自國民政府38年播遷來台，馬祖地區即實施戰地政務，連江縣地政機關遲至62年7月31日始成立，因此，該地區原土地所有權人（含視為所有人及繼承人）多無從踐行土地法所規定之公示登記，至生權屬不明；復且，該地區土地多有非經有償徵收或價購等程序登記為公有者，致原土地所有人或合於民法物權編施行法第9條規定之視為所有人或其繼承人喪失其所有權，受有損失。是連江縣地政機關成立後，除依土地法第3章辦理土地總登記外，立法機關另陸續頒佈相關法令，求以解決馬祖地區土地權屬不明的問題，並達成還地於民之目標。其相關法令，要者如下：
1.連江縣政府於91年11月19日公布「連江縣無主土地代管自治條例」（下稱代管自治條例），以處理連江縣逾期（土地總登記期限）未登記土地，凡逾補辦登記期限無人申請登記或申請而逾限未補繳證明文件者，其土地視為無主土地，由被告於登記期限屆滿後3個月內列冊依法公告，並自公告之日起執行代管1年；無主土地原權利人於代管期間提出確實有效之產權憑證，經查證無訛後准予依法登記，代管期滿仍無人申請補辦登記者，依土地法第57條規定登記為國有土地（代管自治條例第1條、第2條、第3條及第10條參照）。惟為保障真正權利人權利，連江縣政府於101年5月30日又發布「連江縣政府辦理馬祖地區尚未完成登記土地處理要點」（下稱處理要點），廢棄原已依土地法第57條規定完成之無主土地公告代管程序，重新受理申請土地總登記；連江縣尚未完成登記之土地應按鄉列冊（如有漏列得由民眾主動申請），準用總登記程序辦理徵詢異議公告，公告期限為6個月；申請人申請土地登記案件，應提出下列文件：登記申請書、申請人身分證明、登記原因證明文件及土地複丈成果圖，申請人為原權利人之繼承人時，並應提出土地登記規則第119條規定之文件（處理要點第1點、第2點、第4點及第8點參照）。連江縣政府迄今業已多次依此辦理馬祖地區無主土地公告，藉此釐清無主土地權屬。
2.83年5月11日公布修正「金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例」（下稱安輔條例）第14條之1第1項、第2項規定：「（第1項）本條例適用地區之土地，於實施戰地政務期間，非因有償徵收登記為公有者，原土地所有人或合於民法規定時效完成取得請求登記所有權之人或其繼承人，得於該條例修正施行之日起3年內檢具有關權利證明文件，向土地所在地管轄地政機關申請歸還或取得所有權；經審查無誤後，公告6個月，期滿無人提出異議者，由該管地政機關逕為辦理土地所有權移轉登記，如有異議，依照土地法第59條規定辦理。（第2項）本條例適用地區之未登記土地，因軍事原因喪失占有者，原土地所有權人或合於民法規定時效完成取得請求登記所有權之人或其繼承人，得檢具權利證明文件或經土地四鄰證明，申請為土地所有權之登記。」嗣安輔條例於87年6月24日廢止，「離島建設條例」於89年4月5日公布，102年12月20日增修第9條第6項規定：「馬祖地區之土地，自民國38年起，非經有償徵收或價購等程序登記為公有，致原土地所有人或合於民法物權編施行法第9條規定之視為所有人或其繼承人喪失其所有權，土地管理機關已無使用土地之必要者，應自本條例中華民國102年12月20日修正施行之日起5年內，依原土地所有人、視為所有人或其繼承人之申請返還土地；土地管理機關有繼續使用土地之必要者，應依法向原土地所有人、視為所有人或其繼承人辦理徵收、價購或租用。其已依金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例提出請求經駁回者，得再依本條例之規定提出申請。」希藉土地所有權人在特定期間（102年12月20日至107年12月19日）內以一定證明文件之提出，向地政機關申請，經由公告徵求異議等程序踐行，替代土地私權登記時本應具之嚴格私權證明要求，逕為土地所有權之發還登記，以踐行還地於民之政策。
（二）第按，土地法第37條第2項就土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規則，授權由中央地政機關定之，內政部據此頒訂有土地登記規則，其中，第34條第1項規定：「申請登記，除本規則另有規定外，應提出下列文件：一、登記申請書。二、登記原因證明文件。三、已登記者，其所有權狀或他項權利證明書。四、申請人身分證明。五、其他由中央地政機關規定應提出之證明文件。」第71條第1項規定：「土地總登記，所有權人應於登記申請期限內提出登記申請書，檢附有關文件向登記機關申請之。」第156條規定：「本規則所需登記書表簿冊圖狀格式及其填載須知，由中央地政機關定之。」從而，不論是土地法上土地總登記，自治條例、處理要點所規範之「無主土地之準土地總登記」，或是安輔條例及離島建設條例規定之「公有土地發還登記」，申請人各有其應提出之申請要式文件及證明，始能啟動地政機關為相對應之行政程序。申言之，地政機關所為之相關土地登記處分，乃須相對人提出申請之協力，始可合法作成之行政處分。而此申請，即申請人在公法上之意思表示，基於上開土地法等規定，此申請具有「要式性」，亦即，申請人應提出合於土地登記規則所要求之「土地登記申請書表簿冊圖狀格式」，明確記載申請登記之標的（位置、面積）、原因及法律依據等足以充分辨識其申請內容之必要資訊，一方面用以促使地政機關開始行政程序，一方面則為作成行政處分之實體法要件；申請如未具必要格式，難認有效的「依法申請」，地政機關即無從為行政程序之開始，遑論作成登記處分。
（三）徵諸卷附原告聲請狀（或申請書）所示，其先後4次以手寫書狀，泛稱依據司法院24年3月12日院字第1239號解釋、24年11月23日第1359號解釋向被告「申請」將系爭土地所有權登記為其所有，但未引據現行實體法律基礎，也未就其申請所有權登記之土地指界實測，以提出土地複丈結果通知書及成果圖。是此「申請」，顯然不具備土地登記規則所要求之「土地登記申請書表簿冊圖狀格式」，迄審理中經本院依職權闡明法律關係，始主張依據離島建設條例第9條第6項為申請，並猶泛稱援用前所申請登記之土地複丈成果圖（即前述原告83年、92年、93年及94年申請土地所有權登記之測量資料）云云（參見本院110年1月6日準備程序筆錄及原告110年5月13日聲請行政訴訟起訴狀）。故而，原告該等申請不具備必要格式，被告無從依原告狀載而特定請求登記土地之確切位置及面積，也無從判斷所主張之法律依據究為自治條例、處理要點所規範之「無主土地之準土地總登記」，或是離島建設條例規定之「公有土地發還登記」（二者原因事實、成立要件、得申請期間及證明文件全然不同；前者土地必須為無主土地，僅得於公告期間內為申請，後者必須為公有土地，僅得於102年12月20日起5年內申請，均詳如前揭法文所示），被告無以為相應之行政程序，當然，也無從依相應之實體法律規定命其補正相關證明文件。
（四）承上以論，原告就系爭土地登記為其所有乙節，根本未經向被告「依法申請」，逕提起本件課予義務訴訟，求命被告作成將系爭土地登記為其所有之行政處分，揆諸首揭法文及說明，即屬於行政訴訟法第107條第1項第10款所定起訴不備要件之情形，應予裁定駁回。
四、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 110 年 5 月 28 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 楊 得 君
法 官 侯 志 融法 官 彭 康 凡上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 110 年 5 月 28 日
書記官 林 苑 珍