臺北高等行政法院裁定
109年度訴字第516號原 告 謝孟龍被 告 行政院農業委員會動植物防疫檢疫局代 表 人 杜文珍（局長）訴訟代理人 簡明宏
賴敏銓蕭瑞宏上列當事人間畜牧法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國109年3月12日農訴字第1090703885號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、事實概要：被告以民國108年12月19日防檢六字第1081505820號函訂定「屠宰衛生檢查人員編制及調派原則」（下稱「屠檢調派原則」），並函知該局所屬各分局及財團法人中央畜產會（下稱「中央畜產會」）略以：各小分區俟屠檢人力補足或屠宰衛生檢查獸醫師（下稱「屠檢獸醫師」）人力足以因應巡場時，開始施行屠檢獸醫師巡場制度，請配合推動辦理等語。
原告不服，提起訴願，遭決定不受理，原告仍不服，因此提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠被告訂定的「屠檢調派原則」實際為一賦予屠宰衛生檢查助
理（下稱「屠檢助理」）遂行屠檢獸醫師才可執行屠宰衛生檢查工作的「行政處分」：
被告訂定的屠檢調派原則，等同直接在畜牧法規定之外，賦予屠檢助理於巡場制中可替代屠檢獸醫師「單獨」執行公權力的法源，重新界定屠檢獸醫師為屠宰衛生檢查人員主體的原規定，而使屠檢助理擁有不受監督且獨立行使屠檢獸醫師權力，當然為行政程序法第92條後段、訴願法第3條第1項後段及同法第2項所定對外直接發生法律「效果」的「行政處分」。基於憲法第16條有權利即有救濟的意旨，原告得對之提起訴願及行政訴訟。
㈡屠檢調派原則違反畜牧法第29條第3項以獸醫師執行「屠宰衛生檢查」的規定：
1.依屠宰衛生檢查規則第3條第3款規定，除非在屠檢獸醫師「指揮監督」下，屠檢助理並沒有「單獨」執行屠宰衛生檢查的權力，而屠檢調派原則第4條以屠檢獸醫師「巡場指揮監督」搭配屠檢助理值勤，意即屠檢獸醫師無須全程在場，亦可指揮監督屠檢助理完成屠宰衛生檢查的工作，並認可其合法的屠宰衛生檢查程序。
2.屠檢獸醫師未全程參與屠宰衛生檢查卻仍須於巡場時為「屠宰衛生檢查獸醫師每日指揮監督屠檢助理紀錄表」及「屠宰衛生檢查獸醫師每日巡查屠宰場紀錄表」背書及負責，將影響國人食用肉品衛生安全，影響消費者權益及健康等語。
㈢聲明：1.訴願決定及屠檢調派原則均撤銷。2.被告應賠償原
告因官司衍生的交通費、影印費、郵資及新臺幣1元的象徵性損害賠償（精神損失）。
三、被告則以：㈠屠檢調派原則非行政處分：
屠檢調派原則是依據「屠宰衛生檢查系統業務分工原則」所訂定非直接對外發生法規範效力之一般、抽象的行政規則，而非行政處分。原告提起撤銷訴訟，有起訴不備其他要件的違法，且依其情形無法補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定裁定駁回。
㈡被告是基於畜牧法第29條及同法施行細則第21條規定，辦理屠宰衛生檢查，所為顯屬有據，難認有何逾越權限情事：
1.我國目前畜禽屠宰場累計174家，部分小型家禽屠宰場屠宰量小及作業時間短，其108年度屠宰量僅占全國屠宰量
4.32%，原僅派屠檢助理執行屠宰衛生檢查工作，並由屠檢獸醫師作不定期巡查監督屠檢助理，以辦理畜禽屠體複判或疑似法定動物傳染病案例通報處置及相關檢查紀錄等工作。為解決屠檢助理執行家禽屠宰衛生檢查工作的疑慮，被告訂定屠檢調派原則，期使屠檢助理執行屠宰衛生檢查工作的小型家禽屠宰場，每日均有屠檢獸醫師定期巡查監督，以強化監督功能，確保國人食肉衛生安全。
2.屠宰衛生檢查人員的任用，是依畜牧法第29條第3項公告委託中央畜產會派任經訓練合格的執業獸醫師執行屠宰衛生檢查工作，所派任屠檢助理亦經該會依畜牧法施行細則第21條規定訓練合格，並每年定期回訓。全國各屠宰場進行屠宰作業時，是依同法第29條第2項規定向被告申請派員執行屠宰衛生檢查工作，另依同法第29條第4項規定，受託的檢查業務，受中央主管機關的監督考核，從事此項受託工作的檢查、檢驗及簽發證明文件的人員，就其辦理受託工作事項，以執行公務論，分別負其責任。
㈢聲明：原告之訴駁回。
四、上述事實概要欄所述的事實，為兩造所不爭執，並有屠檢調派原則、訴願決定書、訴願書、被告89年12月30日(89)防檢六字第891584274號公告（本院卷第61至67、91至95頁、證物卷第11至13、27頁）在卷為證，足以認定為真正。
五、經與兩造確認本件的爭點是：㈠「屠檢調派原則」是否為行政處分？㈡如㈠為肯定，則「屠檢調派原則」是否違反畜牧法第29條第3項及屠宰衛生檢查規則第3條第3款規定？㈢如㈡為肯定，則原告請求被告賠償其因官司衍生的交通費、影印費、郵資及新臺幣1元的象徵性損害賠償（精神損失），是否有理由？本院判斷如下：
㈠系爭調派原則並不是行政處分，原告對其提起撤銷訴訟，應予裁定駁回：
1.提起行政訴訟法第4條第1項規定的撤銷訴訟，須人民因中央或地方機關的違法行政處分，認為侵害其權利或法律上的利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定，才可以向高等行政法院提起撤銷訴訟。該條項所稱行政處分，依行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定，是指行政機關就公法上具體事件所為的決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果的單方行政行為。而所謂一般處分，依行政程序法第92條第2項及訴願法第3條第2項規定，是指前項決定或措施的相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍，或有關公物的設定、變更、廢止或其一般使用，亦適用有關行政處分的規定。因此，如果對於非行政處分提起撤銷訴訟，則其起訴即欠缺訴訟要件，且其情形無法補正，行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以起訴不備其他要件且不能補正為由，而裁定駁回其訴。
2.又依行政程序法第159條規定：「（第1項）本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。（第2項）行政規則包括下列各款之規定︰一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。……」可知，上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權所為規範機關內部的組織、事務的分配、業務處理方式及人事管理等一般性規定，屬於行政程序法第159條第2項第1款的組織性或作業性行政規則，而且依同條第1項規定，並不會直接對外發生法規範的效力。
3.畜牧法第2條前段規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會……。」第29條規定：「（第1項）屠宰供食用之豬、牛、羊或其他經中央主管機關指定之家畜、家禽，應於屠宰場為之。……（第2項）前項屠宰應申請中央主管機關派員執行屠宰衛生檢查……。（第3項）中央主管機關應自行或委託財團法人或經訓練合格之執業獸醫師執行前項屠宰衛生檢查。（第4項）前項受託之檢查業務，應受中央主管機關之監督考核，其從事此項受託工作之檢查、檢驗及簽發證明文件之人員，就其辦理受託工作事項，以執行公務論，分別負其責任。……」第29條之1規定：「依前條第3項規定，由中央主管機關自行派遣或受委託之財團法人所聘僱之獸醫師或受委託之執業獸醫師，應經中央主管機關或其委託機構訓練合格，並取得證明文件。」又行政院農業委員會組織條例第6條規定：「本會設動植物防疫檢疫局，其組織以法律定之。」行政院農業委員會動植物防疫檢疫局組織條例第2條第5款規定：
「行政院農業委員會動植物防疫檢疫局（以下簡稱本局）掌理下列事項：……五、畜禽屠宰衛生檢查政策、法規、方案、計畫之擬訂、執行及督導。……」而且「屠宰衛生檢查系統業務分工原則」第1點第1款、第2款規定：「行政院農業委員會動植物防疫檢疫局（以下簡稱總局）負責業務：1.擬定屠宰衛生檢查相關政策、法規、原則、程序與流程。2.規劃及辦理屠宰衛生檢查計畫相關委託事宜。
……」（證物卷第18頁）因此，被告基於其畜禽屠宰衛生檢查政策、法規、方案、計畫的擬訂、執行及督導等權限，以及上述畜牧法第29條第3項規定的授權，而依據行政程序法第16條所定的程序，於89年12月30日公告委託中央畜產會自90年1月1日起辦理畜禽屠宰衛生檢查事項等相關工作（證物卷第27頁）。
4.被告又基於其畜禽屠宰衛生檢查政策、法規、方案、計畫的擬訂、執行及督導等法定職權，並依據上述「屠宰衛生檢查系統業務分工原則」第1點第1款規定，訂定「屠檢調派原則」，同時函知該局所屬各分局，以及受被告委託行使屠宰衛生檢查權限而具有實質行政機關性質的中央畜產會（證物卷第1至4頁）。而觀察該「屠檢調派原則」的內容，則是被告本於職權所為規範機關內部秩序及運作的必要，對於屠宰衛生檢查人員的編制及調派等組織、事務的分配、業務處理方式及人事管理等一般性規定，屬於行政程序法第159條第2項第1款的組織性及作業性行政規則，依上述規定及說明，「屠檢調派原則」並不會直接對外發生法規範的效力，當然就不屬於同法第92條所定對外直接發生法律效果的行政處分。從而，原告針對「屠檢調派原則」提起本件撤銷訴訟部分，即欠缺訴訟要件，且其情形無法補正，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，應予裁定駁回。
5.「屠檢調派原則」不屬於行政處分，原告針對「屠檢調派原則」提起本件撤銷訴訟部分，既然應予裁定駁回，則爭點㈡關於「屠檢調派原則」是否違反畜牧法第29條第3項及屠宰衛生檢查規則第3條第3款規定，就不必再予審究。
㈡原告附帶提起的國家賠償訴訟，已失去附帶的基礎，也應該一併裁定駁回：
原告訴之聲明第2項的請求權依據，是國家賠償法第2條第2項前段的規定（本院卷第394頁）。可見原告是主張其因被告訂定違法的「屠檢調派原則」受有損害，而循序提起撤銷訴訟，並依行政訴訟法第7條規定於同一程序中，合併依國家賠償法規定請求損害賠償，由於本院針對國家賠償部分，是自原告依法「附帶」提起國家賠償時起才取得審判權。然而，經本院審理後，既然認為原告所提撤銷訴訟部分因有行政訴訟法第107條第1項第10款情形而不合法，予以裁定駁回，則原告依國家賠償法附帶提起國家賠償給付訴訟部分，因屬附帶請求之性質，而不是可以單獨提起的行政訴訟，自然也就因此失去其附帶的基礎，應一併裁定駁回。
㈢現行法並無針對行政規則得提起行政訴訟的特別規定，故本院沒有闡明原告變更訴訟種類的必要：
1.我國行政訴訟制度的設計，是以救濟人民主觀公法權利遭受公權力侵害為目的的主觀訴訟為原則，並以法律有特別規定始得提起為維持客觀法秩序、確保國家行政權合法行使為目的的客觀訴訟為例外，這可以從行政訴訟法第9條、第10條、第2編第5章都市計畫審查程序（第237條之18至第237條之31）並對照同法第4條至第8條規定，可以得到印證。又在主觀訴訟法制架構下，提起行政訴訟是以有效保護人民主觀公法權利為目的。而且，目前我國行政訴訟法制，鑑於行政規則並未對外直接對人民權利義務造成影響，因此沒有任何行政訴訟種類，可賦予人民提起訴訟，請求行政機關訂定、修正或廢止特定的行政規則。
2.參照前述說明，原告雖然是受中央畜產會僱用的屠檢獸醫師，但是因為「屠檢調派原則」屬於內部的組織性及作業性行政規則，並不會直接「對外」發生法規範的效力，而且因為其具有一般性及抽象性，當然就不會「直接」侵害原告的權利或法律上利益，原告也沒有適當的訴訟種類，可以訴請被告修正或廢止「屠檢調派原則」。而是必須經由實施屠宰衛生檢查業務的被告及其所屬各分局或中央畜產會依「屠檢調派原則」作成具體的行政行為後，才有可能使「屠檢調派原則」間接地藉由該等具體行政行為，對原告的權利或義務有所影響。此外，現行法並未賦予原告得以維護公益為理由，對無關自己權利或法律上利益的事項，而得就被告訂定的「屠檢調派原則」提起行政訴訟。因此，本院沒有闡明原告變更為其他種類訴訟的必要，併此指明。
六、本件的裁定基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，均與裁定結果不生影響，而無一一論述的必要，併予說明。
中 華 民 國 109 年 6 月 29 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張國勳
法 官 梁哲瑋法 官 楊坤樵上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 109 年 6 月 30 日
書記官 賴淑真