臺北高等行政法院裁定
109年度訴字第649號原 告 曾莉蓁
莊榮兆郭至陽被 告 新竹縣政府代 表 人 楊文科（縣長）住同上被 告 臺灣新竹地方法院代 表 人 劉嶽承（院長）住同上被 告 司法院代 表 人 許宗力（院長）住同上被 告 新竹縣竹北地政事務所代 表 人 古永良（主任）住同上被 告 新竹縣新湖地政事務所代 表 人 李美娟（主任）住同上被 告 經濟部水利署第二河川局代 表 人 楊人傑（局長）住同上被 告 內政部地政司代 表 人 王成機（司長）住同上被 告 內政部國土測繪中心代 表 人 鄭彩堂（代理主任）被 告 行政院代 表 人 蘇貞昌（院長）住同上被 告 監察院代 表 人 陳菊（院長）被 告 楊文科
周煙平林宗穎許宗力上列當事人間有關土地事務事件，原告不服新竹縣政府中華民國109年5月6日府法行字第1095510944號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
壹、程序事項：
一、本件原起訴狀記載「聲請人（均原告）……3.郭至陽代理人（郭宜艷等15戶）」等語（見本院卷一第19頁），經本院109年6月16日裁定（見本院卷一第57頁）命其補正，惟仍未提出後續「委任狀（受委任）」、「選定書（選定當事人）」、「單純列明原告（書狀陳明）」，僅提出同訴願之11人之委託書（見本院卷一第77頁），故本件原告部分應僅為曾莉蓁等3人。
二、本件原告起訴時，被告新湖地政事務所之代表人原為周明堂，訴訟進行中變更為李美娟，茲據被告現任代表人具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
三、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111條第1項定有明文。查原告於民國109年6月8日（收文日）起訴時，訴之聲明原為：「一、請判被告應連帶賠原告等新台幣50億元。二、請判撤銷被告訴願決定，改判104.5.19不撤銷（101.12.22）轉繪地籍圖有誤之處分《因應為而不為亦屬行政處分詳104判字168號》。三、訴願費用均由被告等共同分擔。四、原告等願供擔保請准得為假執行。」，後復歷經原告數次追加變更聲明為：「一、請判被告應連帶賠原告等新台幣50億元。二、撤銷訴願決定、原處分（竹北地政104年5月19日函及新湖地政106年6月27日函）、101年12月22日新竹縣竹北地政事務所測量成果圖、新湖地政88及89年地籍重測成果、經濟部第二河川局99年3月12日水二資字第0991800096號函。三、被告竹北地政應作出更正101年12月22日地籍圖。四、請判被告司法院長許宗力應簽報蔡總統公告有最高法院101台上3848繼98上863所指相同不法即因違憲無效。五、請判應由許宗力引導原告等含感恩團成員至翠山莊李前總統骨灰追思及感懷其改良新制才令恐龍法官群變回包公執法，朗讀其對台灣全民留下不再冤判成就及祭文。
六、訴願費用均由被告等共同分擔。七、原告等願供擔保請准得為假執行。」（見本院卷一第19、213、221、215、239及241頁）。其變更後訴之聲明第一、六、七項，與原聲明第一、三、四項相同，並無變更，而其有變更追加之「四、請判被告司法院長許宗力應簽報蔡總統公告有最高法院101台上3848繼98上863所指相同不法即因違憲無效。五、請判應由許宗力引導原告等含感恩團成員至翠山莊李前總統骨灰追思及感懷其改良新制才令恐龍法官群變回包公執法，朗讀其對台灣全民留下不再冤判成就及祭文。」部分，原告訴之變更追加，與原請求之基礎不同，本院認為並不適當，此部分不應准許。至其餘有變更部分（即變更後訴之聲明二、三），其請求之基礎未變，且有情事變更情形，本院認為適當，應予准許。易言之，原告變更後之聲明為：「一、請判被告應連帶賠原告等新台幣50億元。二、撤銷訴願決定、原處分（竹北地政104年5月19日函及新湖地政106年6月27日函）、101年12月22日新竹縣竹北地政事務所測量成果圖、新湖地政88及89年地籍重測成果、經濟部第二河川局99年3月12日水二資字第0991800096號函。三、被告竹北地政應作出更正101年12月22日地籍圖。四、訴願費用均由被告等共同分擔。五、原告等願供擔保請准得為假執行。」，此先說明。
貳、緣原告曾莉蓁與訴外人曾必照等人間因請求確定界址事件於臺灣新竹地方法院（下稱新竹地院）涉訟（案號：104年度簡上字第41號），新竹地院進行調查而以民國104年5月6日新院千民勤104簡上41字第09582號函囑被告新竹縣竹北地政事務所（下稱竹北地政）查明「○○市○○段000建號（門牌號碼：○○市○○○路○段○○○號房屋）於92年6月23日複丈測量時，是否曾就建物及坐落土地之相對位置及建物之坐落土地與鄰地之界址併為測量及確認」事項，被告乃以104年5月19日北地所測字第1040003088號函（下稱竹北地政104年5月19日函）覆新竹地院所囑查明事項；另訴外人范振源等人與范靜枝間因拆物還地事件於臺灣高等法院（下稱高等法院）涉訟（案號：106年度上易字第366號），高等法院進行調查而以106年6月6日院欽民玄106上易366字第1060011369號函囑新竹縣新湖地政事務所（下稱新湖地政）查明○○○鄉○○段000-000建號土地及○○縣○○鄉○○路○○○號房屋測量平面圖」等需查明事項，新湖地政查明後以106年6月27日新湖地測字第1060002680號函（下稱新湖地政106年6月27日函）覆臺灣高等法院。原告不服前揭竹北地政104年5月19日函、新湖地政106年6月27日函，提起訴願，業經決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
參、原告起訴意旨略以：從監察院報告所載，蔡和承測量員證稱：原始地籍圖不會錯誤，是怕後續轉繪錯誤。即證曾必照及曾少霖等假借測量勾結地政所官員，其函覆法院未撤銷不法登記，足證公務員應為而不為，並註明曾莉蓁案有冤枉。不准訴願會要撤竹北地政101年12月22日測量成果圖及89年辦理地籍重測假借亂指界變更地籍圖，兼證原告曾莉蓁、郭至陽合法建築面臨拆屋之重大損害等語。
肆、本院之判斷：
一、訴之聲明第二項「撤銷竹北地政104年5月19日函、新湖地政106年6月27日函及經濟部第二河川局99年3月12日水二資字第0991800960號函」為不合法：
（一）按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：一、訴訟事件不屬行政法院審判之權限者。……。十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第第1款、第10款定有明文。又提起撤銷訴訟，以有行政處分之存在為前提，所謂「行政處分」，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關所為通知、單純事實之敘述或理由之說明，均非對人民之請求另有准駁，既不因該項說明而生法律上效果，即非行政處分，人民對之提起撤銷訴訟，自非法之所許。對於非行政處分而提起撤銷訴訟者，乃起訴不備要件，行政法院應以裁定駁回之，復為行政訴訟法第107條第1項第10款所明定。
（二）經核竹北地政104年5月19日函、新湖地政106年6月27日函，僅為被告就法院函囑查明事項所為之回覆，其內容僅為單純資訊之提供，並未對人民之權利或法律上利益直接對外發生任何效力，自非屬行政處分。訴願決定以系爭函非屬行政處分，不予受理，即無不合。原告訴請撤銷，即屬起訴不備要件且無從補正，應予駁回。
（三）「經濟部第二河川局99年3月12日水二資字第0991800960號函」非屬行政處分：
1.經核經濟部第二河川局（下稱第二河川局）99年3月12日水二資字第0991800960號函（見本案相關資料卷A-3），僅為第二河川局為辦理75年鳳山溪麻園堤防新建工程用地撤銷徵收，函請新竹縣政府依完工現狀施工線辦理分割事宜，並檢送原工程用地徵收範圍圖。乃行政機關內部單位間意見交換，屬機關內部行為，並不發生法律效果，非屬行政處分，且原告亦自承此部分未經訴願（見本院一卷第221頁），原告逕行訴請撤銷，即屬起訴不備要件且無從補正，應予駁回。
2.查原告於109年9月16日準備程序請求撤銷「經濟部第二河川局99年3月12日水二資字第0000000『096』號函」（見本院卷一第221頁），惟依原告108年8月28日訴願書稱：
竹北地政依據經濟部第二河川局「水二資字第00000000『
96 0』號函」等語，原告應為口誤，其所欲撤銷之標的應為「經濟部第二河川局99年3月12日水二資字第0000000『960』號函」，併此敘明。
二、聲明第二及三項「撤銷竹北地政101年12月22日測量成果，並請求被告竹北地政應作出更正101年12月22日地籍圖」為不合法：
（一）按地籍測量實施規則第204條規定：「土地有下列情形之一者，得申請土地複丈：一、因自然增加、浮覆、坍沒、分割、合併、鑑界或變更。……。」第221條第1、2項規定：「鑑界複丈，應依下列規定辦理：一、複丈人員實地測定所需鑑定之界址點位置後，應協助申請人埋設界標，並於土地複丈圖上註明界標名稱、編列界址號數及註明關係位置。二、申請人對於鑑界結果有異議時，得再填具土地複丈申請書敘明理由，向登記機關繳納土地複丈費申請再鑑界，原登記機關應即送請直轄市或縣(市)主管機關派員辦理後，將再鑑界結果送交原登記機關，通知申請人及關係人。三、申請人對於再鑑界結果仍有異議者，應向司法機關訴請處理，登記機關不得受理其第三次鑑界之申請。」「前項鑑界、再鑑界測定之界址點應由申請人及到場之關係人當場認定，並在土地複丈圖上簽名或蓋章。申請人或關係人不簽名或蓋章時，複丈人員應在土地複丈圖及土地複丈成果圖載明其事由。」可知，人民因鑑界得申請土地複丈，申請人或關係人對鑑界結果有異議時，得申請再鑑界，土地登記機關即應送請縣市主管機關派員辦理再鑑界，倘對縣市主管機關所為再鑑界結果仍有不服，則不能申請第三次鑑界，而僅能訴請法院確認界址。復因人民相互間因土地界址發生糾紛，係屬不動產所有權之爭議，而非公法上爭議，故對縣市主管機關所為再鑑界結果仍有不服，應提起民事訴訟，由普通法院受理審判，行政法院並無受理之權限。
（二）經查，新竹縣政府辦理鳳山溪麻園堤防新建工程案，於101年7月間就新竹縣○○市○○段○○○○○○段00000000000000號土地辦理逕為分割。訴外人曾必照及曾少霖等2人針對系爭地段000-0地號土地因分割致土地經界線似有位移，將與鄰地產生面積不合疑慮，101年11月22日請第二河川局查明，第二河川局為釐清土地界址疑義，爰向登記機關（即竹北地政）申請鑑界複丈，案經竹北地政101年12月22日實地辦理鑑界複丈，結果認定系爭地段000-0地號土地界址與維持徵收之同段000-0地號上所施設之水利構造物使用現況並無不合。然原告曾莉蓁不服竹北地政101年12月22日鑑界結果，向竹北地政提出異議，竹北地政依「辦理土地複丈與建物測量補充規定」第15條規定，以再鑑界受理，並移請新竹縣政府辦理，嗣經新竹縣政府認定再鑑界結果與竹北地政101年12月22日鑑界結果相同。後土地所有人仍針對系爭地段000-0及000-0地號土地經界線有疑義，逕而提起民事訴訟，請求確認界址等情，有竹北地政101年12月22日鑑界原圖及監察院105年4月調查報告附本案相關資料卷可稽，足堪認定。
（三）原告聲明所指稱「撤銷竹北地政101年12月22日測量成果圖」及「竹北地政應作出更正101年12月22日地籍圖」，此所涉及訴訟標的，應為依辦理土地複丈與建物測量補充規定第16條規定，依其鑑定結果所發給之複丈成果圖，此有本院110年3月24日電話紀錄附本案相關資料卷足憑。原告針對鑑界結果不服，揆諸前揭規定，地政機關之鑑界測量，性質上為鑑定行為，其依鑑定結果發給之複丈成果圖，乃鑑定人員表示土地界址所在之專業意見，該意見如未經採為行政處分之依據，其本身並未對外直接發生法律效果，非屬行政處分，必經採為裁判或行政處分之依據，始生依鑑定內容變動之法律上效果，是鑑定後所為之複丈成果圖本身並未對外直接發生法律效果，僅係事實之說明，並非行政處分（最高行政法院102年度裁字第1790號、102年度裁字第129號、100年度裁字第1607號裁定意旨參照、97年度裁字第5102號、100年度裁字第953號裁定參照）；原告如不服鑑界結果，而生土地經界之爭議，應向普通法院提起民事訴訟請求確認界址，方屬正辦，行政法院自無受理權限。再者，上開各該規定，並未授予人民申請變更地籍線之權利，即非人民得依法申請，原告提起課予義務訴訟自屬起訴不備要件。
（四）基於前述，原告針對非行政處分（竹北地政101年12月22日複丈成果圖）提起撤銷及課予義務訴訟，且無申請變更地籍線之權利，自屬起訴不備要件；又原告不服再鑑界結果，應循民事訴訟提起確認界址之訴，核屬起訴事件不屬行政訴訟審判之權限情形，且上開情事性質上均無法補正，應予駁回。
三、聲明第二項「撤銷新湖地政88及89年地籍重測成果」為不合法：
（一）按土地法第46條之1規定：「已辦地籍測量之地區，因地籍原圖破損、滅失、比例尺變更或其他重大原因，得重新實施地籍測量。」第46條之2規定：「（第1項）重新實施地籍測量時，土地所有權人應於地政機關通知之限期內，自行設立界標，並到場指界。逾期不設立界標或到場指界者，得依左列順序逕行施測：一、鄰地界址。二、現使用人之指界。三、參照舊地籍圖。四、地方習慣。（第2項）土地所有權人因設立界標或到場指界發生界址爭議時，準用第五十九條第二項規定處理之。」第46條之3規定：
「（第1項）重新實施地籍測量之結果，應予公告，其期間為三十日。（第2項）土地所有權人認為前項測量結果有錯誤，除未依前條之規定設立界標或到場指界者外，得於公告期間內，向該管地政機關繳納複丈費，聲請複丈。經複丈者，不得再聲請複丈。（第3項）逾公告期間未經聲請複丈或複丈結果無誤或經更正者，地政機關應即據以辦理土地標示變更登記。」第59條第2項規定：「因前項異議而生土地權利爭執時，應由該管直轄市或縣（市）地政機關予以調處，不服調處者，應於接到調處通知後十五日內，向司法機關訴請處理，逾期不起訴者，依原調處結果辦理之。」地籍測量實施規則第83條規定：「（第1項）土地所有權人，應於地籍調查時到場指界，並在界址分歧點、彎曲點或其他必要之點，自行設立界標。（第2項）到場之土地所有權人不能指界者，得由測量員協助指界，其經土地所有權人同意者，應由土地所有權人埋設界標。（第3項）土地所有權人逾前條第一項期限未設立界標或到場指界者，得依土地法第四十六條之二第一項各款之規定逕行施測，其依第三款及第四款規定辦理者，並應埋設界標。（第4項）界址有爭議時，直轄市或縣（市）主管機關應依土地法第五十九條第二項規定處理之。」第201條第1項規定：「土地所有權人認為重測結果有錯誤，除未依土地法第四十六條之二之規定設立界標或到場指界外，得於公告期間內，以書面向直轄市或縣（市）主管機關提出異議，並申請複丈。複丈結果無誤者，依重測結果辦理土地標示變更登記；其有錯誤者，應更正有關簿冊圖卡後，辦理土地標示變更登記。」第199條規定：「（第1項）地籍圖重測結果公告時，直轄市或縣（市）主管機關應將前條所列清冊、地籍公告圖及地籍調查表，以展覽方式公告三十日，並以書面通知土地所有權人。（第2項）前項公告期滿，土地所有權人無異議者，直轄市或縣（市）主管機關，應據以辦理土地標示變更登記，並將登記結果，以書面通知土地所有權人限期申請換發書狀。」依上開規定可知，已依土地法第46條之2第1項規定設立界標或到場指界之土地所有權人，認為土地重測結果錯誤，如未於公告期間內提出異議並聲請複丈，重測結果即告確定，地政機關依法逕為辦理土地標示變更登記，則不許土地所有權人復對之提起訴願及行政訴訟。
（二）經查○○○鄉○○○段○○○○段000-00至000-00地號土地，因88及89年度辦理地籍圖重測，因相關土地所有權人指界不一致生界址爭議，移請地籍圖重測區土地界址糾紛協調會辦理調處，89年10月3日調處結果為「……以參照舊地籍圖實地協助指界所釘立之界樁為界」，後土地所有權人對於調處結果，並未提起確定界址訴訟，爰依其為界址線為測量基準辦理地籍圖重測，有新湖地政106年6月27日函及檢送當時調處記錄附本案相關資料卷可稽。原告指謫指界錯誤而應予撤銷88及89年度地籍圖重測結果等情，然經本院職權調查，本件重測結果公告，土地所有權人皆未提出異議，此有本院110年3月24日電話紀錄附本案相關資料卷足憑。按「按對於地籍圖重測結果之公告聲明不服者，應依土地法第46條之3第2項規定踐行聲請複丈之先行程序，如仍未獲救濟，始得循訴願及行政訴訟請求救濟，亦即聲請複丈程序為提起訴願之先行程序。……抗告人自應依土地法第46條之3第2項規定繳納複丈費，踐行聲請複丈之訴願先行程序，始為合法，惟查抗告人未經繳納複丈費聲請複丈，即逕行提起訴願，於法已有未合，則抗告人未經合法訴願，即續行提起本件行政訴訟，自屬起訴不備要件，應予駁回。」（最高行政法院105年度裁字第1025號裁定參照）。本件原告未依法提出異議並聲請複丈，逕行提起本件撤銷訴訟，於法未合，乃起訴不備要件，應裁定駁回之。
四、聲明第一、五項部分：
（一）按行政訴訟法第7條規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」揆其立法意旨在於提起行政訴訟之際，利用同一訴訟程序合併請求損害賠償，因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，避免二裁判之衝突及訴訟手續重複之勞費所為之規範，以達訴訟經濟利益之目的。故當事人依行政訴訟法第7條規定併為請求時，須所據以合併之行政訴訟已經行政法院實體審究且為勝訴判決，其合併之請求始有獲得實體勝訴判決可言。
（二）經查，本件原告訴請「撤銷訴願決定、原處分、竹北地政101年12月22日測量成果圖、新湖地政88及89年地籍重測成果、經濟部第二河川局99年3月12日水二資字第0991800096號函及被告竹北地政應作出更正101年12月22日地籍圖」之部分為不合法，則原告依行政訴訟法第7條規定，合併提起被告應連帶給付損害賠償50億元、及原告等願供擔保請准得為假執行部分，即失所附麗，揆諸上開說明，應併予駁回。
五、綜上，原告提起本件行政訴訟，為不合法，且其情形無從補正，應予駁回。又本件行政訴訟既經本院從程序上予以駁回，則原告就實體上之主張及陳述，自毋庸審究，附此敘明。
六、依行政訴訟法第107條第1項第1款、第10款、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 110 年 10 月 5 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 楊得君
法 官 鄭凱文法 官 畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 110 年 10 月 5 日
書記官 李依穎