臺北高等行政法院裁定
109年度訴字第653號原 告 蔡采秀被 告 中央研究院代 表 人 廖俊智（院長）訴訟代理人 林怡君
張淑君張雅雯上列當事人間有關人事行政事務事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按法規命令或行政規則之內容，人民認為違法，除有特別規定外，僅得於行政機關據以為具體之措置，致損害人民權益，對於行政機關之具體措置提起行政訴訟時，併為主張。殊不得單獨以法規命命或行政規則為對象，提起行政訴訟。其請求撤銷法規命令或行政規則，或確認為違法者，均屬不備訴訟要件，又不能補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款裁定駁回之。又按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」行政訴訟法第6條第1項定有明文。準此，行政訴訟法所規範確認訴訟之訴訟類型有「確認行政處分無效訴訟」、「確認公法上法律關係成立或不成立訴訟」及「確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法訴訟」三種。其中，確認行政處分無效或違法之訴訟，所謂「行政處分」係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。而確認公法上法律關係成立或不成立訴訟，所謂「公法上法律關係」，乃指特定生活事實之存在，因法規之規範效果，在兩個以上權利主體（人）間所產生之權利義務關係，或產生人對權利客體（物）間之利用關係。行政法上法律關係之成立有直接基於法規規定者，亦有因行政處分、行政契約或事實行為而發生者。但法規、行政行為及事實均非法律關係之本身，皆不得以其存否為確認訴訟之標的。再依行政訴訟法第5條規定之課予義務訴訟，必須先依法向行政機關提出申請，惟行政機關怠於作為或予以駁回，經依訴願法提起訴願仍未獲救濟，始屬合法。而提起課予義務訴訟之要件，須以有「依法申請之案件」存在為前提，而所謂「依法申請」，係指人民依據個別法令之規定，有向該管行政機關請求就某一特定具體之事件，作成行政處分或應為特定內容行政處分之權利者而言。其中當事人僅須主張其就請求行政機關作成之處分，曾經由行政程序向行政機關提出而未獲滿足，並踐行訴願前置程序，即符合課予義務訴訟之訴訟合法要件，至於具體個案中，當事人有無實體法上之申請權或請求權，則為本案有無理由之問題，與訴之合法性要件有別（最高行政法院103年度裁字第809號裁定參照）；若未踐行訴願程序即遽行起訴，即屬欠缺訴訟要件，應以裁定駁回。
二、原告起訴主張略以：原告於民國84年12月間起受聘為被告中央研究院所屬臺灣史研究所（下稱臺史所）助研究員，於92年間提出升等副研究員要求，經臺史所所務會議絕大多數同意票通過升等案，但送至被告院務會議，卻罔顧學術倫理，以研究尚有改進空間之非專業理由，予以否決，未予原告申辯機會。於93年間，被告援引中央研究院研究所組織規程第13條第2項限年升等條款之規定，以原告未能於規定之8年期限內完成升等而不予續聘，並於離職證明書上註明聘約屆期，強迫原告離職。同年，臺史所主動提出而以全數票同意通過原告延聘案，然此案非原告主動提出，被告事前亦未告知原告延聘後即不得辦理資遣。被告甚至於事後才將此規定納入前揭組織規程中。原告嗣於94年8月1日正式被迫離職，被告始終拒絕依法辦理原告的離職手續，以致原告無法取得任公職期間應有的給付。原告也不曾中斷地向被告提出辦理資遣的要求。原告於108年間自網路上得知高等教育工會有多名教師因限年升等條款受到校方壓迫，嗣後於行政法院訴訟中獲得平反，原告遂於109年4月22日援引最高行政法院有關限年升等條款違憲違法的判決及法律見解，發函向被告要求復職，被告於109年4月28日函復原告，以其前開組織規程不適用大學法及教師法，與所援引相關判決系爭個案案情不同，尚無法比附援引等語，對原告之復職申請不置可否。原告不服，提起本件行政訴訟。並聲明：1.請確認被告中央研究院研究所組織規程第13條第2項的限年升等條款違憲違法，不能適用於全國任何民眾，不限於適用大學法及教師法的個案，命被告作成令原告及所有因此規定被迫離職者復職。2.請確認原告及所有研究人員於任職期間，應適用教育人員任用條例第22條規定，準用各級學校教師之規定。據此規定，原告及所有研究人員應適用憲法於前述相關法律所提供之一切工作保障：除犯有明文規定應解聘或不得為教育人員的罪刑外，不得對原告及所有研究人員解聘、不續聘或停聘。3.請確認被告的院務會議於民國92年以非專業理由強行否決原告於臺灣史研究所由副研究員以上專業研究人員以12：1的同意票通過升等為副研究員的升等案為無效的否決，命被告作成准予原告升等為副研究員的行政處分。
三、本院查：
(一)原告訴之聲明第一項「請確認被告中央研究院研究所組織規程第13條第2項的限年升等條款違憲違法，不能適用於全國任何民眾，不限於適用大學法及教師法的個案」部分：
按中央研究院組織法第13條第1項規定：「中央研究院依國家與學術發展需要，並本於自然科學及人文與社會科學均衡發展，設立各種研究所；其組織規程，由中央研究院評議會通過，院長核定之。」被告即依據上述規定之授權訂立「中央研究院研究所組織規程」，觀之該組織規程內容，均為中央研究院各研究所關於組織如何設置及運作、各職稱人員須符合何種資格、聘期、續聘、升等程序如何進行之細節性及執行性規定，核其性質應屬法規命令，並非行政處分，依首開說明，原告以該組織規程第13條第2項條文為對象提起確認訴訟，即不備訴訟要件，且不能補正，自非合法。
(二)原告訴之聲明第二項「請確認原告及所有研究人員於任職期間，應適用教育人員任用條例第22條規定，準用各級學校教師之規定。據此規定，原告及所有研究人員應適用憲法於前述相關法律所提供之一切工作保障：除犯有明文規定應解聘或不得為教育人員的罪刑外，不得對原告及所有研究人員解聘、不續聘或停聘」部分：
按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……九、訴訟標的為確定判決或和解之效力所及者。」行政訴訟法第107條第1項第9款定有明文。次按為訴訟標的之法律關係，於確定之終局判決中已經裁判者，就該法律關係有既判力，當事人不得以該確定判決事件終結前所提出或得提出而未提出訴之其他攻擊防禦方法，於新訴訟為與該確定判決意旨相反之主張，法院亦不得為反於該確定判決意旨之裁判（最高行政法院72年判字第336號判例意旨參照）。查原告於本件訴訟前，即曾對被告提起行政訴訟，訴請確認原告與被告間自94年8月1日起迄今之聘任關係存在及給付賠償與恢復原告信用及名譽損失，業經本院以100年度訴字第234號事件認定：「原告擔任被告中研院助研究員之各次聘任期間如下：第1次84年12月14日至90年7月31日。第2次90年8月1日至93年7月31日。原告於93年聘期屆滿以前未獲升等，故被告台史所依前開規定召開處務會議並報請被告中研院院長同意後，延長原告聘期1年，是第3次聘期為93年8月1日至94年7月31日乙節，為兩造所不爭執，並有被告中研院（84）院聘字第196號聘書、（90）院聘字第080號聘書及93年6月8日人事字第0930181870號函等件影本為憑，自屬事實。依前揭中研院組織規程第13條第3項規定，因原告係因第2次續聘期間未獲升等而延長聘期1年，聘期屆滿後已無可能辦理續聘，是原告起訴求為確認兩造間自第3次聘期屆滿後翌日（即94年8月1日）起之聘任關係存在，自屬無由。原告主張因被告中研院拒不辦理資遣，故聘任關係存在云云，乃倒果為因之論證方式，不足為採。」（本院卷第58頁），而以判決駁回原告之訴並確定在案，今原告就此部分復起訴請求確認被告應適用教育人員任用條例第22條規定，不得對原告解聘、不續聘或停聘，揆諸前揭說明，其訴訟標的顯為前案確定判決效力所及，依行政訴訟法第107條第1項第9款規定，其此部分起訴難認合法，且不能補正。況原告此部分聲明另指之教育人員任用條例及所有研究人員，並非公法上法律關係存否之情形，無從成為確認公法上法律關係成立或不成立之對象，揆諸首開說明，原告就該部分提起之確認訴訟，不備訴訟要件，且不能補正，均非合法。
(三)原告訴之聲明第三項「請確認被告的院務會議於民國92年以非專業理由強行否決原告於臺灣史研究所由副研究員以上專業研究人員以12：1的同意票通過升等為副研究員的升等案為無效的否決」部分：
按「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。」行政訴訟法第6條第2項定有明文。查原告就此部分提起確認無效訴訟，已據被告陳明原告並未向被告請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答（本院卷第80頁）。況被告之院務會議係依據中央研究院處務規程於中央研究院內設置，其審議或核備事項其中包含該院助研究員以上研究人員資格之核備（中央研究院處務規程第23條第2項第5款規定參照）；足見該院務會議乃中央研究院內部對人事事務決策之形成，屬中央研究院內部之決定，亦即此決定本身並未對外直接發生法律效果，非屬行政處分，揆諸首開說明，原告就此部分提起確認訴訟，不備訴訟要件，且不能補正，亦不合法。
(四)原告訴之聲明第一項「命被告作成令原告及所有因此規定被迫離職者復職」、聲明第三項「命被告作成准予原告升等為副研究員的行政處分」部分：
原告就此等部分起訴經核均屬依行政訴訟法第5條第2項規定提起課予義務訴訟，然原告均未踐行訴願前置程序（總統府109年8月25日華總訴字第10920060160號函，本院卷第45頁），揆諸首開說明，均屬不備訴訟要件，且不能補正，均非合法。
(五)綜上，原告提起本件行政訴訟，為不合法，且其情形無從補正，應予駁回。又本件行政訴訟既經本院從程序上予以駁回，則原告就實體上之主張及陳述，自毋庸審究，附此敘明。
四、依行政訴訟法第107條第1項第9款、第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 109 年 12 月 22 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 楊得君法 官 林家賢上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 109 年 12 月 22 日
書記官 許婉茹