臺北高等行政法院判決
109年度訴字第661號109年11月19日辯論終結原 告 陳明銾被 告 基隆市政府代 表 人 林右昌訴訟代理人 陳瑞濱上列當事人間動物傳染病防治條例事件，原告不服行政院農業委員會中華民國109年4月7日農訴字第1090703859號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告以民國108年12月23日基府產動貳字第0000000000B號公告（下稱108年12月23日公告），辦理基隆市109年度狂犬病預防注射工作，基隆市轄區內市民所飼養已屆狂犬病免疫適期（出生滿3個月）及距狂犬病預防注射證明書所載免疫期限屆滿前10日以內之犬貓及人工飼養食肉目動物，應自109年1月1日起至109年12月31日止，接受該項預防注射；嗣以於109年1月10日查證「狂犬病疫苗預防注射管理系統」結果，無原告就其所有31隻貓完成注射之資料，認原告違反動物傳染病防治條例第13條第1、2項規定，以109年1月17日基府產動罰貳字第1090370013號函（下稱原處分），依同條例第45條第2款規定，裁處原告罰鍰計新臺幣（下同）93萬元，並限期於109年2月18日前完成所有31隻貓之狂犬病疫苗注射。原告不服，提起訴願復經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告之主張及聲明㈠主張要旨：伊飼養之貓隻在108年9至11月間，1隻走失，1隻
猝死、2隻老死，故於109年1月10日，僅飼養42隻貓，其中15隻已完成狂犬病預防注射，其餘27隻亦在同年6月28日完成預防注射，尚在被告108年12月23日公告之實施期間內，自未違法。被告未至現場稽查並核算伊實際飼養貓隻數量，逕以他人檢舉違法販賣貓隻之資料及經過偽造或變造之陳述意見談話記錄內容，認定伊有31隻成貓未完成狂犬病疫苗預防注射，且於原處分作成前未給予伊陳述意見之機會，自屬違誤。
㈡聲明：訴願決定、原處分均撤銷。
三、被告之答辯及聲明㈠答辯要旨：原告未申請特定寵物業許可證，即繁殖販賣貓隻
，被告所屬動物保護防疫所（下稱動保所）稽查沒入25隻貓後，曾於108年6月20日函知原告應於同年8月1日前完成所飼其餘46隻貓狂犬病預防注射，然原告迄至108年8月8日，僅完成其中15隻貓狂犬病疫苗注射。被告於108年12月23日公告辦理109年度狂犬病預防工作，並派員於109年1月10日查證狂犬病疫苗預防注射管理系統，惟查無原告所飼31隻貓完成注射之資料，原告既未自行向被告申報貓隻異動情形，則被告依108年稽查列管貓隻隻數進行核算後，依動物傳染病防治條例第45條第2款規定，對原告採1貓1違規行為1罰，每件裁處最低罰鍰3萬元，31隻貓合計處罰鍰93萬元，並限於109年2月18日前完成所有貓隻狂犬病注射，並無違誤。又被告前於106年對原告稽查時，動保所人員已明確告知原告每年貓隻應注射狂犬病疫苗之規定，故原告對於傳染病防治條例規定，較一般飼主更為了解，其所飼31隻貓均為成貓，於被告109年1月10日實施稽查時，應已完成卻未完成狂犬病預防注射，被告予以裁罰，並無不當。
㈡聲明：駁回原告之訴。
四、如事實概要欄所載之事實，有被告108年12月23日公告（原處分卷第136、137頁）、被告於109年1月10日查詢狂犬病疫苗預防注射管理系統資料（本院卷第239頁）、原處分（原處分卷第51至52頁）及訴願決定（原處分卷第56至64頁）等附卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。
五、經核本件爭點為：被告以其於109年1月10日查證結果，原告所飼養31隻貓隻未完成狂犬病疫苗預防注射，違反動物傳染病防治條例第13條第1、2項規定，以原處分依同條例第45條第2款規定，裁處原告計93萬元罰鍰，並限期於109年2月18日前完成31隻貓狂犬病疫苗注射，有無違誤？本院判斷如下：
㈠按動物傳染病防治條例第13條第1項、第2項及第5項規定：
「（第1項）直轄市或縣（市）主管機關，為防治動物傳染病之發生，得令動物防疫人員施行動物生體檢查、預防注射、投與疫苗、藥浴或投藥，對已執行之動物或場所得附加記號、標示或證明文件等防治措施。必要時，得委託執業獸醫師施行前述措施，動物所有人或管理人不得故意破壞、偽造所附加記號、標示或證明文件。（第2項）前項防治措施，直轄市或縣（市）主管機關得視動物傳染病種類，令動物所有人或管理人聘請執業獸醫師為之或在執業獸醫師監督下執行。……（第5項）直轄市或縣（市）主管機關應於施行第1項及第2項措施10日前，將施行目的、日期、區域、方法及動物種類等有關事項先行公告。但因緊急情況時，得縮短其公告時間或隨時施行之。」第45條第2款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰，並得限期令其改善，屆期未改善者，得按次處罰之：……二、動物所有人或管理人違反第13條第1項、第2項或第4項規定，故意破壞、偽造所附加記號、標示或證明文件，或不為動物防治措施或規避、妨礙或拒絕動物防疫人員或執業獸醫師施行防治措施之指示。」準此，直轄市或縣（市）主管機關依動物傳染病防治條例第13條第2項規定，要求動物所有人或管理人施行防治動物傳染病發生之措施者，應於施行10日前將其日期、區域、方法、動物種類等事項，依同條第5項先行公告；動物所有人或管理人倘未於公告所定期間內施行防治措施，主管機關始得依同條例45條第2款規定裁處罰鍰及限期改善。
㈡次按行政罰制度上設計「行為個數」概念之主要目的，在以
此作為法律效果之依據，即依行為個數決定為一個處罰或數個處罰；所謂一行為，包括「自然一行為」與「法律上一行為」；所謂數行為，則指同一行為人多次違反同一行政法上義務規定，或違反數個不同行政法上義務規定，其行為不構成「自然一行為」或「法律上一行為」者而言。是以，違反行政法上義務之行為是否為「一行為」，並非單以自然行為之外觀觀察，應視個案具體情節，就各該行政法規之立法意旨、違規行為侵害之法益、社會通念或專業倫理等因素綜合考量後作成判斷。
㈢經查：
⒈被告依動物傳染病防治條例第13條第5項規定，以108年12月
23日公告辦理基隆市109年度狂犬病預防注射工作，實施對象為基隆市轄區內市民所飼養已屆狂犬病免疫適期（出生滿3個月）及距狂犬病預防注射證明書所載免疫期限屆滿前10日以內之犬貓及人工飼養食肉目動物，實施期間則自109年1月1日起至109年12月31日止，有卷附該公告可稽。另依原告於本院準備期日陳稱：伊飼養之貓隻在108年9至11月間，1隻走失，1隻猝死、2隻老死，故於109年1月10日剩下42隻，當時有15隻已經完成狂犬病預防注射，尚有27隻未完成狂犬病預防注射等語（參見本院卷第235、236頁），可知原告於被告108年12月23日公告之實施期間開始時，飼有27隻貓，依該公告規定，其只須在109年12月31日前，為其飼養之全部貓隻完成狂犬病預防注射，即已盡其身為動物所有人，依主管機關公告，施行動物傳染病防治條例第15條第2項所定防治措施之義務。惟被告竟在108年12月23日公告所定實施日期屆滿前之109年1月17日即作成原處分，以其於109年1月10日查證狂犬病疫苗預防注射管理系統，查無原告所飼31隻貓已完成注射之資料為由，裁處原告罰鍰93萬元，及限原告於109年2月18日前完成所有31隻貓之狂犬病疫苗注射，除所認原告未完成狂犬病預防注射之貓隻為31隻，與原告所述僅27隻者，並非一致，且係單憑108年稽查列管之貓隻數量為據，非於處分作成前派員至現場稽查及核算原告實際飼養隻數之結果（參見被告訴訟代理人於本院準備期日之陳述，本院卷第236頁），並無確切證據，事實認定已難謂正確以外，更係在原告尚無違反行政法上義務之行為時，即予處罰及命限期改正，自屬違法。被告雖抗辯：其前於106年對原告稽查時，動保所人員已明確告知原告每年貓隻應注射狂犬病疫苗之規定，原告所飼貓隻均為成貓，於被告108年12月23日公告所定實施期間於109年1月1日開始時，即應實施狂犬病預防注射，惟被告於109年1月10日稽查時，原告尚未完成注射，則被告以原處分對原告裁罰並命限期改善，並無不當云云。惟觀諸被告108年12月23日公告，實施期間係載為：
「自109年1月1日起至109年12月31日止」，並未依犬貓及人工飼養食肉目動物之年齡大小差異，而設定不同期限，則為該公告實施對象之動物，其所有人或管理人如在109年1月1日起算1年期間內為之完成狂犬病預防注射，即不構成違章，被告所稱：原告飼養貓隻均為成貓，應於109年1月1日即實施狂犬病預防注射云云，與其自行公告之實施期間係至同年12月31日始屆滿者，既不相符，其因109年1月10日查無原告為所飼貓隻執行預防注射之紀錄，即認原告未依其公告內容執行防治措施，洵非有據，所辯上情並無可採。
⒉次查，動物傳染病防治條例之立法目的為防治動物傳染病之
發生、傳染及蔓延，為該條例第1條所明白揭示；同條例第13條第1、2項規定主管機關為防治動物傳染病之發生，得令動物所有人聘請執業獸醫師或在執業獸醫師監督下，施行各種防治措施，違者應依同條例第45條第2款規定予以處罰，亦係為避免動物傳染病之發生與散播，以維護公共衛生安全，此觀被告依同條例第13條第1、2、5項規定，以108年12月23日公告辦理基隆市109年度狂犬病預防注射工作之實施目的，為有效控制及預防狂犬病之發生，以防範人畜共通傳染病之散播，確保公共衛生安全，維護市民與動物之健康及安全並提昇生活品質，益可得證。是上述動物傳染病防治條例條文之規範目的，既在維護公共衛生安全之社會法益，而非個別動物生命之保護，其行為數之計算自不應以飼主未施行防治措施之動物數量為標準。就本件情形，依前揭條文之規範目的而論，不問動物所有人所飼養動物數量之多寡，凡以同一特定場域飼養而經查獲其中有未於被告公告之實施期間內執行狂犬病預防注射者，均當核認係以一個不作為而違反前揭條款規範，所侵害社會法益數係屬單一，應論以一行為，至於動物所有人未依公告實施預防注射之動物數量，事涉其違反行政法上義務應受責難程度及所生影響，為被告在裁量罰鍰數額高低時，應依行政罰法第18條第1項規定審酌之事由，與行為數之計算無關，原處分以被告認定原告所飼養未完成狂犬病預防注射之貓隻數量31隻，作為行為數計算之標準，據以裁罰，自有違誤。
六、綜上所述，被告在其108年12月23日公告所定實施期間於109年12月31日屆滿前，即於109年1月17日作成原處分，以原告未為所飼養31隻貓完成狂犬病疫苗預防注射，違反動物傳染病防治條例第13條第1、2項規定為由，依同條例第45條第2款規定，採1貓1違規行為1罰之方式，裁處原告罰鍰計93萬元，並限期於109年2月18日前完成31隻貓狂犬病疫苗注射，既與其公告所定動物所有人得實施防治措施之期間不符，且裁處罰鍰所依據之行為數計算方式亦有錯誤，自屬違法，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 12 月 10 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 程 怡 怡
法 官 李 君 豪法 官 鍾 啟 煒
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 12 月 10 日
書記官 李 建 德