臺北高等行政法院裁定
109年度訴字第672號原 告 林璿嬥被 告 金融監督管理委員會代 表 人 黃天牧（主任委員）被 告 金融監督管理委員會保險局代 表 人 施瓊華（局長）住同上上二人共同訴訟代理人 王綺華
林定緯被 告 金融監督管理委員會證券期貨局代 表 人 張振山（局長）訴訟代理人 蔡雅雯
許素綾上列當事人間檢舉事件，原告不服金融監督管理委員會中華民國109年5月6日金管訴字第10901915823號訴願決定、109年8月26日金管訴字第1090193072號訴願決定、行政院109年10月21日院臺訴字第1090193920號訴願決定，提起行政訴訟，並提起追加之訴，本院裁定如下：
主 文原告之訴及追加之訴均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、原告稱其自民國103年起檢舉第一產物保險股份有限公司（下稱第一產物公司）高階人員涉有從事不法行為，於103年間得知其鉅額商業產險簽單業務業績遭雇主等人侵占，遂向被告金融監督管理委員會保險局（下稱保險局）檢舉，經該局分別以如附表一所示之函文回復原告。原告不服，向行政院提起訴願，經行政院移請被告金融監督管理委員會（下稱金管會）辦理，被告金管會乃以109年5月6日金管訴字第10901915823號訴願決定（下稱109年5月6日訴願決定）不受理。原告又向被告保險局檢舉第一產物公司涉有不當得利、違反保險相關法令及證券交易法等相關規定，經被告保險局以如附表二編號一至五所示函文回復原告，並就其所指涉及證券交易法部分，函請被告金融監督管理委員會證券期貨局（下稱證期局）處理，而被告證期局亦以如附表二編號七所示函文回復原告。原告不服，亦向被告金管會提起訴願，經被告金管會以109年8月26日金管訴字第1090193072號訴願決定（下稱109年8月26日訴願決定）不受理，原告遂就被告金管會109年5月6日訴願決定、109年8月26日訴願決定及被告保險局如附表一、附表二編號一至五所示函文，被告證期局如附表二編號七所示函文提起行政訴訟。
二、原告起訴主張略以：
(一)原告是因第一產物公司經理人介入101年味全食品股份有限公司鉅額商業綜合保險簽約出單後，辦理再保險分出臨分業務不法利得分贓不均，因而得知違法事件。原告自105年9月13日起至108年11月4日止，多次依保險法第148條、第148條之3、行政程序法第37條、第40條、第168條規定向被告金管會陳情請被告金管會調查第一產物公司經營者、經理人、雇員等違反保險法、證券交易法、金融商業會計法、證券投資人及期貨交易人保護法等不法情事，但均無結果，反以如附表一、附表二編號一至五、七所示函文請原告提供新證據或表示已立案。
(二)行政院秘書長已以109年2月19日院臺訴字第1090164957號函受理原告之訴願，可見本件訴願決定不受理有誤，未正確適用法律，且被告金管會於訴願程序中所為答辯亦慌亂無章。另被告金管會接到原告陳情後，皆僅發函請第一產物公司審計委員會查照辦理，且均以第一產物公司所繕寫之論述結案，怠於啟動行政調查，更檢附原告檢舉信予第一產物公司，洩漏因職務上持有之秘密。實則，原告已向被告金管會提供第一產物公司相關違法事證，足以證明第一產物公司違反證券交易法第171條第2款規定事證明確，被告金管會理應啟動行政調查，而非由第一產物公司自我調查結案，是被告金管會、保險局、證期局受理原告檢舉陳情案件，明顯違反行政程序法第39條、第40條規定，其所屬公務員更明顯違反公務員服務法第5條至第7條規定，而涉有刑法第124條、第213條之瀆職及公務員登載不實罪嫌。
(三)原告雖未遭受被告金管會裁處行政罰，但被告金管會所屬公務員之違失造成公民損失遠大於行政罰裁罰金額，且被告金管會所屬公務員既知原告所陳之事，並已對外宣示，如附表
一、附表二編號一至五、七所示函文即屬行政處分，原告自得對於被告金管會提起行政訴訟，且原告提起訴願於法有據，被告金管會竟為訴願不受理之決定，並未依原告訴願書陳述內容進行調查，故原告依法提起撤銷訴訟云云。
(四)聲明：
1.訴願決定（即被告金管會109年5月6日、109年8月26日訴願決定書）及原處分（即被告保險局如附表一、附表二編號一至五，被告證期局如附表二編號七所示函文）均撤銷。
2.被告於撤銷原處分後，應重啟行政調查匡正行政法令規章之正確。
三、被告金管會、保險局、證期局抗辯則以：
(一)被告金管會：本件依原告起訴狀之記載，其不服之如附表一、附表二編號一至五、七所示函文均非被告金管會作成，故被告金管會就原告起訴部分並非適格之當事人。又原告並非針對行政處分提起撤銷訴訟，屬起訴不合程式或不備其他要件，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，應以裁定駁回原告之訴。
(二)被告保險局：如附表一所示函文性質屬回應原告陳情案件之公務文書，內容僅為單純之事實敘述，並非就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，亦無對外直接發生法律效果，非屬訴願法及行政程序法所稱之行政處分。又被告金管會109年5月6日訴願決定，並未包括如附表二編號一至五所示函文。是以，原告既針對非行政處分提起撤銷訴訟，訴願程序亦未完備，屬起訴不合程式或不備其他要件，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，應以裁定駁回原告之訴。
(三)被告證期局：如附表二編號七所示函文，並非被告金管會109年5月6日訴願決定範圍，原告仍一併提起撤銷訴訟，於法不符。另被告證期局所為如附表二編號七所示函文內容，僅為單純事實之敘述，並未對原告發生如何影響權利或義務之法律效果，並非行政處分，尚非行政訴訟法第4條所定得提起撤銷訴訟之標的，是本件原告未經訴願程序即就如附表二編號七所示函文提起撤銷訴訟，且該函文並非行政處分，自不符提起行政訴訟之法定要件，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，應以裁定駁回。
(四)被告金管會、保險局、證期局均聲明求為判決：駁回原告之訴。
四、本院之判斷
(一)關於本訴部分
1.按行政訴訟法第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十起訴不合程式或不備其他要件者。」又原告提起之行政訴訟，其種類為何，應依原告訴之聲明內容以認定之，非依法律規定原告應提起之訴訟種類為何而定（最高行政法院93年度判字第1359號判決意旨參照）。再行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」第5條第1項、第2項規定：
「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。凡行政機關之行為，未對外發生法律效果者，均應排除於行政處分之外。故行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起行政爭訟（改制前行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號裁判意旨參照）。是人民如對於非行政處分提起撤銷訴訟，其起訴自屬不備起訴合法要件，且其情形無從補正，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，應以裁定駁回之。
2.本件依原告起訴狀之記載，其提起本件行政訴訟訴之聲明原為：「一、訴願決定（金融監督管理委員會109年5月6日金管訴字第10901915823號）及原行政裁決均撤銷，令其重啟行政調查，匡正行政法令規章之正確。二、被告對於原告105年9月13日檢舉函105年12月6日保局政字第1050265280號行政裁決書函，106年2月17日檢舉函106年4月21日保局政字第10602605130號行政裁決書函，106年11月20日異議申訴書106年11月28日保局（產）字第10602130332號行政裁決書函，108年3月6日檢舉函108年3月29日保局（產）字第1080131712號行政裁決書函，108年6月10日檢舉函108年7月19日保局（產）字第10801101080號行政裁決書函，108年12月30日檢舉函109年1月22日保局（產）字第1090130066號行政裁決書函，108年11月4日檢舉函109年2月3日保局（產）字第1080137589號行政裁決書函（證甲2共7函）。原告依行政程序法第168條規定發現違法檢舉貪贓不當得利，金融保險上市公司經營者、經理人、雇員執行業務時損及保險公司業主權益、投資股東利益，依保險法第148-3條法令、依行政程序法第168條逕陳情於行政院金管會，依行政程序法第37條、第40條陳情行政院金管會依行政調查權依保險法第148條第1款規定查照保險業務違規案件、財務不當得利事證。行政院金管會所屬公務員執行公權力瀆職不作為，未盡詳細查照陳情違法違規保險案件之業務、財務交易資料做詳盡比對查照。原告依法提起行政撤銷訴訟。被告金管會109年3月11日金管保產字第1090132690號答辯書（甲證3）內容陳述金管會似已放棄啟動訴願審議程序，金管會執收行政院109年3月9日院臺訴移字第1090167082A號（甲證4）訴願管轄權移轉文，至109年5月6日金管訴字第1090195823號訴願決定書之裁判出具之間，金管會審議會皆未依訴願法程序函知原告，明顯違反訴願程序法，原告依法提起行政撤銷訴訟。、被告109年5月12日金管保產字第1090415265號答辯書（甲證5）內容陳述又違背金管會審議會109年5月6日金管訴字第10901915823號（甲證1）裁判主文主張衝突，原告依據金管會109年5月12曰金管保產字第1090415265號答辯書陳述內容於109年5月22日訴願答辯狀（甲證6僅答辯狀）、109年6月2日訴願答辯書續（甲證7僅答辯狀）呈陳政院訴願審議會，行政院109年6月2日台院訴移字第1090176501號函移轉管轄權至金管會審議會轄權裁決，原告一併依法提起行政撤銷訴訟。、金管會109年3月13日保局（產）字第1090131293號、109年3月18日保局（產）字第10901311191號、109年4月7日保局（產）字第1090132277號、109年4月16日保局（產）字第10901322091號、109年4月24日證期（發）字第1090340051號、109年5月12日保局（產）字第1090136603號（甲證8共6函）行政函文內容顯示行政機關受理陳情處理違反行政程序法第37條、第40條規定，訴願裁判轄權屬於金管會訴願審議會，依金管會訴願審議會主張裁判，原告一併依法提起行政撤銷訴訟。、訴訟費用由被告負擔。」因其訴之聲明及訴訟標的範圍、訴訟類型容有不明，經本院與原告確認後，原告更正其起訴之聲明如上揭訴之聲明，並陳稱：我是要提起撤銷訴訟，訴之聲明第二項是依行政訴訟法第196條第1項請求回復原狀等語明確（見本院卷二第116至117頁、第120頁）。是依其起訴之聲明可知，原告係認如附表一、附表二編號一至五、七所示函文均為行政處分，而欲對之提起撤銷訴訟，是本件原告起訴之訴訟類型應為撤銷訴訟，本院自應以其所選擇之訴訟類型加以審理，合先敘明。
3.細繹如附表一、附表二編號一至五、七所示函文所記載之內容可知，如附表一編號一所示函文，僅係被告保險局就原告檢舉案件向原告說明已在調查中，且對於檢舉人資訊均已隱藏採取保密措施；如附表一編號二所示函文，僅係被告保險局向原告說明其檢舉事項已經被告保險局政風室受理，並已進行調查，尚未發現被告保險局所屬人員有涉有不法情事，以及已就原告先前檢舉事項予以函覆；如附表一編號三、四所示函文，僅係被告保險局向原告說明已依行政程序法辦理原告檢舉案件；如附表一編號五、七所示函文，僅係被告保險局向原告說明並未就其檢舉案件怠忽職守，並請原告如有其他具體事證可進一步提供給被告保險局；如附表一編號六所示函文，則係被告保險局向原告說明尊重勞工事務主管機關就勞資爭議之查處結果，以及並未就其檢舉案件怠忽職守等旨。又觀之如附表二編號一所示函文，僅係被告保險局通知原告可提供具體事證以供調查；如附表二編號二至五所示函文，僅係被告保險局澄清原告指摘被告金管會、被告保險局之事並非事實，請原告提供具體事證以供調查，以及已將其檢舉涉及證券交易法部分移請被告證期局處理；如附表二編號七所示函文，僅係被告證期局通知原告已將其檢舉錄案，如發現異常，將依規定辦理等旨。是如附表一、附表二編號一至五、七所示函文單純係被告保險局、證期局就原告所陳事項處理情形之事實敘述及請其提供具體證據之說明，抑或是就原告對被告金管會、保險局指摘事項所為澄清，均無涉於原告權利或法律上利益事項之准駁，亦不因該等事實敘述或理由說明對外發生任何法律效果，非屬行政處分至明，揆諸首揭規定及說明意旨，原告自不得就如附表一、附表二編號一至五、七所示函文提起撤銷訴訟。
4.綜上所述，如附表一、附表二編號一至五、七所示函文非屬行政處分，被告金管會所為訴願決定未予受理，要無不合，原告對上揭函文提起撤銷訴訟，並訴請判決如訴之聲明第一項所示，於法不合，且其情形無從補正，應予駁回。又原告訴之聲明第二項，既係依行政訴訟法第196條第1項規定聲請本院併為回復原狀之處置，則此部分之聲請自以撤銷之訴合法為程序要件，而本件原告就上揭函文所提撤銷訴訟既不合法，其此部分聲請亦非合法，應併予駁回。另原告就上揭函文所提撤銷訴訟既經本院從程序上予以駁回，則其於實體上提出之各項攻擊方法及舉證，本院自毋庸審究，附此敘明。
(二)關於追加之訴部分
1.原告另曾向被告金管會檢舉第一產物公司主管人員涉有不法行為等情，經被告金管會以如附表三所示函文回復原告，原告不服，向行政院提起訴願，經行政院以109年10月21日院臺訴字第1090193920號訴願決定（下稱109年10月21日訴願決定）不受理，原告仍有不服，遂於本院準備程序中，就被告保險局如附表二編號六所示函文、行政院109年10月21日訴願決定、被告金管會如附表三所示函文並為追加提起撤銷訴訟，及追加請求被告保險局及證期局給付其檢舉獎金，而聲明求為判決：
⑴訴願決定（即被告金管會109年8月26日訴願決定）及原處
分（即被告保險局如附表二編號六所示函文）均撤銷。⑵訴願決定（即行政院109年10月21日訴願決定）關於原處分
（即被告金管會如附表三所示函文）部分及原處分均撤銷。
⑶被告保險局及證期局應給付檢舉獎金。
2.按所謂訴之追加，係指於起訴後，提起新訴以合併於原有之訴，即於起訴之當事人、訴訟標的及訴之聲明之外，另增加當事人、訴訟標的及訴之聲明之謂。又訴之追加係在合法提起之訴訟外另行追加新訴，自應以起訴合法為前提，倘若起訴不合法，即無從為訴之追加（最高行政法院109年度裁字第1401號裁定、109年度裁字第1649號裁定意旨參照）。
3.本件原告起訴時訴之聲明，已詳述如前，而其於起訴狀繕本送達對造後多次變更訴之聲明（見本院卷一第229至231頁、第237至239頁、第459至461頁、第547至549頁、第637至639頁），最後一次係於111年4月15日本院準備程序中追加上揭聲明，已逾原起訴範圍，是核其性質應屬訴之追加無誤，揆諸前述說明，應以起訴合法為前提。然本件原告起訴並不合法，自無從為訴之追加，是本件原告所為訴之追加，均於法不合，且無從補正，不應准許，應併予駁回。
五、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條，民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。中 華 民 國 111 年 4 月 27 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 楊得君
法 官 周泰德法 官 彭康凡上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 111 年 4 月 27 日
書記官 陳可欣